關(guān)于深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的研究與思考

左臣明

摘要：本文在深入總結(jié)各地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上，提出要按照“總體設(shè)計、先易后難，試點先行、逐步推開”的原則，在做好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)、完善相關(guān)配套政策的基礎(chǔ)上，分步推進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、集體建設(shè)用地直接入市、農(nóng)村宅基地制度、農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)等四項改革試點，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村改革；產(chǎn)權(quán)制度；歷史沿革；政策建議

黨的十八屆三中全會提出，要讓市場在資源配置中起決定性作用[1]，這為深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革指明了方向。清晰的產(chǎn)權(quán)是市場發(fā)揮作用的前提。產(chǎn)權(quán)的清晰界定、自由轉(zhuǎn)讓以及制度的完善，可以降低交易成本，提高經(jīng)濟效率。如何完善產(chǎn)權(quán)保護制度，讓不同所有制產(chǎn)權(quán)得到同等保護，讓農(nóng)民獲得更多的財產(chǎn)性收入，關(guān)系到社會主義市場經(jīng)濟體制的完善和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的最終實現(xiàn)。本文擬在深入研究農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革歷史沿革、各地經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上，提出深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的意見和建議，以期為下一步深化改革提供參考。

一、概念界定及歷史沿革

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認為，產(chǎn)權(quán)是由占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)等組成的一束權(quán)利，產(chǎn)權(quán)制度是圍繞產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)關(guān)系建立的一系列制度性規(guī)則[2]。產(chǎn)權(quán)制度改革，就是要通過安排和調(diào)整產(chǎn)權(quán)關(guān)系和產(chǎn)權(quán)制度，降低交易費用，在交易中實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

我國的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，主要體現(xiàn)為以農(nóng)村土地為核心的權(quán)利束，包括耕地、林地、草地等農(nóng)用地，集體經(jīng)營性用地、集體公益性用地、農(nóng)民宅基地等建設(shè)用地，以及農(nóng)民房屋、農(nóng)田水利設(shè)施等。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，就是要按照明晰所有權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、保障收益權(quán)的思路，以“還權(quán)賦能”為核心，構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。其核心，是要讓市場在農(nóng)村資源配置中起決定性作用，嚴格界定所有者、承包經(jīng)營者和具體使用者之間的權(quán)利、責任和義務(wù)，形成各利益主體對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的利益、責任的約束關(guān)系，讓農(nóng)村集體資產(chǎn)資源資本化，實現(xiàn)集體土地與國有土地的同權(quán)同價，讓農(nóng)民獲得更多的財產(chǎn)性收入。

新中國成立以來，我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了四個不同時期，呈現(xiàn)出從私有到公有、從產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一到產(chǎn)權(quán)分離的演變態(tài)勢（具體見表1）[3]。

1.第一階段（1949—1952），土地改革時期。這一時期的政策主張是廢除地主階級的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制。實行土地私有制度，農(nóng)民可以將所分到的土地進行買賣、典當、轉(zhuǎn)讓、贈與、出租等，實現(xiàn)了幾代人“耕者有其田”的夙愿。

2.第二階段（1953—1958），互助合作運動時期。又分為初級農(nóng)業(yè)合作社和高級農(nóng)業(yè)合作社兩個階段。初級合作社階段，農(nóng)民仍然擁有土地的所有權(quán)，但必須交給初級合作社統(tǒng)一使用，允許社員擁有少量的自留地。高級合作社階段，農(nóng)村土地從個體農(nóng)民所有轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)合作社集體所有，標志著農(nóng)民土地私有制改造的完成和農(nóng)村集體土地所有制的確立。這個時期，由于過度強調(diào)農(nóng)民互助合作、走社會主義道路的積極性，忽視了農(nóng)民的個體積極性，農(nóng)業(yè)合作社的發(fā)展脫離了當時生產(chǎn)力發(fā)展水平。

3.第三階段（1958—1978），人民公社時期。從1958年開始，中國農(nóng)村開始實行“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的體制，確定了農(nóng)村土地以生產(chǎn)隊為基本所有單位的制度，并且恢復(fù)了社員的自留地。1962年，社員宅基地也正式納入了集體所有的框架，歸生產(chǎn)隊集體所有，不準出租和買賣。這個時期，由于生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力發(fā)展水平不相適應(yīng)，未能理順國家、集體和個人的利益關(guān)系，極大地挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

4.第四階段（1979年以后），家庭承包責任制時期。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的確立，農(nóng)村土地實現(xiàn)了所有權(quán)與使用權(quán)的“兩權(quán)分離”。為了放活經(jīng)營權(quán)，一方面不斷延長土地承包經(jīng)營期限，1984年延長到15年，1993年再延長至30年，2008年十七屆三中全會提出長久不變。另一方面不斷完善土地流轉(zhuǎn)制度，1988年修正的《憲法》，提出土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓；2001年中共中央《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的原則、主體及形式做了具體規(guī)定；2007年《物權(quán)法》規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等模式流轉(zhuǎn)；2013年十八屆三中全會提出，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保功能。同時，不斷推進土地征用制度及農(nóng)村建設(shè)用地制度改革，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

二、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的各地實踐

近年來，為解決城市化、工業(yè)化發(fā)展過程中的土地資源稀缺，有效節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地、促進土地節(jié)約化集約化經(jīng)營，實現(xiàn)集體土地與國有土地“同權(quán)同價”，各地在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革方面進行了有益探索，取得了一定成效。歸納起來，主要有四種模式。

（一）“雙放棄”+“兩股一改”的成都溫江經(jīng)驗。

2006年以來，成都市溫江區(qū)在保障農(nóng)民權(quán)益的前提下，以“雙放棄”和“兩股一改”為切入點，對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革進行了探索。

1.“雙放棄”。即對自愿申請放棄土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的農(nóng)民，經(jīng)審批符合條件的，享受購房、社保等優(yōu)惠政策，同意集中居住的轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。實施步驟為：第一步，由區(qū)政府按照“三靠近”原則（靠近中心城區(qū)、場鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)）確定集中居住點，由區(qū)國有城投公司通過市場化運作方式籌集資金進行集中居住區(qū)住房建設(shè)；第二步，審核確定符合跨區(qū)域集中居住條件的農(nóng)民；第三步，實施土地補償、辦理農(nóng)民社會保險等優(yōu)惠政策，進行跨區(qū)域集中居住；第四步，對放棄的土地實施分類處置和經(jīng)營：對規(guī)劃區(qū)內(nèi)、符合預(yù)征收儲條件的由區(qū)土地儲備中心收儲，其余的由當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)公司統(tǒng)一管理，村（社區(qū)）集體經(jīng)營。通過“雙放棄”，能讓農(nóng)民獲得包括經(jīng)濟補償、居住用房、商業(yè)用房、社會保險、轉(zhuǎn)移就業(yè)等，極大地調(diào)動了農(nóng)民的積極性。

2.“兩股一改”。即集體資產(chǎn)股份化、集體土地股權(quán)化和改造農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。主要內(nèi)容為：第一，集體資產(chǎn)股份化，以農(nóng)業(yè)合作社或組為單位，以原集體經(jīng)濟組織成員資格和成員的“農(nóng)齡”為計算依據(jù)，對集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營性凈資產(chǎn)進行折股量化；第二，集體土地股權(quán)化，以農(nóng)業(yè)合作社或組為單位，以原集體經(jīng)濟組織成員資格為計算依據(jù)，對集體土地進行折股量化；第三，改造農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，在股份股權(quán)量化到人的基礎(chǔ)上，按照股份合作制的原則，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改造成為社區(qū)型股份經(jīng)濟合作社，建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、利益共享、監(jiān)管有力”的股份經(jīng)濟合作社產(chǎn)權(quán)制度。合作社成員取得的資產(chǎn)股和土地股，有集體資產(chǎn)、集體土地“按份共有”的產(chǎn)權(quán)，并按股分配收益，讓農(nóng)村資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和集體土地產(chǎn)權(quán)明晰化，有效保障了農(nóng)民權(quán)益。

“兩股一改”和“雙放棄”通過“幫農(nóng)民算賬，算農(nóng)民的賬”，拉開了溫江農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的序幕，為促進土地資本化、居住城鎮(zhèn)化、農(nóng)民收入多元化，盤活農(nóng)村要素市場，實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化作了有益嘗試。這種模式，在經(jīng)濟較為發(fā)達、農(nóng)民非農(nóng)化率較高的地區(qū)比較行得通，對于地處偏遠的廣大農(nóng)區(qū)是否具有借鑒意義值得商榷。

（二）“土地入股”的佛山南海經(jīng)驗。

自20世紀90年代初建立全國第一個農(nóng)地股份合作社以來，佛山市南海區(qū)積極探索集體建設(shè)用地直接入市的方式，創(chuàng)造了著名的“南海模式”。南海模式經(jīng)歷了兩個階段。

1.農(nóng)地股份合作制改革階段。即以行政村或村民小組為單位，將集體財產(chǎn)及集體土地折成股份集中起來組建股份合作組織，然后由股份合作組織直接出租土地或修建廠房再出租，村里的農(nóng)民出資入股，憑股權(quán)分享土地非農(nóng)化的增值收益。自1992年9月南海區(qū)桂城街道夏北村開始試點，1993年南海全面啟動了農(nóng)地股份合作制改革，成立股份合作組織，運作村級集體資產(chǎn)，保障農(nóng)民土地增值收益。

2.土地股份固化分紅制度改革階段。即以土地使用權(quán)作為股份投資入股，以一個確定的期限作為截止時間，固定股份合作社的股東人數(shù)和股份數(shù)，并將股權(quán)一次性配置給股東后，以“生不增、死不減”的方式長期固定股權(quán)（通過章程和程序，股權(quán)可以合法繼承），股份合作社的利益（如土地租金）以股東和股權(quán)數(shù)為依據(jù)進行分配，不再與戶口掛鉤，而將股權(quán)作為農(nóng)民經(jīng)濟分配的新“戶口”。2003年起，在平東村、平南村、夏南二村等地試點基礎(chǔ)上，南海對土地財政權(quán)益分配模式再次進行調(diào)整，通過村民股東代表決定改革方案、以戶為單位核發(fā)股份分紅、“一戶一票”表決制等措施，全面開展農(nóng)地股份固化分紅的新機制。

南海模式以土地入股建立經(jīng)濟實體，并按照股權(quán)確定農(nóng)民個人經(jīng)濟利益的模式，讓村集體建設(shè)用地直接進入非農(nóng)用途所創(chuàng)造的收益保留在村莊內(nèi)部，最大限度地保護了集體和農(nóng)民的利益，減少了社會矛盾，促進了當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展。不足之處，一方面，在現(xiàn)行體制下，地方政府少了一塊征地收入；另一方面，隨著城郊集體建設(shè)用地的直接入市，農(nóng)民固定分紅不菲，容易導(dǎo)致“逆城市化”現(xiàn)象發(fā)生。

（三）“兩分兩換”的嘉興經(jīng)驗。

隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，城市土地資源日益稀缺，而另一方面，農(nóng)村土地大量閑置。為解決這一矛盾，浙江省嘉興市自2008年獲批省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點以來，以土地使用制度改革為核心，開展“兩分兩換”改革試點，促進土地承包經(jīng)營權(quán)連片流轉(zhuǎn)和農(nóng)戶向城鎮(zhèn)集聚，努力實現(xiàn)土地節(jié)約集約有增量、農(nóng)民安居樂業(yè)有保障的目標，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革做出了有益嘗試。

“兩分兩換”改革試點，即在農(nóng)民依法、自愿基礎(chǔ)上，將農(nóng)戶宅基地和承包地分開、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障[4]。該模式中以宅基地置換為核心，推動土地承包經(jīng)營權(quán)的置換，同時這兩種置換之間相互獨立。宅基地置換是指在自愿、有償?shù)那疤嵯拢膭钷r(nóng)民放棄宅基地，到城鎮(zhèn)購置商品房或置換拆遷安置房，或者引導(dǎo)農(nóng)民到規(guī)劃的中心村集中居住。土地承包經(jīng)營權(quán)置換分為兩種形式：對于轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租承包地的農(nóng)戶，以年租金形式將承包地等反租給村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營，達到一定年齡的農(nóng)民可以獲得生活補助；對于愿意永久放棄土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶，政府參照被征地農(nóng)民標準和辦法辦理社會保障，提供就業(yè)扶持。此外，對已進城工作并參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、仍有承包地的農(nóng)戶，按照置換社會保障的補償標準，采取給予一次性貨幣補償?shù)姆绞桨仓谩?/p>

為鼓勵耕地大規(guī)模、長期限流轉(zhuǎn)，對土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較大和期限較長的經(jīng)營主體、新建土地合作社和土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織等，嘉興市出臺了資金政策等優(yōu)惠措施。同時，配套推進勞動就業(yè)、社會保障、戶籍制度、新居民管理、涉農(nóng)體制、村鎮(zhèn)建設(shè)、金融體系、公共服務(wù)、規(guī)劃管理等改革，努力實現(xiàn)“十改聯(lián)動”，改革試點成效顯著：率先取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口分類管理模式，全市城鄉(xiāng)居民戶口統(tǒng)一登記為“居民戶口”；土地節(jié)約集約效果明顯，土地規(guī)模經(jīng)營收益增加，工業(yè)化和城市化發(fā)展空間增大；農(nóng)民財產(chǎn)性收入切實增加，公共服務(wù)均等化顯現(xiàn)。不足之處，農(nóng)民被迫放棄承包地和宅基地，才能換來新建住房、城鎮(zhèn)化社保的做法缺乏法律依據(jù)，并且剝奪了農(nóng)民從土地上長期受益的權(quán)利。

（四）“綜合配套”的開遠經(jīng)驗。

2009年以來，云南省開遠市自我加壓，通過深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革等“六類改革”[5]，讓土地、資本、人才等要素在農(nóng)村成為真正要素，激活了農(nóng)村發(fā)展活力，促進了城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，找到了一條西部欠發(fā)達縣市促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的路子。主要做法如下：

1.實施農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記制度，將農(nóng)村承包土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)、林地林木經(jīng)營（所有）權(quán)、水利設(shè)施所有權(quán)等進行確權(quán)登記頒證；搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺，成立市、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心（站、點）以及評估、仲裁機構(gòu)，鼓勵承包地和林地流轉(zhuǎn)，允許宅基地、民房有條件流轉(zhuǎn)。在農(nóng)村宅基地集體所有、村集體經(jīng)濟組織成員身份明晰、“一戶一宅”的前提下，允許村外人轉(zhuǎn)戶到村內(nèi)，購買村內(nèi)房屋和宅基地，使宅基地成為農(nóng)民的財產(chǎn)性收入變?yōu)楝F(xiàn)實。截至2013年10月底，承包地流轉(zhuǎn)面積8.2萬畝，占承包地總面積的33%；共有16戶進行了宅基地流轉(zhuǎn)。同時，通過“七送”（送人才、土地、項目、資金、房子、服務(wù)、榮譽）政策，促進了農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，目前登記在冊的合作社有217家，帶動農(nóng)民54028人，50%以上的農(nóng)戶從中受益。

2.推進戶籍制度改革。如何讓農(nóng)民帶資進城是城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵，也是推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的核心。開遠市按照“一好、兩自由”原則，鼓勵進城、自由下鄉(xiāng)，從根本上消除了城鄉(xiāng)居民“身份歧視”。即農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶入城，原有好的權(quán)利待遇（農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、計劃生育政策等）一概不變，同時享受城鎮(zhèn)居民待遇（教育、最低生活保障、社會保險、住房保障等）；城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)戶下鄉(xiāng)，不鼓勵不限制，下鄉(xiāng)后可以享受本社區(qū)的公共服務(wù)，可以流轉(zhuǎn)宅基地和耕地，但不享受集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟權(quán)利。截至2013年11月底，全市已辦理農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民手續(xù)5.4萬人，城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)入農(nóng)村189人。

3.推進農(nóng)村金融改革。產(chǎn)權(quán)制度改革為金融改革奠定了重要基礎(chǔ)，而金融改革為產(chǎn)權(quán)制度改革注入了活力和生機。開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵（質(zhì)）押貸款，允許農(nóng)村房屋、集體建設(shè)用地使用權(quán)、小型農(nóng)田水利、林權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵（質(zhì)）押，讓農(nóng)民擁有的資產(chǎn)價值得到充分體現(xiàn)，撬動了金融資本向農(nóng)村的流動；創(chuàng)新農(nóng)村“五位一體”融資模式，即農(nóng)民以土地入股合作社作為抵押申請貸款，銀行提供貸款，擔保公司擔保，政府貼息，有效解決農(nóng)民融資難問題；建立農(nóng)村金融風險防范機制，安排涉農(nóng)貸款風險補償專項資金500萬元，用于化解因農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵（質(zhì)）押出現(xiàn)的風險。2011年至2013年11月底，開遠市共辦理農(nóng)村“三權(quán)”抵（質(zhì)）押貸款1016筆，累計貸款額5.11億元。

4.推進社會保障制度改革。完備的社會保障體系是替代土地保障功能的有效措施，也是深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的前提。建立城鄉(xiāng)同比例報銷住院費用、全民定期免費健康體檢等制度，基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保全覆蓋并享受平等待遇；完善和提高國家新農(nóng)保試點和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障工作，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老全覆蓋。同時，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化改革，建立從幼兒到博士一條龍的城鄉(xiāng)教育獎補體系；率先推進城鄉(xiāng)醫(yī)療機構(gòu)新型委托管理模式，讓農(nóng)村居民以當?shù)匦l(wèi)生院收費標準就近享受城市的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)；按照農(nóng)村基層自治、公共服務(wù)與集體經(jīng)濟管理職能相分離的原則，推行農(nóng)村社區(qū)化管理改革，建立政府治理與社區(qū)自治相配合的新型農(nóng)村公共服務(wù)供給機制。

正是通過上述“六類改革”綜合配套、多措并舉，促進了農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整和變革，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，讓各種發(fā)展要素向農(nóng)村匯聚，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源自由流動。不足之處，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)等工作因經(jīng)費等原因，還僅限于近郊少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，規(guī)范統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)交易平臺還沒有形成。

（五）比較與啟示。

上述各地在解決土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等方面做了大膽嘗試，應(yīng)該說各有特色。南海模式下實現(xiàn)了集體建設(shè)用地的直接入市，有效保障了農(nóng)民能從土地增值收益中獲利；溫江模式通過制度創(chuàng)新，直接以集體組織成員身份和年齡為分配準則，將土地等集體資產(chǎn)折股量化到個人，給予農(nóng)民明晰的股權(quán)股份和收益權(quán)，有助于激勵有意愿和條件的農(nóng)民向城鎮(zhèn)遷移；嘉興模式通過宅基地置換，讓凝固在農(nóng)村宅基地中的巨大房產(chǎn)價值變?yōu)榭蓞⑴c市場交易的具有流動性與保值性的優(yōu)良資產(chǎn)；開遠模式讓進城落戶農(nóng)民在享受集體經(jīng)濟組織權(quán)利的同時，能夠自由進城，并享受與城鎮(zhèn)居民相同的待遇，變戶籍“二元”為“一元”。

從政策的適用條件上看，前三種模式需具備以下兩個前提：一是地方政府具有較為雄厚的財力。農(nóng)戶原有住房的拆遷補償、集中安置房建造、將農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障等都需要大量資金投入；二是農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式已逐步向城鎮(zhèn)化過渡。三種模式所實施的地區(qū)，農(nóng)村勞動力非農(nóng)就業(yè)和非農(nóng)收入比例較高，對土地的依賴性下降，生活消費方式也趨于與市民一致，城鎮(zhèn)化的愿望也比較迫切。而開遠模式下，以健全農(nóng)村要素市場體系為核心，通過體制機制的創(chuàng)新，城鄉(xiāng)“平分秋色”的公共財政投入，增強了農(nóng)村發(fā)展活力，促進了資源的自由流動，具有一定的普適性。

三、深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重大意義

（一）深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，是促進農(nóng)村上層建筑變革，深化農(nóng)村改革的重大舉措。

從南海、成都、嘉興、開遠等地的改革實踐來看，哪里進行了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，哪里就有農(nóng)村生產(chǎn)力的大解放，哪里就有農(nóng)村經(jīng)濟社會的大發(fā)展。這充分表明，傳統(tǒng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度安排，已經(jīng)成為阻礙農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展、阻礙農(nóng)民增收致富的重要因素。深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，不僅僅是一個經(jīng)濟問題，更是一個政治問題。要通過體制機制創(chuàng)新，調(diào)整不適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展要求的生產(chǎn)關(guān)系，促進農(nóng)村上層建筑的深刻變革，改革完善國家、集體、個人的利益分配機制，完善鄉(xiāng)村治理機制，為深化農(nóng)村綜合改革提供重要抓手。

（二）深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，是放活農(nóng)村市場，解放農(nóng)村生產(chǎn)力，完善農(nóng)村市場經(jīng)濟體制的客觀需要。

長期以來，以土地為核心的農(nóng)村要素市場體系不健全，導(dǎo)致資源要素向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村流動的動力不足，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展缺乏必要的要素支撐，成為制約“三農(nóng)”發(fā)展的瓶頸。深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，就是要在“放活”上做文章，通過“還權(quán)賦能”等改革，增強農(nóng)村排他性產(chǎn)權(quán)，進一步激活農(nóng)村生產(chǎn)要素，并使之在市場機制的作用下實現(xiàn)自由流動，完善農(nóng)村生產(chǎn)要素市場體系，釋放農(nóng)村市場發(fā)展?jié)摿突盍?，進一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力，為形成城鄉(xiāng)一體的要素市場體系、完善社會主義市場經(jīng)濟體制打下堅實基礎(chǔ)。

（三）深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，是真正保護農(nóng)民權(quán)益，讓農(nóng)民共享改革發(fā)展成果的必由之路。

建國以來，國家通過工農(nóng)“剪刀差”、征地制度、戶籍制度等制度安排，積累了大量財富，促進了城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展，但另一方面也導(dǎo)致了城鄉(xiāng)差距的持續(xù)拉大。要改變這種格局，必須深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，推動農(nóng)村資產(chǎn)向資本轉(zhuǎn)化，使農(nóng)民具備參與市場經(jīng)濟活動的基本能力。通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建立，擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，拓寬農(nóng)民的增收渠道；通過集體建設(shè)用地和宅基地依法流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民擁有集體土地的主體地位和土地出讓的收益權(quán)利，實現(xiàn)農(nóng)村房屋和城市房屋的同證、同權(quán)、同價，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。

（四）深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要保障。

當前，我國最大的發(fā)展差距仍然是城鄉(xiāng)差距，最大的結(jié)構(gòu)性問題仍然是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。從整個經(jīng)濟社會發(fā)展來看，城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)是相互促進、相輔相成的，應(yīng)當統(tǒng)籌推進。沒有農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，城鎮(zhèn)的繁榮和發(fā)展就沒有基礎(chǔ)和保障。深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，就是要打破城鄉(xiāng)二元的土地等產(chǎn)權(quán)制度，通過建立市場化配置土地資源的新機制，實現(xiàn)土地要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，實現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)與國有產(chǎn)權(quán)的同權(quán)同價，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地等要素市場，促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

四、深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的總體思路和政策建議

深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，要按照“總體設(shè)計、先易后難，試點先行、逐步推開”的原則，有計劃、有步驟地推進。要認真總結(jié)近年來各地在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革方面的經(jīng)驗，對于一些看得準、多方共贏、具有普適性的經(jīng)驗做法要積極予以推廣，讓更多的農(nóng)民受益；對于一些暫時看不準、但影響長遠的改革內(nèi)容，也要選擇部分地區(qū)局部試點，封閉運行，風險可控。要按照十八屆三中全會精神要求，整體把握，統(tǒng)籌兼顧，以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為基礎(chǔ)和先導(dǎo)，配套推進農(nóng)村金融、戶籍制度、財稅體制、社會保障、鄉(xiāng)村治理機制等相關(guān)領(lǐng)域改革，敢于碰釘子、啃硬骨頭，促進農(nóng)村上層建筑的深刻變革，進一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。具體來說，要做好以下幾項工作：

（一）開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作。

這是深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)和重要環(huán)節(jié)，是保護集體和農(nóng)民權(quán)益的重要依據(jù)，也是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的重要基礎(chǔ)。因此，在這項工作上多花些錢也不為過。目前，集體林地確權(quán)登記頒證工作已基本結(jié)束，農(nóng)用地確權(quán)登記頒證工作正在試點。下一步，要按照黨的十八屆三中全會精神，將農(nóng)用地、農(nóng)村集體建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地及房屋、農(nóng)田水利設(shè)施等農(nóng)村集體資產(chǎn)資源進行全面確權(quán)，核發(fā)《土地承包經(jīng)營權(quán)證》、《集體建設(shè)用地使用權(quán)證》、《房屋所有權(quán)證》、《集體林地使用權(quán)證》等產(chǎn)權(quán)證書，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的不動產(chǎn)抵押登記、交易流轉(zhuǎn)制度，為下一步“資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本”奠定良好基礎(chǔ)。

（二）區(qū)分不同情況，分步推進四項改革試點。

1.開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)試點。這項工作各地都有了一定的基礎(chǔ)，可以考慮在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，適時出臺全國規(guī)范和促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意見，指導(dǎo)推進全國試點工作。要按照“建體系、搭平臺、促流轉(zhuǎn)、限用途、擴權(quán)能”的思路，穩(wěn)步推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作。一是建體系。建立縣、鄉(xiāng)、村聯(lián)動的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，建立土地流轉(zhuǎn)評估、仲裁服務(wù)機構(gòu)，為土地流轉(zhuǎn)服好務(wù)。二是搭平臺。搭建縣級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，逐步將承包地、宅基地、林地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地等納入，多家合署辦公，一個窗口對外。三是促流轉(zhuǎn)。要出臺鼓勵土地適度規(guī)模經(jīng)營的政策措施，中央財政可以考慮對達到一定流轉(zhuǎn)規(guī)模、用于糧食生產(chǎn)的大戶（合作社等）給予一次性補助，促進土地的節(jié)約集約利用。四是限用途。既要確保農(nóng)地農(nóng)用，也要確保流轉(zhuǎn)的土地更多地用于糧食生產(chǎn)，確保國家糧食安全。五是擴權(quán)能。按照黨的十八屆三中全會精神“賦予農(nóng)民對承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保功能”要求，研究制定具體實施辦法，突破農(nóng)民融資瓶頸，惠及更多農(nóng)民。

2.開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點。認真總結(jié)南海等地農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市的經(jīng)驗做法，在東、中、西部選擇有代表性的少數(shù)省份，按照“公平產(chǎn)權(quán)、嚴格規(guī)劃、培育中介、利益共享、配套推進”的思路，開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點。一是公平產(chǎn)權(quán)。按照“權(quán)利平等”的原則，改變以往對集體土地歧視的做法，公平對待國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)，實現(xiàn)集體土地與國有土地的同地同權(quán)同價[6]，進而推動城鄉(xiāng)土地市場體系的完善和土地資源配置效率的優(yōu)化。二是嚴格規(guī)劃。健全土地利用總體規(guī)劃體系，與經(jīng)濟社會發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、土地專業(yè)化規(guī)?；?jīng)營緊密結(jié)合，編制農(nóng)村土地利用規(guī)劃。在符合土地利用規(guī)劃的前提下，允許農(nóng)村建設(shè)用地與國有建設(shè)用地一樣進入市場交易。三是培育中介。大力培育和發(fā)展中介服務(wù)機構(gòu)，為交易雙方提供市場信息咨詢、地價評估、土地登記代理、糾紛仲裁等服務(wù)。四是利益共享。集體建設(shè)用地直接入市，更多的會惠及城郊的集體和農(nóng)民。通過試點，既要探索實現(xiàn)國家、集體、個人對土地增值收益合理的利益分配機制，同時要考慮如何平衡城市周邊農(nóng)村與偏遠的廣大農(nóng)區(qū)之間的利益分配問題。五是配套推進?，F(xiàn)行的地方政府依賴賣地收入的做法已經(jīng)不可持續(xù)。要完善地方稅體系，整合現(xiàn)有與土地相關(guān)的稅費項目，統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地稅制，將其作為地方稅種，增加地方財政收入，更好地保障地方基礎(chǔ)設(shè)施和民生改善。

3.開展農(nóng)村宅基地制度改革試點。推進農(nóng)村宅基地制度改革的最終目標是要讓農(nóng)房可以自由買賣，農(nóng)房與城市房屋一樣可以入市交易，農(nóng)民和市民一樣擁有房屋土地的完全使用權(quán)。要選擇部分縣市，按照“科學規(guī)劃、擴展權(quán)能、穩(wěn)妥推進、有償退出”的思路，開展農(nóng)村宅基地制度改革試點。一是科學規(guī)劃。要根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢和經(jīng)濟社會發(fā)展形勢要求，結(jié)合當?shù)貙嶋H，科學合理確定村鎮(zhèn)規(guī)劃，明確村莊布局，嚴控集體建設(shè)用地范圍。二是擴展權(quán)能。要在確保農(nóng)民住有所居的前提下，擴展宅基地使用權(quán)權(quán)能，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，使宅基地使用權(quán)具備充分的物權(quán)權(quán)能。三是穩(wěn)妥推進。起步階段，在宅基地確權(quán)的基礎(chǔ)上，嚴格“一戶一宅”和宅基地面積上限控制政策，允許宅基地在村集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi)合理流轉(zhuǎn)。在此基礎(chǔ)上，逐步探索在不改變宅基地集體所有性質(zhì)的前提下，允許符合條件的宅基地及農(nóng)房突破村集體經(jīng)濟組織的邊界，在一個縣市農(nóng)業(yè)人口范圍內(nèi)進行置換、轉(zhuǎn)讓、繼承、入股。四是有償退出。建立農(nóng)村宅基地有償退出機制，讓農(nóng)民的宅基地和農(nóng)房變?yōu)榭山灰椎呢敭a(chǎn)，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，讓部分農(nóng)民能夠帶著“變現(xiàn)的宅基地”進城。

4.開展農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革試點。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革，是指集體經(jīng)濟組織在堅持農(nóng)民集體所有的前提下，按照股份合作制的原則，將集體資產(chǎn)折股量化到人，由農(nóng)民共同共有的產(chǎn)權(quán)制度轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民按份共有的產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)民變股民，按份享受集體資產(chǎn)收益的分配制度。推進農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革試點，是探索村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式、保障農(nóng)民權(quán)益、加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的重要內(nèi)容。要以理順集體經(jīng)濟收益分配關(guān)系為基礎(chǔ)，以明晰集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)為核心，以創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營機制為重點，以建立農(nóng)村集體資產(chǎn)、資金和資源運營管理新機制為要求，深入推進農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革試點，建立“歸屬清晰、權(quán)責明確、利益共享、保護嚴格、流轉(zhuǎn)規(guī)范、監(jiān)管有力”的農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度[7]，開辟集體經(jīng)濟在市場經(jīng)濟體制下的有效實現(xiàn)形式，確保集體資產(chǎn)的保值、增值，更好地維護農(nóng)民權(quán)益。

這四項改革，可以單兵推進，根據(jù)難易程度選擇不同范圍進行試點。也可以選擇1—2個省份開展綜合性試點，按照城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的理念，在一定范圍內(nèi)，突破現(xiàn)有政策制度框架，大膽突破創(chuàng)新，為全國深化改革探索路子。

（三）加強協(xié)調(diào)配合，完善相關(guān)配套政策措施。

1.修改完善相關(guān)法律法規(guī)。要在深入研究和認真總結(jié)各地改革實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，抓緊修改《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《擔保法》等法律法規(guī)，在確保農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有的前提下，賦予農(nóng)民對承包經(jīng)營的土地更多的權(quán)能，如抵押、入股、繼承等，讓農(nóng)村產(chǎn)權(quán)更加明晰，權(quán)能更加完備，讓農(nóng)民作為非所有權(quán)人享有的土地各項權(quán)利得到充分發(fā)揮。

2.深化征地制度改革。這與建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場密切相關(guān)。要盡快出臺《農(nóng)村集體土地征收補償安置條例》，切實解決征地中的突出問題?？s小征地范圍，將征地嚴格界定在公共利益范圍內(nèi)，逐步減少強制征地數(shù)量；要規(guī)范征地程序，強化被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、收益權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)，規(guī)范和約束政府的征地行為；要切實維護被征地農(nóng)民權(quán)益，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制，探索被征地農(nóng)民分享土地增值收益的措施。

3.深化農(nóng)村金融改革。一是要研究擴大涉農(nóng)貸款抵押物范圍。要將土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)等納入抵押范圍，拓寬農(nóng)民融資渠道。二是要成立涉農(nóng)貸款擔保公司。對于合作社、農(nóng)戶獲得貸款進行擔保。三是要大力發(fā)展農(nóng)村合作金融。一方面，要將合作金融當作為合作組織、種養(yǎng)大戶提供金融服務(wù)的主力軍；另一方面，合作金融組織可以成為承接大型金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款的有效載體。

4.統(tǒng)籌推進戶籍、社會保障制度改革。城鄉(xiāng)二元戶籍制度的存在，使得在居民待遇方面，農(nóng)民不可能和城鎮(zhèn)居民相提并論，農(nóng)民往往把土地視為基本生活的最后保障，這也給土地流轉(zhuǎn)帶來了一定的困難。要把戶籍制度改革和完善農(nóng)村社會保障制度結(jié)合起來同時進行，使農(nóng)民能夠不受戶籍制度的限制，在城市享受到和城鎮(zhèn)居民同等的社會保障。只有這樣，才可以解決進城務(wù)工農(nóng)民的后顧之憂，促進農(nóng)業(yè)勞動力的徹底轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。

深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，將農(nóng)村“沉睡的資本”變成有市場價值的“活”資本，必將翻開農(nóng)村改革新的一頁。深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，涉及面廣，政策性強，單靠少數(shù)部門單打獨斗，難以取得實效，需要中央層面加強頂層設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和密切配合，共同將這項載入歷史史冊的改革大業(yè)做實做好，為億萬百姓謀福祉，譜寫新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新篇章。

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（作者單位：山東大學經(jīng)濟研究院 ）

責任編輯：洪峰