國(guó)內(nèi)外環(huán)境損害評(píng)估規(guī)則梳理

摘 要 改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，隨之而來(lái)的就是環(huán)境問(wèn)題集中式地爆發(fā)增長(zhǎng)，環(huán)境污染和生態(tài)破壞日益嚴(yán)重。2017年6月27日民事訴訟法和行政訴訟法的修訂，明確了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的地位。環(huán)境損害鑒定評(píng)估是公益訴訟中至關(guān)重要的技術(shù)環(huán)節(jié)，直接影響公益訴訟開(kāi)展的效果。我國(guó)的環(huán)境損害鑒定評(píng)估制度的研究與實(shí)踐都處于初期階段，在法律制度、工作機(jī)制和技術(shù)規(guī)則方面的規(guī)定均不完善。因此，在我國(guó)開(kāi)展環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)環(huán)境損害現(xiàn)狀，廣泛吸收國(guó)外先進(jìn)的技術(shù)和規(guī)范，從而探索適合我國(guó)的環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作路徑。

關(guān)鍵詞 環(huán)境損害 評(píng)估 規(guī)則

作者簡(jiǎn)介：李麗娟，河南檢察職業(yè)學(xué)院，講師，主要從事法律相關(guān)教學(xué)研究工作。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.6? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.115

一、美國(guó)環(huán)境損害評(píng)估規(guī)則

作為世界經(jīng)濟(jì)大國(guó)之一，美國(guó)通過(guò)大量案例工作經(jīng)驗(yàn)的積累，已經(jīng)建立了一整套完整的環(huán)境損害鑒定評(píng)估制度，形成了完備的環(huán)境損害賠償立法體系，首次采用替代等值分析法來(lái)計(jì)算生態(tài)恢復(fù)到基線狀態(tài)之前的“期間損失”。

在美國(guó)，自然資源受托人是自然資源損害評(píng)估活動(dòng)的主要參與者，它是一定管轄范圍內(nèi)公共利益的代表，損害的評(píng)估與恢復(fù)、行使起訴權(quán)和與責(zé)任方協(xié)商是自然資源受托人主要的職責(zé)。美國(guó)分別在《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》和《石油污染法》中規(guī)定了兩套不同的環(huán)境損害評(píng)估規(guī)則。

美國(guó)內(nèi)政部頒布的《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》通過(guò)對(duì)受損害自然資源的使用價(jià)值損失進(jìn)行貨幣價(jià)值認(rèn)定，確定最終的損害賠償金。在這部法律中，自然資源損害評(píng)估共包括四個(gè)階段：預(yù)評(píng)估期、評(píng)估計(jì)劃期、評(píng)估期和后評(píng)估期。

1. 預(yù)評(píng)估期。在這一階段，疑似環(huán)境損害案件發(fā)生后，有關(guān)機(jī)構(gòu)或者人將事件通知自然資源受托人的同時(shí)，對(duì)處于危險(xiǎn)狀態(tài)的資源和服務(wù)采取必要的應(yīng)急行動(dòng)和進(jìn)行必要的取樣試驗(yàn)。

2. 評(píng)估計(jì)劃期。經(jīng)過(guò)預(yù)評(píng)估期，如果初步判定需要進(jìn)行損害評(píng)估，那么受托人可以從《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》中規(guī)定的A類(lèi)程序（對(duì)現(xiàn)場(chǎng)比較簡(jiǎn)單的時(shí)間套用已有的計(jì)算機(jī)模型制定評(píng)估計(jì)劃）和B類(lèi)程序（根據(jù)確定的損害、量化的損害以及損害賠償金的確定選用合適的替代方法）中選擇合適的評(píng)估類(lèi)型，當(dāng)然，對(duì)于選擇何種程序，受托人必須說(shuō)明理由。

3. 評(píng)估期。這是評(píng)估的執(zhí)行階段。尤其是B類(lèi)評(píng)估，受托人需要確定損害結(jié)果與事故之間是否存在因果關(guān)系，因果關(guān)系一旦確定，通過(guò)計(jì)算受損害的資源和服務(wù)相對(duì)于基線狀態(tài)的減少數(shù)量和質(zhì)量確定自然資源損害的損害賠償金。損害賠償金的使用不僅需要補(bǔ)償受損害的資源以及生態(tài)服務(wù)的成本，而且需要補(bǔ)償公眾在資源恢復(fù)期間失去的服務(wù)。通常，受托人在確定損害賠償金時(shí)，會(huì)準(zhǔn)備多個(gè)恢復(fù)資源的方案作為備選方案，最后再?gòu)闹羞x擇最優(yōu)方案并公之于眾。

4. 后評(píng)估期。這一階段，根據(jù)選擇的最優(yōu)方案，受托人應(yīng)該編寫(xiě)評(píng)估報(bào)告，并將報(bào)告作為附件放在給責(zé)任方的提交賠償保證金的書(shū)面要求中。受托人在賠償保證金到賬后再制定恢復(fù)計(jì)劃。

《石油污染法》規(guī)定的損害評(píng)估程序側(cè)重于受損害的自然資源和服務(wù)恢復(fù)到基線狀態(tài)產(chǎn)生的實(shí)際成本的計(jì)算，不包括《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》中規(guī)定的公眾在資源恢復(fù)期間失去服務(wù)的可補(bǔ)償性?xún)r(jià)值。在這部法律中，自然資源損害評(píng)估分為三個(gè)階段：預(yù)評(píng)估期、恢復(fù)計(jì)劃期和恢復(fù)實(shí)施期。

1. 預(yù)評(píng)估期。此階段首先要確定受托人對(duì)事故是否有管轄權(quán)。接下來(lái)的工作主要是收集分析與事故相關(guān)的各種數(shù)據(jù)，綜合評(píng)定是否需要進(jìn)行恢復(fù)工作。

2. 恢復(fù)計(jì)劃期。對(duì)事故造成的損害進(jìn)行量化后，與基線進(jìn)行對(duì)比，確立合理的替代恢復(fù)方案，在主要恢復(fù)和補(bǔ)償性恢復(fù)兩種方法中選擇一個(gè)優(yōu)先的替代恢復(fù)方法，并將選擇的恢復(fù)方法指定到恢復(fù)計(jì)劃草案中，草案參考公眾的意見(jiàn)后，最終確定恢復(fù)計(jì)劃。

3. 恢復(fù)實(shí)施期。根據(jù)制定的最終恢復(fù)計(jì)劃，受托人給責(zé)任方發(fā)放書(shū)面繳款通知。

二、歐盟環(huán)境損害評(píng)估規(guī)則

歐盟環(huán)境損害評(píng)估制度雖然很多方面都是借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，但是在評(píng)估程序和方法方面形成了一套自己的方案。當(dāng)事故發(fā)生后，一般要經(jīng)過(guò)五個(gè)環(huán)節(jié)的工作對(duì)損害進(jìn)行評(píng)估。首先，整合可用數(shù)據(jù)為后面的等值分析提供依據(jù)，并且初步確定環(huán)境損害的程度和范圍。根據(jù)前述獲得的數(shù)據(jù)確定修復(fù)替代方法的類(lèi)型和評(píng)估的規(guī)模。其次，確定和量化損害。結(jié)合第一步取得的表面數(shù)據(jù)，進(jìn)一步認(rèn)定潛在的環(huán)境和服務(wù)損害，進(jìn)而建立事故地?fù)p失模型以及探明事故原因，確定事故與損害之間的因果關(guān)系。量化損害階段除了要做一些常規(guī)的評(píng)估外，還應(yīng)該計(jì)算期間損失。期間損失的計(jì)算是以受損害地區(qū)每年第一次發(fā)生損害時(shí)到恢復(fù)資源或服務(wù)到基線狀態(tài)期間資源或服務(wù)的損失程度為期間進(jìn)行評(píng)估，以一年為期限將損害程度相加并貼現(xiàn)，得出總現(xiàn)值。其中用到的不同等值分析法主要有生態(tài)等值分析法、資源等值分析法和價(jià)值等值分析法。再次，對(duì)依照不同的等值分析法計(jì)算出的服務(wù)增益進(jìn)行評(píng)估，從而確定備選方案。再次，利用資源等值法按比例估算損害規(guī)模，具體計(jì)算方法是計(jì)算出每單位貸項(xiàng)，在套用平衡公式，用每單位貸項(xiàng)除以總現(xiàn)值就可以得出應(yīng)該修復(fù)的損害規(guī)模。最后，經(jīng)過(guò)以上一系列的努力，編制修復(fù)計(jì)劃，并定期進(jìn)行監(jiān)測(cè)，接受公眾的審查。

三、意大利環(huán)境損害評(píng)估規(guī)則

意大利環(huán)境損害評(píng)估制度側(cè)重環(huán)境污染案件的預(yù)防、報(bào)告和評(píng)估修復(fù)等環(huán)節(jié)的設(shè)計(jì)，就評(píng)估程序和方法而言，意大利主要是依據(jù)意大利環(huán)境保護(hù)與研究院（ISPRA）的前身APAT于2006年發(fā)布的《環(huán)境損害修復(fù)手冊(cè)》。具體的操作程序包括以下幾個(gè)階段：

1. 針對(duì)環(huán)境污染事件進(jìn)行初步調(diào)查，確定是否需要進(jìn)入評(píng)估程序，同時(shí)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)采取保護(hù)和緊急處理措施。

2. 對(duì)需要進(jìn)入評(píng)估程序的環(huán)境損害事件進(jìn)行定性分析，分類(lèi)處理，以便確定環(huán)境損害的廣度范圍，進(jìn)而通過(guò)定量分析，通過(guò)分析得來(lái)的數(shù)據(jù)確定環(huán)境損害的深度范圍，最終實(shí)現(xiàn)損害的量化，為以后的環(huán)境修復(fù)奠定基礎(chǔ)。在這個(gè)過(guò)程中，量化和評(píng)估的主要工具是矩陣方法。

3. 根據(jù)步驟2得出的數(shù)據(jù)，建立針對(duì)不同類(lèi)型環(huán)境資源的損害修復(fù)時(shí)間表，包括環(huán)境恢復(fù)的過(guò)渡期間，以及確定哪些資源永久損害，以便選擇合適的補(bǔ)救方法。

意大利有關(guān)環(huán)境預(yù)防和修復(fù)的法律規(guī)定的很完善，不僅規(guī)定了預(yù)防階段的措施，而且對(duì)修復(fù)階段經(jīng)營(yíng)者和主管當(dāng)局各自的權(quán)利和義務(wù)也都有詳細(xì)的規(guī)定，并且對(duì)緊急性事故，制定了“一攬子”計(jì)劃。

四、俄羅斯的生態(tài)損害評(píng)估體系

俄羅斯的生態(tài)損害評(píng)估體系側(cè)重于保護(hù)生態(tài)價(jià)值，從規(guī)定完善的生態(tài)損害賠償法律體系到建立國(guó)家生態(tài)鑒定和社會(huì)生態(tài)鑒定兩套體鑒定體系，構(gòu)建完善的生態(tài)損害評(píng)估體系。

1993年12月12日通過(guò)的《俄羅斯聯(lián)邦憲法》已經(jīng)明確規(guī)定俄羅斯聯(lián)邦公民享有生態(tài)權(quán)利，即通過(guò)國(guó)家根本法來(lái)確立公民的生態(tài)權(quán)利。以此權(quán)利為基礎(chǔ)，建立生態(tài)損害賠償責(zé)任認(rèn)定制度，主要包括生態(tài)損害行為、生態(tài)損害結(jié)果、行為與結(jié)果間的因果關(guān)系等要件。俄羅斯的生態(tài)鑒定體系側(cè)重于事前預(yù)防，其中國(guó)際生態(tài)鑒定分為聯(lián)邦級(jí)國(guó)家生態(tài)鑒定和聯(lián)邦主體級(jí)國(guó)家生態(tài)鑒定，主要是專(zhuān)門(mén)國(guó)家生態(tài)鑒定機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家級(jí)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和其他活動(dòng)項(xiàng)目依法進(jìn)行生態(tài)鑒定，這類(lèi)鑒定很多情況下會(huì)對(duì)鄰國(guó)自然環(huán)境造成影響，或者是需要鄰國(guó)自然客體的配合。社會(huì)生態(tài)鑒定的活動(dòng)主要是由按照法定程序進(jìn)行了社會(huì)登記的社會(huì)團(tuán)體來(lái)實(shí)施的。根據(jù)《國(guó)家生態(tài)鑒定條例》《國(guó)家生態(tài)鑒定程序條例》等規(guī)定來(lái)開(kāi)展鑒定活動(dòng)，進(jìn)而達(dá)到保護(hù)自然環(huán)境的目的。

五、日本環(huán)境損害賠償制度

日本的環(huán)境損害賠償側(cè)重于對(duì)人身健康損害進(jìn)行全面救濟(jì)，據(jù)此目的設(shè)立了獨(dú)具特色的公害健康被害行政給付制度，給付主要是通過(guò)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的基金會(huì)來(lái)完成。

日本的生態(tài)法律體系主要是通過(guò)對(duì)不同領(lǐng)域的環(huán)境法律關(guān)系的調(diào)整而建立的。比如：有關(guān)大氣污染治理的法律有《大氣污染防治法》《電氣事業(yè)法》和《煤氣事業(yè)法》等;有關(guān)防止海洋污染的法律有《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護(hù)特別措施法》何《關(guān)于防止海洋污染及海上災(zāi)害的法律》;有關(guān)水污染防控的法律有《湖沼水質(zhì)保全特別措施法》等。

日本的公害健康損害行政補(bǔ)償制度帶有明顯的行政性質(zhì)，但是由于它可以給受害者迅速、及時(shí)的救濟(jì)，所以經(jīng)常被用在損害賠償民事司法程序中，即用行政手段來(lái)解決民事責(zé)任問(wèn)題。日本認(rèn)定公害健康受到損害的機(jī)構(gòu)是中央公害調(diào)整委員會(huì)以及各都道、府、縣公害審查委員會(huì)。受害者主要是包括遭受大氣污染有哮喘、肺氣腫等慢性病的患者和因遭受水污染而患有水俁病、痛痛病的患者。

六、中國(guó)的環(huán)境損害鑒定評(píng)估制度

我國(guó)現(xiàn)階段的環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)歸屬于不同的行政部門(mén)，采用不同的技術(shù)方法，規(guī)則不統(tǒng)一，并且他們的業(yè)務(wù)多集中在環(huán)境污染給人身或者直接財(cái)產(chǎn)造成的損失，對(duì)于環(huán)境污染給環(huán)境本身功能損害或者損失的評(píng)估基本不涉及。因此，我國(guó)的環(huán)境損害鑒定評(píng)估尚處于探索階段，很多技術(shù)規(guī)則尚待制定，工作機(jī)制的專(zhuān)門(mén)化、職業(yè)化也尚待推進(jìn)。

我國(guó)環(huán)境損害鑒定評(píng)估制度實(shí)踐中存在以下幾個(gè)問(wèn)題：

1.鑒定機(jī)構(gòu)鑒定能力不足?，F(xiàn)有的專(zhuān)門(mén)司法鑒定機(jī)構(gòu)即使在某一方面的鑒定具有權(quán)威性，但是在其他方面的能力就稍顯不足，而環(huán)境損害問(wèn)題往往不是單方面的檢測(cè)就能分析清楚的，經(jīng)常出現(xiàn)學(xué)科之間的交叉和重疊。

2.不同鑒定機(jī)構(gòu)對(duì)同一損害進(jìn)行鑒定的標(biāo)準(zhǔn)、方法不統(tǒng)一，造成鑒定結(jié)論往往大相徑庭。

3.現(xiàn)有的鑒定業(yè)務(wù)主要側(cè)重于某一項(xiàng)或者某幾項(xiàng)業(yè)務(wù)，但是對(duì)比較綜合的鑒定對(duì)象缺乏綜合性的業(yè)務(wù)能力。

4.鑒定行業(yè)自律性差，由于沒(méi)有鑒定任務(wù)強(qiáng)制性，所以出現(xiàn)鑒定機(jī)構(gòu)在接受鑒定業(yè)務(wù)時(shí)挑肥揀瘦，不愿意承擔(dān)棘手的鑒定評(píng)估業(yè)務(wù)，并且由于對(duì)鑒定費(fèi)用沒(méi)有統(tǒng)一的要求，導(dǎo)致有些鑒定機(jī)構(gòu)根據(jù)不同費(fèi)用給出不同結(jié)果，嚴(yán)重影響結(jié)果的客觀性。

5.環(huán)境損害的鑒定不同于一般的司法鑒定，損害的相關(guān)證據(jù)固定往往具有時(shí)效性，隨著時(shí)間的推移證據(jù)容易滅失，所以鑒定時(shí)間的把握就尤其重要。然而，目前由于我國(guó)缺乏法律明確規(guī)定的鑒定時(shí)間限制，所以經(jīng)常導(dǎo)致鑒定評(píng)估時(shí)間滯后。

6.由于環(huán)境損害鑒定評(píng)估需要高級(jí)技術(shù)人員才能完成，所以一般情況下，評(píng)估費(fèi)用通常很高，而且經(jīng)常是環(huán)境受害者提前墊支，因此對(duì)受害者來(lái)說(shuō)，巨額的鑒定費(fèi)用是沉重的負(fù)擔(dān)。

我國(guó)環(huán)境損害鑒定評(píng)估制度的建設(shè)可以借鑒國(guó)外環(huán)境損害鑒定評(píng)估規(guī)則，從環(huán)境法律制度、統(tǒng)一鑒定標(biāo)準(zhǔn)、管理機(jī)構(gòu)、修復(fù)機(jī)制和技術(shù)方法等方面建立起完善的環(huán)境損害鑒定評(píng)估制度。

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