土地流轉(zhuǎn)履約保證保險及其發(fā)展前景分析

許丹琪 趙丹寧 徐昊男

摘 要：近年來，江蘇省海門市以農(nóng)村土地“三權(quán)分置”創(chuàng)新示范縣的建設(shè)推廣為契機，積極創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險品種，推動土地流轉(zhuǎn)履約保證保險試點，彌補土地流轉(zhuǎn)過程中違約風(fēng)險防范機制的缺失?；诖?，本文以試點地區(qū)海門市參與土地流轉(zhuǎn)的村組織為研究對象，以產(chǎn)權(quán)理論、不完全契約理論等理論為依據(jù)，采用文獻分析、問卷調(diào)查等研究方法，了解試點地區(qū)保險推行現(xiàn)狀，對該保險需求影響因素進行分析，并提出有效建議，促進土地流轉(zhuǎn)體制的完善。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn);履約保證保險;保險試點;政策建議

中圖分類號：F84文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1008-4428（2019）07-0124-02

一、 土地流轉(zhuǎn)履約保證保險概述

土地流轉(zhuǎn)履約保證保險（下文簡稱履約保證保險）是土地流轉(zhuǎn)主體為降低土地流轉(zhuǎn)違約事故帶來的財產(chǎn)損失和問責(zé)成本，按規(guī)定向承保公司繳納一定的保險費用，當(dāng)土地承包方由于外部因素或自身經(jīng)營問題不能按約定時間、約定金額向土地流出方交付土地租金甚至發(fā)生“跑路”情況時，保險人按合同支付保險金以補償流轉(zhuǎn)土地失約的損失。

江蘇省海門市于2017年7月24日印發(fā)相關(guān)文件，規(guī)定履約保證保險以市級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心交易項目為依據(jù)，由村組織負(fù)責(zé)履約保證保險保費收繳，承保公司主動與村級對接，核定保單。保險費率按照土地租金的3%，其中土地流出方承擔(dān)1.5%，市財政補助1.5%，賠付標(biāo)準(zhǔn)為合同約定應(yīng)繳納的年度全額土地租金的100%，其中保險公司賠付50%，村級承擔(dān)50%。在試點期（暫定三年）內(nèi)，如當(dāng)年保險賠付達保費總額的150%，承保公司終止賠付，及時啟動風(fēng)險預(yù)警機制，由政府專項基金對超出部分予以補償。

二、 江蘇省土地流轉(zhuǎn)履約保證保險的提出背景

（一）政策背景

隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的逐漸擴大，流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)了諸如農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范、信息不對稱、農(nóng)民權(quán)益難以保障等問題。2016年江蘇省農(nóng)業(yè)網(wǎng)發(fā)布通知，要求各地高度重視農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，通過多種途徑解決實際困難，避免承包戶因經(jīng)營困難而“撂地跑路”，損害農(nóng)民利益和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。2017年國家發(fā)布的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展意見》鼓勵各地方開展履約保證保險試點的實施，從而建立起土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險共擔(dān)機制。江蘇省農(nóng)工辦積極響應(yīng)政策號召，最先于海門市悅來鎮(zhèn)進行履約保證保險試點，引導(dǎo)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)，并取得了較好效果，隨后在海門全市內(nèi)推廣，從而進一步健全土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范機制，切實保障土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

（二）四川省邛崍市同種保險試點的成功

履約保證保險最先于四川省邛崍市冉義鎮(zhèn)試點，2015年12月4日，冉義鎮(zhèn)政府與中華聯(lián)合財產(chǎn)保險公司簽訂了第一單履約保證保險合同，當(dāng)月共計出單31份，參保面積20242.75畝，總保費417506.7元，總保額1391.689萬元。由于邛崍市人均耕地面積大，保費主要由流出方和流入方按2∶8的比例進行分?jǐn)?，保費為年租金的3%，推行初期政府給予一定補貼。雖然在保費繳納方面與江蘇省試點地區(qū)略有不同，但邛崍市保險試點以來，參保雙方反映良好，錦泰財險也于 2017 年 6 月在邛崍市開出第一份保險賠單，向54戶村民支付了31.75萬元的保險金，為江蘇省試點地區(qū)提供了寶貴的實踐先例與經(jīng)驗。

（三）江蘇省現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)模式中風(fēng)險分擔(dān)的需要

截至2018年4月，江蘇人均占有耕地面積僅為0.86畝，遠(yuǎn)小于全國平均水平的1.35畝。為避免農(nóng)業(yè)細(xì)碎化經(jīng)營帶來的效率低下問題，江蘇省主要實行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的模式，將農(nóng)民零碎土地進行集中，再外包給合適的生產(chǎn)大戶進行經(jīng)營，而農(nóng)民享有定期土地租金收入，這樣的方式有利于提升土地的議價能力，方便管理。

在這一過程中，村委會發(fā)揮著不可或缺的中間人作用。以海門市為例，各村委接受有土地流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)戶委托，將各戶農(nóng)地整合成較大規(guī)模的可轉(zhuǎn)讓土地，之后在土地流轉(zhuǎn)平臺上發(fā)布項目招標(biāo)消息，尋找合適的土地流入方，與其就土地租金和各項條款進行協(xié)商，意見一致后簽訂流轉(zhuǎn)合同。但實際調(diào)研發(fā)現(xiàn)，出于對土地違約風(fēng)險的考慮，各村招標(biāo)的承包商是由村委會事先確定后再一同去土流平臺簽訂合約，而不是直接通過平臺進行協(xié)商，這加大了各村土地流轉(zhuǎn)的信息成本和時間成本。

同時，村委會還是土地流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險的實際承擔(dān)者。因為一旦承包方因為經(jīng)營不善或自然災(zāi)害無法支付租金，要求延期或者直接“毀約棄耕”時，將由村委會先行墊付土地租金給相關(guān)農(nóng)戶，并對“跑路”大戶進行追責(zé)或依法起訴，還要重新尋找新的承包商。土地流轉(zhuǎn)過程中各方關(guān)系如圖1所示。土地流轉(zhuǎn)違約事故對村委會財政帶來的巨大沖擊加大了其對于違約風(fēng)險防范機制的訴求，推動履約保證保險的出臺與實施。

三、 江蘇省土地流轉(zhuǎn)履約保證保險試點情況分析

（一）調(diào)查情況分析

1. 履約保證保險參保意愿分析

由于村委會是土地流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險的實際承擔(dān)人，本研究以試點地區(qū)海門市村委會為調(diào)查對象，涉及流轉(zhuǎn)土地約10370畝，探究海門市履約保證保險需求的影響因素。

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有67.92%的村具有主動參保意愿，但仍有32.08%的村表示沒有意愿參保，說明村組織對于履約保證保險的保障力度、實施效率和實際效果等方面還存在質(zhì)疑。

2. 履約保證保險潛在需求影響因素分析

通過對不愿參保村鎮(zhèn)的進一步分析，發(fā)現(xiàn)影響其潛在需求的因素主要為：保險辦理的方便程度以及該村原有的風(fēng)險防范措施。

對于保險辦理的方便程度，不愿參保的村組織反映，保險公司主動聯(lián)系參保履約保證保險的對象僅為在土流平臺上交易的50畝（1畝≈666.67平方米，下同）及以上土地，而對于50畝以下的土地則需要村組織自行前往保險公司投保，程序復(fù)雜，時間成本較高，因此不愿參保。

在村中原有防范措施方面，調(diào)查發(fā)現(xiàn)不愿參保的村鎮(zhèn)中有95%的村已有兩種及以上的防范措施，如預(yù)先收取一年租金、要求承包商繳納保證金等。由于本村已有防范措施具有一定成效，以及重復(fù)施加多種防范措施會增大土地流轉(zhuǎn)成本，因此這樣的村莊參保意愿較弱。

（二）推行現(xiàn)狀

1. 政企聯(lián)合推進

在履約保證保險的推行中，政府發(fā)揮主動引導(dǎo)作用，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，設(shè)立土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價格，并建立經(jīng)營主體信用懲罰機制和土地矛盾糾紛調(diào)處機制，為保險的實施提供組織保障。同時政府聯(lián)合人保財險公司，積極推進試點的深入進展，完善項目準(zhǔn)入審核制度以及風(fēng)險防范機制， 在江蘇省內(nèi)建立健全履約保證保險制度并鼓勵經(jīng)營主體參加政策性農(nóng)業(yè)保險 。

2. 專項資金支持

江蘇省內(nèi)履約保證保險采取利益共享，風(fēng)險共擔(dān)的機制，根據(jù)年度收繳總保費，扣除稅收、經(jīng)營費用等，將年度收益按1∶1分配給市級政府和保險公司，再由市級政府設(shè)立財政專戶管理分配給市級的收益留存部分，?？顚Ｓ?，以應(yīng)對超賠狀況。這一體制也為加速推進履約保證保險提供堅實的財政后盾。

四、 推行土地流轉(zhuǎn)履約保證保險的現(xiàn)實意義

（一）有效分擔(dān)村委會承擔(dān)的風(fēng)險

履約保證保險創(chuàng)新地將保險公司引入到土地流轉(zhuǎn)過程中，降低了村委會承擔(dān)的違約風(fēng)險，大大減輕違約事故發(fā)生后村委會的財政損失，讓其資金在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中能被充分利用。

（二）切實保障土地流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益

對于土地流出方來說，履約保證保險就像一顆“定心丸”，可以有效防范違約風(fēng)險，使農(nóng)民更放心地將土地流轉(zhuǎn)出去。對于承包商來說，履約保證保險延長了土地流轉(zhuǎn)合約期限，有利于促進長久經(jīng)營和良性合作關(guān)系的維系。同時履約保證保險的出現(xiàn)也使部分村鎮(zhèn)開始減少或取消土地押金，提高了大戶資本的流動性，有利于其經(jīng)營規(guī)模的擴大和收入的增加，促進雙贏局面形成。

（三）推動地區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展

由于違約事故的頻發(fā)，江蘇省土地流出方更偏向于本地承包商，近幾年部分村鎮(zhèn)更是拒絕外地承包商入駐，這一現(xiàn)象大大局限了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)多樣化發(fā)展。而履約保證保險推動了土地確權(quán)和經(jīng)營主體信用評價體制的形成，土地流出方可以提前知道流入方的信用評級，降低了村鎮(zhèn)選擇合適土地流入方的成本和難度，促進土地利用效率最大化。

五、 推行履約保證保險的現(xiàn)存問題及相關(guān)建議

（一）存在的問題

1. 履約保證保險的認(rèn)可程度不高

由于大多數(shù)農(nóng)戶對于履約保證保險不熟悉，存在部分村委會對該保險認(rèn)可度較低，認(rèn)為其保障水平不足，在實際情況中無法及時解決問題。同時，復(fù)雜的保險辦理程序使部分村鎮(zhèn)在選取風(fēng)險防范措施時更傾向于本村現(xiàn)有的方法。農(nóng)戶在短期內(nèi)難以完全認(rèn)同該創(chuàng)新保險使履約保證保險存在有效需求不足的問題。

2. 土地流轉(zhuǎn)過程不規(guī)范

農(nóng)業(yè)類保險保費高低主要受經(jīng)營成本以及風(fēng)險因素影響，但由于土地流轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化程度不夠，江蘇省現(xiàn)在還存在小規(guī)模私下土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，并且土流平臺為保險公司提供的有效信息也很局限。因此如果保險公司想要為所有流轉(zhuǎn)土地提供保障，就需要建立大量分支機構(gòu)對承保地區(qū)進行風(fēng)險評估與分析，組織經(jīng)營成本大大增加，將會轉(zhuǎn)嫁到交易金額上，表現(xiàn)為保費的增加。

（二）意見與建議

1. 完善保險設(shè)計，簡化辦理流程

保險設(shè)計需要加強信息與數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，建立流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)信息庫，對大戶和村鎮(zhèn)建檔，運用保險精算等技能加強保險公司方面風(fēng)險控制成本的計算。這樣不僅能夠進一步降低費率，還可以為市政與保險公司降低損失發(fā)生的不確定性。

同時在保險辦理上，履約保證保險可以逐漸放寬2017年試點之前的土地流轉(zhuǎn)參保限制，村組織可以選擇在之前簽訂的合同上增購保險。對于未在土地流轉(zhuǎn)平臺上流轉(zhuǎn)的小額土地流轉(zhuǎn)交易，保險公司應(yīng)簡化保險辦理程序，開設(shè)履約保證保險辦理綠色通道。

2. 加強土流平臺公開競價功能

為促進土地流轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，應(yīng)充分發(fā)揮土流平臺公開競價的功能，減輕村委會交易中介和價格協(xié)商的壓力。推動信息公開、交易透明，同時配合農(nóng)業(yè)保險體系，增強大戶對抗市場風(fēng)險和自然災(zāi)害的能力，穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)市場的供求關(guān)系，進而降低土地流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險。

3. 加大宣傳力度

針對保險熟悉度低的問題，保險公司和政府可以在每年農(nóng)技站固定組織的一季度一次農(nóng)業(yè)知識講座基礎(chǔ)上，加入針對性的保險知識宣講，通過風(fēng)險案件實例分析以及對保險賠付的深入介紹讓村民和村委會更了解履約保證保險，以提高農(nóng)戶與村組織對該保險的認(rèn)可度和投保意愿。

并且由于村委會在土地流轉(zhuǎn)中承擔(dān)主要責(zé)任，還要專門對村委會相關(guān)人員組織知識培訓(xùn)，提高村委會的風(fēng)險意識。此外，還可以通過財政補貼等手段提高村委會相關(guān)人員的積極性。

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作者簡介：

許丹琪，女，湖南婁底人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)生，研究方向：金融學(xué);

趙丹寧，女，山東淄博人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)生，研究方向：金融學(xué);

徐昊男，女，江蘇鎮(zhèn)江人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)生，研究方向：金融學(xué)。