農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律問題研究

摘 要 20世紀90年代中期以來，“城鄉(xiāng)一體化”理論和框架逐漸發(fā)展起來。特別是黨的十八屆三中全會以來，對“三農(nóng)”的扶持力度不斷加大，促進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)步伐加快。土地作為農(nóng)村重要的生產(chǎn)、生活資料，對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)實行市場化，是解決“三農(nóng)”發(fā)展問題的核心。在實施該項措施之前，必須準確把握土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)和權(quán)屬問題，在其基礎(chǔ)上，給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體準確的法律定位，最后完善農(nóng)村社會服務(wù)體系建設(shè)和配套制度設(shè)施。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村 土地流轉(zhuǎn) 法律問題

作者簡介：崔繼梅，三峽大學法學與公共管理學院憲法學與行政法方向研究生。

中圖分類號：D922.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.085

一、村集體土地歷史問題由來

上世紀50年代我國在廣大農(nóng)村地區(qū)實行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化運動。由每家把農(nóng)具、土地等所有的生產(chǎn)資料投入當?shù)氐纳a(chǎn)合作組織，以生產(chǎn)隊的組織形式集體生產(chǎn)，以公分計算的方式進行按勞分配。在新中國建立初期，這種形式的生產(chǎn)合作化運動對于戰(zhàn)后的中國經(jīng)濟的迅速恢復(fù)，抵御海外敵對勢力的包圍和封鎖，保障我國國防和工業(yè)的建設(shè)和發(fā)展，促進農(nóng)民溫飽問題的解決和農(nóng)村風貌的改變發(fā)揮了巨大的作用。但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，這種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的弊端日益顯露。農(nóng)民生產(chǎn)積極性不高，農(nóng)民的首創(chuàng)精神受到抑制，生產(chǎn)資料的利用效率低，資源浪費現(xiàn)象嚴重，其是造成1959-1961三年嚴重的經(jīng)濟困難期的主要原因。

1978年安徽小崗村的十二位農(nóng)民，為解決生存困境，開始實行對村集體所有的土地包產(chǎn)到戶的實踐，農(nóng)村土地制度改革拉開序幕。十一屆三中全會以后，實行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)濟體制的改革在全國農(nóng)村地區(qū)鋪展開來，第二次拉開了針對農(nóng)村土地改革的序幕。

隨后進行改革開放和戶籍制度改革，掀起了農(nóng)民工進城務(wù)工的高潮，這在促進城市的建設(shè)和經(jīng)濟的發(fā)展的同時，也帶來了一系列負面影響。反應(yīng)在農(nóng)村地區(qū)，就是“空心村”的出現(xiàn)、“老齡化”問題嚴重以及大量耕地被荒廢的現(xiàn)象。在此背景下，中共中央提出針對農(nóng)村土地改革實行適度規(guī)?；?、專業(yè)化、集約化的指導(dǎo)思想。根據(jù)中共中央下發(fā)的《關(guān)于加快構(gòu)建政策體系培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的意見》的規(guī)定，現(xiàn)代的新型農(nóng)村經(jīng)營主體可以概括為五大類：除了傳統(tǒng)的家庭承包方式外，還有專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和龍頭企業(yè)四種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。目前家庭聯(lián)產(chǎn)承包仍然占據(jù)了很大的比例，專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場也在夾縫中求生存和發(fā)展，農(nóng)民合作社在政府的大力支持下不斷向前探索著，龍頭企業(yè)的優(yōu)勢日益顯現(xiàn)。

農(nóng)村土地制度改革是順應(yīng)時代發(fā)展的需要，也是建設(shè)新農(nóng)村的必然趨勢和現(xiàn)實要求。但是這些新興的農(nóng)村經(jīng)營主體目前仍缺乏明確的法律定位和對其正當權(quán)益全方位的法律保護。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的法律問題

在農(nóng)村土地向集約化、大規(guī)?；鬓D(zhuǎn)的同時也引發(fā)了一些法律問題和社會問題。

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定和政令不銜接，與法理不容

1.法律規(guī)定與政令不協(xié)調(diào)統(tǒng)一

我國現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》第三十二條規(guī)定：通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。這為社會資本進入農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)提供了合法化的途徑，也開辟了農(nóng)村經(jīng)營主體多元化的法律基礎(chǔ)。但是實際操作中，對于上述的幾種流轉(zhuǎn)方式的限制有所不同，特別是對于轉(zhuǎn)讓，中央出臺的土地政策明令要求原則上在村集體經(jīng)濟組織成員之間進行。而中央政策文件中列明的“抵押”“入股”的方式在該法律條文中并沒有體現(xiàn)。這充分暴露了政策性文件和法律規(guī)定之間存在間隙，不利于農(nóng)村土地充分的市場化流轉(zhuǎn)。

2.土地承包經(jīng)營權(quán)與用益物權(quán)權(quán)屬理論不甚融洽

從我國《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定來看，土地承包經(jīng)營權(quán)本質(zhì)上定義為用益物權(quán)是毫無爭議的。根據(jù)民法學界的普遍理論，用益物權(quán)是一種具有排他性的權(quán)利，是在所有權(quán)上設(shè)置的一種“他物權(quán)”，所有權(quán)要受到用益物權(quán)的限制。而《農(nóng)村土地承包法》第三十七規(guī)定：采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的要經(jīng)發(fā)包方同意。這顯然是與用益物權(quán)的基本理論不相容的，是對承包權(quán)人收益權(quán)的侵害。這種把應(yīng)當由國家承擔的社會保障功能強加于用益物權(quán)上，是與法理和情理相悖的。

（二）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體缺乏統(tǒng)一的法律定位，土地流轉(zhuǎn)的配套制度和設(shè)施不完善

第一，法律對新型農(nóng)村經(jīng)營主體的定位有待進一步明確。在中央出臺的系列針對農(nóng)村改革的政策文件中列明的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中，目前僅針對“農(nóng)民合作社”有較明確的法律規(guī)定。對于“家庭農(nóng)場”的法律定位，中央層面的只有政策性文件，沒有全國統(tǒng)一的法律規(guī)定。各地?。ㄊ校﹨^(qū)對家庭農(nóng)場的成立條件，組織形式法律規(guī)定各不一致。這就容易造成“一個農(nóng)場多個身份”的現(xiàn)象 。

第二，現(xiàn)行土地市場化的上層建制和配套設(shè)施不甚完備，土地的市場化因素不能完全激活?，F(xiàn)行中央陸續(xù)出臺的“三農(nóng)”政策文件雖然支持土地承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)，但是仍然缺乏土地市場化的條件和具體制度，相關(guān)配套制度的缺失對農(nóng)村土地上市交易和農(nóng)業(yè)集約化、適度規(guī)?；I(yè)化經(jīng)營造成了硬性障礙。

（三）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和自我管理造成了沖擊

第一，在允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)的同時，出現(xiàn)了經(jīng)營主體資格和村集體經(jīng)濟組織主體資格在法律上的分離，弱化了村集體經(jīng)濟組織在村集體事務(wù)管理上的權(quán)利能力和行為能力，破壞農(nóng)民與土地原有的緊密聯(lián)系 。

第二，大規(guī)模的集約化的企業(yè)經(jīng)營模式往往具有雄厚的資金、技術(shù)和人力保障。從表面上來看有利于促進生產(chǎn)效益的提高，但是這種經(jīng)營模式卻消磨了家庭承包經(jīng)營方式的優(yōu)勢。勞動者缺乏積極主動性、創(chuàng)造性，往往投入和產(chǎn)出不能成正比。

第三，大規(guī)模的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對村集體經(jīng)濟組織中擁有一定數(shù)量的承包地的中農(nóng)階層會形成擠壓，對其生存狀況形成了嚴峻的考驗。同時在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，難免會出現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營主體與委托管理村集體財產(chǎn)的村民委員會相勾結(jié)，損害農(nóng)民的利益，違背自愿平等的原則強行與村集體經(jīng)濟組織成員簽訂土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，違背市場規(guī)律，損害農(nóng)民的利益。

三、完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律構(gòu)想

（一）“確權(quán)”“ 確地”“ 確法律”

當前法律規(guī)定和中央政令不統(tǒng)一的重要原因是中央出于對農(nóng)村集體土地社會保障功能的考慮，對放開農(nóng)村集體所有土地的市場化流轉(zhuǎn)，持有遲疑和觀望的態(tài)度。

1.進一步完善農(nóng)村的社會保障體系，消除城鄉(xiāng)發(fā)展的鴻溝

隨著城鄉(xiāng)一體化步伐的加快，戶籍制度改革和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也日趨完善，城鄉(xiāng)“一體化”趨勢越來越明顯。農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)的社會保障功能日益消退，經(jīng)濟發(fā)展功能日益顯現(xiàn)。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度建設(shè)的同時，應(yīng)盡快建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的市場交易制度，放開對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的一切不合理限制。讓村集體土地凝聚的財產(chǎn)性價值在市場經(jīng)濟發(fā)展中得以充分顯現(xiàn)，逐漸實現(xiàn)與國有土地同類同價的應(yīng)然狀態(tài)，讓農(nóng)民手中的土地在市場自由交易中顯現(xiàn)出應(yīng)有的交換價值。

2.完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，協(xié)調(diào)法律體系與政令的統(tǒng)一

依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)依然受到嚴格的限制，無法進入市場進行流轉(zhuǎn)，其財產(chǎn)價值被冰封。其原因是土地承包經(jīng)營權(quán)仍然被當做一種“成員資格權(quán)”。為了協(xié)調(diào)中央政策和法律自身邏輯的矛盾關(guān)系，我們應(yīng)該跳出土地承包權(quán)作為主體資格權(quán)和財產(chǎn)性權(quán)的捆綁式的思維困境，分開來對待 。

當村集體所有的土地在村集體成員之間進行第一次分配時，此時的土地承包經(jīng)營權(quán)是村集體土地所有權(quán)益在村民之間的現(xiàn)實分配，此時應(yīng)該具有主體資格的限制。而當農(nóng)民已經(jīng)從村集體處實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)后，此時農(nóng)民手中的土地承包經(jīng)營權(quán)就轉(zhuǎn)化為一種財產(chǎn)性權(quán)利，從法理上來分析是一個完整的獨立的用益物權(quán)，根據(jù)《物權(quán)法》理論，設(shè)有他物權(quán)的所有權(quán)應(yīng)該受到限制。

因此農(nóng)民在自愿平等的條件下，經(jīng)過雙方協(xié)商，可以自由處分部分或全部用益物權(quán)的權(quán)能。土地承包經(jīng)營權(quán)的自由化流轉(zhuǎn)，是用益物權(quán)的本質(zhì)化體現(xiàn)，是維護農(nóng)民利益的現(xiàn)實要求。通過市場來調(diào)解更有利于維護農(nóng)民的利益和提高交易的效率，而公權(quán)力應(yīng)該實時退出，只需要在保證土地的性質(zhì)不變，土地的開發(fā)、利用等方面依法予以監(jiān)管。

為了維護我國法律體系的協(xié)調(diào)一致，立法機關(guān)應(yīng)當及時對《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《擔保法》等相關(guān)的法律法規(guī)和司法解釋進行修改和完善。特別是對規(guī)范農(nóng)村集體所有的各類土地的流轉(zhuǎn)方式、條件等，各法律規(guī)范應(yīng)該作出統(tǒng)一協(xié)調(diào)的規(guī)定。

3.盡快完成對村集體所有的土地清理確權(quán)登記頒證工作

任何一項市場交易，要想交易順利進行，必須先確保交易雙方的交易標的物上沒有權(quán)利瑕疵。改革開放以來，大量的進城務(wù)工人員涌向大城市，而在廣大的農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了“空心村”的現(xiàn)象，大片的良田被荒蕪。因此在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進入市場，自由交易之前，必須完成對現(xiàn)有農(nóng)村集體所有的各類土地的清理和確權(quán)登記頒證工作。按照2013年中央1號文件的政策要求，我國目前對農(nóng)村土地確權(quán)的方針政策是實行增人不增地，減人不減地的股田制。這不能不說是目前快速完成對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的清理確認工作的捷徑，也符合家庭承包聯(lián)產(chǎn)責任制的法理基礎(chǔ)。但是，從長遠來看這也是對公平權(quán)利義務(wù)的挑戰(zhàn)，因此此種做法也只是暫緩之計。

在對農(nóng)村土地的清理工作中，應(yīng)該堅持以縣（市）政府有關(guān)部門為指導(dǎo)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府主要負責領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督各行政村對農(nóng)村集體所有的各類土地進行清理、登記，確權(quán)、頒發(fā)權(quán)利證書。對于已經(jīng)進城落戶，五保戶等農(nóng)戶的承包地、宅基地等類型的土地做實時追蹤調(diào)查，處于無主狀態(tài)的由村集體予以收回，重新發(fā)包或另做他用，所得收益在村集體成員之間平均分配。

在有條件的農(nóng)村，對農(nóng)村現(xiàn)有的閑置土地進行清理的過程中，應(yīng)該根據(jù)土地的現(xiàn)實情況，對土地的類型，質(zhì)量作出較準確的市場評估。在補發(fā)給農(nóng)民承包地的權(quán)利證書中也應(yīng)該有相應(yīng)的說明和記載。

（二）“確身份”“補制度和設(shè)施”

1.統(tǒng)一定位各新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的法律地位

目前在家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)上發(fā)展起來的新型農(nóng)村經(jīng)營主體主要有專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化骨干企業(yè)。在這幾類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中，有明確法律依據(jù)的只有農(nóng)民合作社。其他幾類只在政策性文件中有所體現(xiàn)。顯然法律對于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的組織形式缺乏明確的規(guī)定，造成其組織形式混亂，權(quán)利義務(wù)關(guān)系不明確，阻礙了其進一步發(fā)展壯大。筆者建議，基層工商行政管理部門應(yīng)該聯(lián)合其他部門做好監(jiān)管工作。根據(jù)其組織形式的實質(zhì)性要件，將其納入現(xiàn)有的“法人”分類當中，在工商登記中對其性質(zhì)通過其注冊名稱予以標明，按照管理相關(guān)“法人”的法律法規(guī)對其生產(chǎn)經(jīng)營活動進行依法有效的監(jiān)管。

另外，對于這幾類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的劃分標準可以進一步推敲，是否重復(fù)，是否需要細化等都需要法律進一步明確。其次，對于家庭農(nóng)場的企業(yè)形式，應(yīng)該做出統(tǒng)一的規(guī)定，避免出現(xiàn)“一個農(nóng)場多個身份”的問題，避免出現(xiàn)投機取巧，破壞市場統(tǒng)一規(guī)則情形的出現(xiàn)。

2.完善相應(yīng)的配套制度和設(shè)施，為土地充分市場化流轉(zhuǎn)創(chuàng)造現(xiàn)實條件

在理順農(nóng)村土地“三權(quán)”法律關(guān)系，確認新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體法律地位后，要想實現(xiàn)農(nóng)村土地在市場經(jīng)濟中得到充分流轉(zhuǎn)，必須有健全的配套設(shè)施和服務(wù)體系。

首先，要有針對農(nóng)村土地等農(nóng)業(yè)資源的專業(yè)權(quán)威的價值評估機構(gòu)和評估專家。其次，根據(jù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營特點，政府相關(guān)部門要以財政支持、稅收優(yōu)惠等手段鼓勵商業(yè)金融機構(gòu)開發(fā)針對性的金融信貸業(yè)務(wù)，政府對于沒有及時完成頒證工作的土地經(jīng)營權(quán)、待收農(nóng)作物的抵押應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實情況提供政府信用擔保。然后，探索建立政策普惠性保險和商業(yè)保險合作和信息共享機制，開發(fā)從生產(chǎn)投入到市場營銷各個生產(chǎn)階段的保險業(yè)種。最后，根據(jù)各地區(qū)的實際情況，在村民同意的情況下，實行確權(quán)確股不確地的方式，以村民入股分紅，自愿經(jīng)營的方式加入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化公司，參與分配土地承包經(jīng)營權(quán)的收益 。

（三）加強農(nóng)村自我服務(wù)體系建設(shè)，同時實行“有節(jié)奏”的土地集約化

1.實行統(tǒng)分結(jié)合，雙向管理齊頭并進的管理模式，村務(wù)執(zhí)行監(jiān)督跟進

隨著社會資本不斷進入農(nóng)村，會對鄉(xiāng)村原有的熟人社會結(jié)構(gòu)造成一定的沖擊，這對鄉(xiāng)村事務(wù)的管理提出了新的更高的要求。在很長的一段時間里，由村民委員會負責村集體事務(wù)的組織和管理和執(zhí)行上級政府的決定和政策。這種籠統(tǒng)的授權(quán)造成了各村集體不同程度的行事效率低下，缺乏民主現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)了村干部和基層黨組織成員嚴重的貪污腐敗，違法違紀亂象。

在村集體經(jīng)濟組織日益完善和各種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體興起的當下，對村集體的行政事務(wù)和經(jīng)濟事務(wù)進行分開管理是有統(tǒng)有分，統(tǒng)分結(jié)合的最佳選擇，也是開展農(nóng)村工作的大勢所趨。對村集體事務(wù)和經(jīng)濟事務(wù)進行分開管理的法理基礎(chǔ)有如下幾個方面的考慮：

首先，二者的利益關(guān)系不同。各種形式的農(nóng)民合作社是農(nóng)民自愿聯(lián)合組成的專業(yè)合作社或者綜合合作社，合作社成員之間有很強的經(jīng)濟利益作為連接紐帶，是較客觀的利益關(guān)系。而村民委員會是全體村民的綜合聯(lián)合體，不僅具有經(jīng)濟利益關(guān)系，還有政治權(quán)利關(guān)系（比如選舉權(quán)的行使）等，相比純粹的經(jīng)濟關(guān)系，更為錯綜復(fù)雜，而且村民委員會成員帶有較強的身份色彩。

其次，二者的民主權(quán)利要求范圍不同。村集體經(jīng)濟組織，要求在經(jīng)濟利益相關(guān)人之間保障成員的民主權(quán)利，村民委員會要求在村集體成員范圍內(nèi)保障村民的民主權(quán)利。當然，要特別注意的是，二者在某些方面也存在身份重合的地方。

最后，調(diào)整二者關(guān)系的法律規(guī)定不同。對于村集體經(jīng)濟組織可能更多的涉及到平等主體之間的民事法律關(guān)系，適用我國《民法》和《民事訴訟法》等相關(guān)法律的規(guī)定;涉及到各種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的組織形式、法律定位一般適用《公司法》《合伙企業(yè)法》《個人獨資企業(yè)法》等法律規(guī)定。對于村民委員會來說，可能涉及到各種各樣的法律關(guān)系，需要適用我國各種不同的法律規(guī)范，比如《選舉法》《村民委員會組織法》《行政訴訟法》等?；谏鲜鰞山M織之間存在如此多的不同，實行政經(jīng)分開，兩套班子并排運行，是可行和現(xiàn)實的。出于民主監(jiān)督的考慮，有條件的村集體還可以增設(shè)村務(wù)監(jiān)督委員會 ，對涉及村民大多數(shù)人利益的村務(wù)進行有效監(jiān)督。

2.建設(shè)符合實際情況的適度規(guī)模經(jīng)營，各縣區(qū)做好信息服務(wù)和行政指導(dǎo)

由于我國地域遼闊，各農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展差異較大。政府作為具有經(jīng)濟社會服務(wù)管理一體的公權(quán)力機構(gòu)，相比其他個人、組織和團體有更便捷的通道完成信息的收集和整理分析工作，對全局、長遠利益的把握也更準確和具有前瞻性。因此政府應(yīng)該做好相關(guān)國內(nèi)外信息的實時調(diào)查、收集、整理、發(fā)布工作，引導(dǎo)農(nóng)民開展適合本地區(qū)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的模式。對于人口比較密集，村集體組織成員聯(lián)系比較緊密的地區(qū)，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，同時鼓勵農(nóng)戶之間以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的方式加強協(xié)作經(jīng)營，提高經(jīng)營的專業(yè)化、集約化、市場化水平。

另外，對于地廣人稀，流失人口比較嚴重的農(nóng)村地區(qū)應(yīng)該作為適度規(guī)模經(jīng)營方式的先行先試地區(qū)，政府應(yīng)該做好相應(yīng)的行政指導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作。

四、結(jié)語

“集體土地所有權(quán)不變，農(nóng)民利益不受損，耕地紅線不突破”是我國長期堅持的“三農(nóng)”政策。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為主的農(nóng)村資源進入市場流轉(zhuǎn)是大勢所趨。

首先，我們必須理順集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營權(quán)之間的法律關(guān)系。采用抽絲剝繭的方法，從法理處來分析，便可以順利打通政策規(guī)定和法律體系之間的內(nèi)在矛盾。其次，從新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的實質(zhì)來分析對其組織形式進行準確的法律定位。然后，借鑒國企政企分開的管理模式，對村集體行政事務(wù)和經(jīng)濟組織的經(jīng)濟事務(wù)進行分開管理，兩套班子并列運行，加強相互之間的協(xié)調(diào)、溝通和合作。最后，理論結(jié)合實踐，完善相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定，做到改革以法有據(jù)。

注釋：

2017年中央“一號文件”首次提出“家庭農(nóng)場”的概念，《山東省家庭農(nóng)場登記管理辦法》第三條規(guī)定家庭農(nóng)場登記申請人自愿選擇組織形式，可以依法登記為個體工商戶、個人獨資企業(yè)、合伙企業(yè)、公司等。

趙曉峰，趙祥云.新型農(nóng)業(yè)主體發(fā)展與中國農(nóng)村基本經(jīng)營制度變革[J].貴州社會科學，2018（4）.

高飛.土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)分設(shè)的法律反思及立法回應(yīng)——兼評《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》[J].法商研究，2018（3）.

2016年“中央一號文件”，李克強總理在2016年兩會上的講話。目前土地股份合作分為三種模式：自主經(jīng)營：農(nóng)業(yè)股份合作社自己經(jīng)營農(nóng)業(yè)生產(chǎn);內(nèi)股外租：農(nóng)業(yè)股份合作社把土地入股后，租給骨干企業(yè)等外界經(jīng)營;聯(lián)合經(jīng)營：股份合作社進行土地入股的同時吸收其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織的資本、技術(shù)，共同經(jīng)營。

中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會的指導(dǎo)意見》。

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