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    關(guān)于深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的研究與思考

    2016-11-22 11:02左臣明
    當代農(nóng)村財經(jīng) 2016年9期
    關(guān)鍵詞:農(nóng)村改革歷史沿革產(chǎn)權(quán)制度

    左臣明

    摘要:本文在深入總結(jié)各地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上,提出要按照“總體設(shè)計、先易后難,試點先行、逐步推開”的原則,在做好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)、完善相關(guān)配套政策的基礎(chǔ)上,分步推進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、集體建設(shè)用地直接入市、農(nóng)村宅基地制度、農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)等四項改革試點,增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入,促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

    關(guān)鍵詞:農(nóng)村改革;產(chǎn)權(quán)制度;歷史沿革;政策建議

    黨的十八屆三中全會提出,要讓市場在資源配置中起決定性作用[1],這為深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革指明了方向。清晰的產(chǎn)權(quán)是市場發(fā)揮作用的前提。產(chǎn)權(quán)的清晰界定、自由轉(zhuǎn)讓以及制度的完善,可以降低交易成本,提高經(jīng)濟效率。如何完善產(chǎn)權(quán)保護制度,讓不同所有制產(chǎn)權(quán)得到同等保護,讓農(nóng)民獲得更多的財產(chǎn)性收入,關(guān)系到社會主義市場經(jīng)濟體制的完善和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的最終實現(xiàn)。本文擬在深入研究農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革歷史沿革、各地經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上,提出深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的意見和建議,以期為下一步深化改革提供參考。

    一、概念界定及歷史沿革

    現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認為,產(chǎn)權(quán)是由占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)等組成的一束權(quán)利,產(chǎn)權(quán)制度是圍繞產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)關(guān)系建立的一系列制度性規(guī)則[2]。產(chǎn)權(quán)制度改革,就是要通過安排和調(diào)整產(chǎn)權(quán)關(guān)系和產(chǎn)權(quán)制度,降低交易費用,在交易中實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

    我國的農(nóng)村產(chǎn)權(quán),主要體現(xiàn)為以農(nóng)村土地為核心的權(quán)利束,包括耕地、林地、草地等農(nóng)用地,集體經(jīng)營性用地、集體公益性用地、農(nóng)民宅基地等建設(shè)用地,以及農(nóng)民房屋、農(nóng)田水利設(shè)施等。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,就是要按照明晰所有權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、保障收益權(quán)的思路,以“還權(quán)賦能”為核心,構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。其核心,是要讓市場在農(nóng)村資源配置中起決定性作用,嚴格界定所有者、承包經(jīng)營者和具體使用者之間的權(quán)利、責任和義務(wù),形成各利益主體對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的利益、責任的約束關(guān)系,讓農(nóng)村集體資產(chǎn)資源資本化,實現(xiàn)集體土地與國有土地的同權(quán)同價,讓農(nóng)民獲得更多的財產(chǎn)性收入。

    新中國成立以來,我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了四個不同時期,呈現(xiàn)出從私有到公有、從產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一到產(chǎn)權(quán)分離的演變態(tài)勢(具體見表1)[3]。

    1.第一階段(1949—1952),土地改革時期。這一時期的政策主張是廢除地主階級的土地所有制,實行農(nóng)民的土地所有制。實行土地私有制度,農(nóng)民可以將所分到的土地進行買賣、典當、轉(zhuǎn)讓、贈與、出租等,實現(xiàn)了幾代人“耕者有其田”的夙愿。

    2.第二階段(1953—1958),互助合作運動時期。又分為初級農(nóng)業(yè)合作社和高級農(nóng)業(yè)合作社兩個階段。初級合作社階段,農(nóng)民仍然擁有土地的所有權(quán),但必須交給初級合作社統(tǒng)一使用,允許社員擁有少量的自留地。高級合作社階段,農(nóng)村土地從個體農(nóng)民所有轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)合作社集體所有,標志著農(nóng)民土地私有制改造的完成和農(nóng)村集體土地所有制的確立。這個時期,由于過度強調(diào)農(nóng)民互助合作、走社會主義道路的積極性,忽視了農(nóng)民的個體積極性,農(nóng)業(yè)合作社的發(fā)展脫離了當時生產(chǎn)力發(fā)展水平。

    3.第三階段(1958—1978),人民公社時期。從1958年開始,中國農(nóng)村開始實行“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的體制,確定了農(nóng)村土地以生產(chǎn)隊為基本所有單位的制度,并且恢復(fù)了社員的自留地。1962年,社員宅基地也正式納入了集體所有的框架,歸生產(chǎn)隊集體所有,不準出租和買賣。這個時期,由于生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力發(fā)展水平不相適應(yīng),未能理順國家、集體和個人的利益關(guān)系,極大地挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

    4.第四階段(1979年以后),家庭承包責任制時期。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的確立,農(nóng)村土地實現(xiàn)了所有權(quán)與使用權(quán)的“兩權(quán)分離”。為了放活經(jīng)營權(quán),一方面不斷延長土地承包經(jīng)營期限,1984年延長到15年,1993年再延長至30年,2008年十七屆三中全會提出長久不變。另一方面不斷完善土地流轉(zhuǎn)制度,1988年修正的《憲法》,提出土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓;2001年中共中央《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》,對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的原則、主體及形式做了具體規(guī)定;2007年《物權(quán)法》規(guī)定,土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等模式流轉(zhuǎn);2013年十八屆三中全會提出,賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保功能。同時,不斷推進土地征用制度及農(nóng)村建設(shè)用地制度改革,逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

    二、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的各地實踐

    近年來,為解決城市化、工業(yè)化發(fā)展過程中的土地資源稀缺,有效節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地、促進土地節(jié)約化集約化經(jīng)營,實現(xiàn)集體土地與國有土地“同權(quán)同價”,各地在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革方面進行了有益探索,取得了一定成效。歸納起來,主要有四種模式。

    (一)“雙放棄”+“兩股一改”的成都溫江經(jīng)驗。

    2006年以來,成都市溫江區(qū)在保障農(nóng)民權(quán)益的前提下,以“雙放棄”和“兩股一改”為切入點,對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革進行了探索。

    1.“雙放棄”。即對自愿申請放棄土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的農(nóng)民,經(jīng)審批符合條件的,享受購房、社保等優(yōu)惠政策,同意集中居住的轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。實施步驟為:第一步,由區(qū)政府按照“三靠近”原則(靠近中心城區(qū)、場鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū))確定集中居住點,由區(qū)國有城投公司通過市場化運作方式籌集資金進行集中居住區(qū)住房建設(shè);第二步,審核確定符合跨區(qū)域集中居住條件的農(nóng)民;第三步,實施土地補償、辦理農(nóng)民社會保險等優(yōu)惠政策,進行跨區(qū)域集中居住;第四步,對放棄的土地實施分類處置和經(jīng)營:對規(guī)劃區(qū)內(nèi)、符合預(yù)征收儲條件的由區(qū)土地儲備中心收儲,其余的由當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)公司統(tǒng)一管理,村(社區(qū))集體經(jīng)營。通過“雙放棄”,能讓農(nóng)民獲得包括經(jīng)濟補償、居住用房、商業(yè)用房、社會保險、轉(zhuǎn)移就業(yè)等,極大地調(diào)動了農(nóng)民的積極性。

    2.“兩股一改”。即集體資產(chǎn)股份化、集體土地股權(quán)化和改造農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。主要內(nèi)容為:第一,集體資產(chǎn)股份化,以農(nóng)業(yè)合作社或組為單位,以原集體經(jīng)濟組織成員資格和成員的“農(nóng)齡”為計算依據(jù),對集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營性凈資產(chǎn)進行折股量化;第二,集體土地股權(quán)化,以農(nóng)業(yè)合作社或組為單位,以原集體經(jīng)濟組織成員資格為計算依據(jù),對集體土地進行折股量化;第三,改造農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,在股份股權(quán)量化到人的基礎(chǔ)上,按照股份合作制的原則,將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改造成為社區(qū)型股份經(jīng)濟合作社,建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、利益共享、監(jiān)管有力”的股份經(jīng)濟合作社產(chǎn)權(quán)制度。合作社成員取得的資產(chǎn)股和土地股,有集體資產(chǎn)、集體土地“按份共有”的產(chǎn)權(quán),并按股分配收益,讓農(nóng)村資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和集體土地產(chǎn)權(quán)明晰化,有效保障了農(nóng)民權(quán)益。

    “兩股一改”和“雙放棄”通過“幫農(nóng)民算賬,算農(nóng)民的賬”,拉開了溫江農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的序幕,為促進土地資本化、居住城鎮(zhèn)化、農(nóng)民收入多元化,盤活農(nóng)村要素市場,實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化作了有益嘗試。這種模式,在經(jīng)濟較為發(fā)達、農(nóng)民非農(nóng)化率較高的地區(qū)比較行得通,對于地處偏遠的廣大農(nóng)區(qū)是否具有借鑒意義值得商榷。

    (二)“土地入股”的佛山南海經(jīng)驗。

    自20世紀90年代初建立全國第一個農(nóng)地股份合作社以來,佛山市南海區(qū)積極探索集體建設(shè)用地直接入市的方式,創(chuàng)造了著名的“南海模式”。南海模式經(jīng)歷了兩個階段。

    1.農(nóng)地股份合作制改革階段。即以行政村或村民小組為單位,將集體財產(chǎn)及集體土地折成股份集中起來組建股份合作組織,然后由股份合作組織直接出租土地或修建廠房再出租,村里的農(nóng)民出資入股,憑股權(quán)分享土地非農(nóng)化的增值收益。自1992年9月南海區(qū)桂城街道夏北村開始試點,1993年南海全面啟動了農(nóng)地股份合作制改革,成立股份合作組織,運作村級集體資產(chǎn),保障農(nóng)民土地增值收益。

    2.土地股份固化分紅制度改革階段。即以土地使用權(quán)作為股份投資入股,以一個確定的期限作為截止時間,固定股份合作社的股東人數(shù)和股份數(shù),并將股權(quán)一次性配置給股東后,以“生不增、死不減”的方式長期固定股權(quán)(通過章程和程序,股權(quán)可以合法繼承),股份合作社的利益(如土地租金)以股東和股權(quán)數(shù)為依據(jù)進行分配,不再與戶口掛鉤,而將股權(quán)作為農(nóng)民經(jīng)濟分配的新“戶口”。2003年起,在平東村、平南村、夏南二村等地試點基礎(chǔ)上,南海對土地財政權(quán)益分配模式再次進行調(diào)整,通過村民股東代表決定改革方案、以戶為單位核發(fā)股份分紅、“一戶一票”表決制等措施,全面開展農(nóng)地股份固化分紅的新機制。

    南海模式以土地入股建立經(jīng)濟實體,并按照股權(quán)確定農(nóng)民個人經(jīng)濟利益的模式,讓村集體建設(shè)用地直接進入非農(nóng)用途所創(chuàng)造的收益保留在村莊內(nèi)部,最大限度地保護了集體和農(nóng)民的利益,減少了社會矛盾,促進了當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展。不足之處,一方面,在現(xiàn)行體制下,地方政府少了一塊征地收入;另一方面,隨著城郊集體建設(shè)用地的直接入市,農(nóng)民固定分紅不菲,容易導(dǎo)致“逆城市化”現(xiàn)象發(fā)生。

    (三)“兩分兩換”的嘉興經(jīng)驗。

    隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展,城市土地資源日益稀缺,而另一方面,農(nóng)村土地大量閑置。為解決這一矛盾,浙江省嘉興市自2008年獲批省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點以來,以土地使用制度改革為核心,開展“兩分兩換”改革試點,促進土地承包經(jīng)營權(quán)連片流轉(zhuǎn)和農(nóng)戶向城鎮(zhèn)集聚,努力實現(xiàn)土地節(jié)約集約有增量、農(nóng)民安居樂業(yè)有保障的目標,為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革做出了有益嘗試。

    “兩分兩換”改革試點,即在農(nóng)民依法、自愿基礎(chǔ)上,將農(nóng)戶宅基地和承包地分開、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開,以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障[4]。該模式中以宅基地置換為核心,推動土地承包經(jīng)營權(quán)的置換,同時這兩種置換之間相互獨立。宅基地置換是指在自愿、有償?shù)那疤嵯拢膭钷r(nóng)民放棄宅基地,到城鎮(zhèn)購置商品房或置換拆遷安置房,或者引導(dǎo)農(nóng)民到規(guī)劃的中心村集中居住。土地承包經(jīng)營權(quán)置換分為兩種形式:對于轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租承包地的農(nóng)戶,以年租金形式將承包地等反租給村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營,達到一定年齡的農(nóng)民可以獲得生活補助;對于愿意永久放棄土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶,政府參照被征地農(nóng)民標準和辦法辦理社會保障,提供就業(yè)扶持。此外,對已進城工作并參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、仍有承包地的農(nóng)戶,按照置換社會保障的補償標準,采取給予一次性貨幣補償?shù)姆绞桨仓谩?/p>

    為鼓勵耕地大規(guī)模、長期限流轉(zhuǎn),對土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較大和期限較長的經(jīng)營主體、新建土地合作社和土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織等,嘉興市出臺了資金政策等優(yōu)惠措施。同時,配套推進勞動就業(yè)、社會保障、戶籍制度、新居民管理、涉農(nóng)體制、村鎮(zhèn)建設(shè)、金融體系、公共服務(wù)、規(guī)劃管理等改革,努力實現(xiàn)“十改聯(lián)動”,改革試點成效顯著:率先取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口分類管理模式,全市城鄉(xiāng)居民戶口統(tǒng)一登記為“居民戶口”;土地節(jié)約集約效果明顯,土地規(guī)模經(jīng)營收益增加,工業(yè)化和城市化發(fā)展空間增大;農(nóng)民財產(chǎn)性收入切實增加,公共服務(wù)均等化顯現(xiàn)。不足之處,農(nóng)民被迫放棄承包地和宅基地,才能換來新建住房、城鎮(zhèn)化社保的做法缺乏法律依據(jù),并且剝奪了農(nóng)民從土地上長期受益的權(quán)利。

    (四)“綜合配套”的開遠經(jīng)驗。

    2009年以來,云南省開遠市自我加壓,通過深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革等“六類改革”[5],讓土地、資本、人才等要素在農(nóng)村成為真正要素,激活了農(nóng)村發(fā)展活力,促進了城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化,找到了一條西部欠發(fā)達縣市促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的路子。主要做法如下:

    1.實施農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記制度,將農(nóng)村承包土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)、林地林木經(jīng)營(所有)權(quán)、水利設(shè)施所有權(quán)等進行確權(quán)登記頒證;搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺,成立市、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心(站、點)以及評估、仲裁機構(gòu),鼓勵承包地和林地流轉(zhuǎn),允許宅基地、民房有條件流轉(zhuǎn)。在農(nóng)村宅基地集體所有、村集體經(jīng)濟組織成員身份明晰、“一戶一宅”的前提下,允許村外人轉(zhuǎn)戶到村內(nèi),購買村內(nèi)房屋和宅基地,使宅基地成為農(nóng)民的財產(chǎn)性收入變?yōu)楝F(xiàn)實。截至2013年10月底,承包地流轉(zhuǎn)面積8.2萬畝,占承包地總面積的33%;共有16戶進行了宅基地流轉(zhuǎn)。同時,通過“七送”(送人才、土地、項目、資金、房子、服務(wù)、榮譽)政策,促進了農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展,目前登記在冊的合作社有217家,帶動農(nóng)民54028人,50%以上的農(nóng)戶從中受益。

    2.推進戶籍制度改革。如何讓農(nóng)民帶資進城是城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵,也是推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的核心。開遠市按照“一好、兩自由”原則,鼓勵進城、自由下鄉(xiāng),從根本上消除了城鄉(xiāng)居民“身份歧視”。即農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶入城,原有好的權(quán)利待遇(農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、計劃生育政策等)一概不變,同時享受城鎮(zhèn)居民待遇(教育、最低生活保障、社會保險、住房保障等);城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)戶下鄉(xiāng),不鼓勵不限制,下鄉(xiāng)后可以享受本社區(qū)的公共服務(wù),可以流轉(zhuǎn)宅基地和耕地,但不享受集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟權(quán)利。截至2013年11月底,全市已辦理農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民手續(xù)5.4萬人,城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)入農(nóng)村189人。

    3.推進農(nóng)村金融改革。產(chǎn)權(quán)制度改革為金融改革奠定了重要基礎(chǔ),而金融改革為產(chǎn)權(quán)制度改革注入了活力和生機。開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵(質(zhì))押貸款,允許農(nóng)村房屋、集體建設(shè)用地使用權(quán)、小型農(nóng)田水利、林權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵(質(zhì))押,讓農(nóng)民擁有的資產(chǎn)價值得到充分體現(xiàn),撬動了金融資本向農(nóng)村的流動;創(chuàng)新農(nóng)村“五位一體”融資模式,即農(nóng)民以土地入股合作社作為抵押申請貸款,銀行提供貸款,擔保公司擔保,政府貼息,有效解決農(nóng)民融資難問題;建立農(nóng)村金融風險防范機制,安排涉農(nóng)貸款風險補償專項資金500萬元,用于化解因農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵(質(zhì))押出現(xiàn)的風險。2011年至2013年11月底,開遠市共辦理農(nóng)村“三權(quán)”抵(質(zhì))押貸款1016筆,累計貸款額5.11億元。

    4.推進社會保障制度改革。完備的社會保障體系是替代土地保障功能的有效措施,也是深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的前提。建立城鄉(xiāng)同比例報銷住院費用、全民定期免費健康體檢等制度,基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保全覆蓋并享受平等待遇;完善和提高國家新農(nóng)保試點和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障工作,實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老全覆蓋。同時,推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化改革,建立從幼兒到博士一條龍的城鄉(xiāng)教育獎補體系;率先推進城鄉(xiāng)醫(yī)療機構(gòu)新型委托管理模式,讓農(nóng)村居民以當?shù)匦l(wèi)生院收費標準就近享受城市的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù);按照農(nóng)村基層自治、公共服務(wù)與集體經(jīng)濟管理職能相分離的原則,推行農(nóng)村社區(qū)化管理改革,建立政府治理與社區(qū)自治相配合的新型農(nóng)村公共服務(wù)供給機制。

    正是通過上述“六類改革”綜合配套、多措并舉,促進了農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整和變革,解放了農(nóng)村生產(chǎn)力,讓各種發(fā)展要素向農(nóng)村匯聚,實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源自由流動。不足之處,農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)等工作因經(jīng)費等原因,還僅限于近郊少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn),規(guī)范統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)交易平臺還沒有形成。

    (五)比較與啟示。

    上述各地在解決土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等方面做了大膽嘗試,應(yīng)該說各有特色。南海模式下實現(xiàn)了集體建設(shè)用地的直接入市,有效保障了農(nóng)民能從土地增值收益中獲利;溫江模式通過制度創(chuàng)新,直接以集體組織成員身份和年齡為分配準則,將土地等集體資產(chǎn)折股量化到個人,給予農(nóng)民明晰的股權(quán)股份和收益權(quán),有助于激勵有意愿和條件的農(nóng)民向城鎮(zhèn)遷移;嘉興模式通過宅基地置換,讓凝固在農(nóng)村宅基地中的巨大房產(chǎn)價值變?yōu)榭蓞⑴c市場交易的具有流動性與保值性的優(yōu)良資產(chǎn);開遠模式讓進城落戶農(nóng)民在享受集體經(jīng)濟組織權(quán)利的同時,能夠自由進城,并享受與城鎮(zhèn)居民相同的待遇,變戶籍“二元”為“一元”。

    從政策的適用條件上看,前三種模式需具備以下兩個前提:一是地方政府具有較為雄厚的財力。農(nóng)戶原有住房的拆遷補償、集中安置房建造、將農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障等都需要大量資金投入;二是農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式已逐步向城鎮(zhèn)化過渡。三種模式所實施的地區(qū),農(nóng)村勞動力非農(nóng)就業(yè)和非農(nóng)收入比例較高,對土地的依賴性下降,生活消費方式也趨于與市民一致,城鎮(zhèn)化的愿望也比較迫切。而開遠模式下,以健全農(nóng)村要素市場體系為核心,通過體制機制的創(chuàng)新,城鄉(xiāng)“平分秋色”的公共財政投入,增強了農(nóng)村發(fā)展活力,促進了資源的自由流動,具有一定的普適性。

    三、深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重大意義

    (一)深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,是促進農(nóng)村上層建筑變革,深化農(nóng)村改革的重大舉措。

    從南海、成都、嘉興、開遠等地的改革實踐來看,哪里進行了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,哪里就有農(nóng)村生產(chǎn)力的大解放,哪里就有農(nóng)村經(jīng)濟社會的大發(fā)展。這充分表明,傳統(tǒng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度安排,已經(jīng)成為阻礙農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展、阻礙農(nóng)民增收致富的重要因素。深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,不僅僅是一個經(jīng)濟問題,更是一個政治問題。要通過體制機制創(chuàng)新,調(diào)整不適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展要求的生產(chǎn)關(guān)系,促進農(nóng)村上層建筑的深刻變革,改革完善國家、集體、個人的利益分配機制,完善鄉(xiāng)村治理機制,為深化農(nóng)村綜合改革提供重要抓手。

    (二)深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,是放活農(nóng)村市場,解放農(nóng)村生產(chǎn)力,完善農(nóng)村市場經(jīng)濟體制的客觀需要。

    長期以來,以土地為核心的農(nóng)村要素市場體系不健全,導(dǎo)致資源要素向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村流動的動力不足,農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展缺乏必要的要素支撐,成為制約“三農(nóng)”發(fā)展的瓶頸。深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,就是要在“放活”上做文章,通過“還權(quán)賦能”等改革,增強農(nóng)村排他性產(chǎn)權(quán),進一步激活農(nóng)村生產(chǎn)要素,并使之在市場機制的作用下實現(xiàn)自由流動,完善農(nóng)村生產(chǎn)要素市場體系,釋放農(nóng)村市場發(fā)展?jié)摿突盍?,進一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力,為形成城鄉(xiāng)一體的要素市場體系、完善社會主義市場經(jīng)濟體制打下堅實基礎(chǔ)。

    (三)深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,是真正保護農(nóng)民權(quán)益,讓農(nóng)民共享改革發(fā)展成果的必由之路。

    建國以來,國家通過工農(nóng)“剪刀差”、征地制度、戶籍制度等制度安排,積累了大量財富,促進了城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展,但另一方面也導(dǎo)致了城鄉(xiāng)差距的持續(xù)拉大。要改變這種格局,必須深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,推動農(nóng)村資產(chǎn)向資本轉(zhuǎn)化,使農(nóng)民具備參與市場經(jīng)濟活動的基本能力。通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建立,擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模,拓寬農(nóng)民的增收渠道;通過集體建設(shè)用地和宅基地依法流轉(zhuǎn),使農(nóng)民擁有集體土地的主體地位和土地出讓的收益權(quán)利,實現(xiàn)農(nóng)村房屋和城市房屋的同證、同權(quán)、同價,增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。

    (四)深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要保障。

    當前,我國最大的發(fā)展差距仍然是城鄉(xiāng)差距,最大的結(jié)構(gòu)性問題仍然是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。從整個經(jīng)濟社會發(fā)展來看,城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)是相互促進、相輔相成的,應(yīng)當統(tǒng)籌推進。沒有農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展,城鎮(zhèn)的繁榮和發(fā)展就沒有基礎(chǔ)和保障。深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,就是要打破城鄉(xiāng)二元的土地等產(chǎn)權(quán)制度,通過建立市場化配置土地資源的新機制,實現(xiàn)土地要素在城鄉(xiāng)之間自由流動,實現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)與國有產(chǎn)權(quán)的同權(quán)同價,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地等要素市場,促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

    四、深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的總體思路和政策建議

    深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,要按照“總體設(shè)計、先易后難,試點先行、逐步推開”的原則,有計劃、有步驟地推進。要認真總結(jié)近年來各地在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革方面的經(jīng)驗,對于一些看得準、多方共贏、具有普適性的經(jīng)驗做法要積極予以推廣,讓更多的農(nóng)民受益;對于一些暫時看不準、但影響長遠的改革內(nèi)容,也要選擇部分地區(qū)局部試點,封閉運行,風險可控。要按照十八屆三中全會精神要求,整體把握,統(tǒng)籌兼顧,以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為基礎(chǔ)和先導(dǎo),配套推進農(nóng)村金融、戶籍制度、財稅體制、社會保障、鄉(xiāng)村治理機制等相關(guān)領(lǐng)域改革,敢于碰釘子、啃硬骨頭,促進農(nóng)村上層建筑的深刻變革,進一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。具體來說,要做好以下幾項工作:

    (一)開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作。

    這是深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)和重要環(huán)節(jié),是保護集體和農(nóng)民權(quán)益的重要依據(jù),也是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的重要基礎(chǔ)。因此,在這項工作上多花些錢也不為過。目前,集體林地確權(quán)登記頒證工作已基本結(jié)束,農(nóng)用地確權(quán)登記頒證工作正在試點。下一步,要按照黨的十八屆三中全會精神,將農(nóng)用地、農(nóng)村集體建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地及房屋、農(nóng)田水利設(shè)施等農(nóng)村集體資產(chǎn)資源進行全面確權(quán),核發(fā)《土地承包經(jīng)營權(quán)證》、《集體建設(shè)用地使用權(quán)證》、《房屋所有權(quán)證》、《集體林地使用權(quán)證》等產(chǎn)權(quán)證書,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的不動產(chǎn)抵押登記、交易流轉(zhuǎn)制度,為下一步“資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本”奠定良好基礎(chǔ)。

    (二)區(qū)分不同情況,分步推進四項改革試點。

    1.開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)試點。這項工作各地都有了一定的基礎(chǔ),可以考慮在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,適時出臺全國規(guī)范和促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意見,指導(dǎo)推進全國試點工作。要按照“建體系、搭平臺、促流轉(zhuǎn)、限用途、擴權(quán)能”的思路,穩(wěn)步推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作。一是建體系。建立縣、鄉(xiāng)、村聯(lián)動的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系,建立土地流轉(zhuǎn)評估、仲裁服務(wù)機構(gòu),為土地流轉(zhuǎn)服好務(wù)。二是搭平臺。搭建縣級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺,逐步將承包地、宅基地、林地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地等納入,多家合署辦公,一個窗口對外。三是促流轉(zhuǎn)。要出臺鼓勵土地適度規(guī)模經(jīng)營的政策措施,中央財政可以考慮對達到一定流轉(zhuǎn)規(guī)模、用于糧食生產(chǎn)的大戶(合作社等)給予一次性補助,促進土地的節(jié)約集約利用。四是限用途。既要確保農(nóng)地農(nóng)用,也要確保流轉(zhuǎn)的土地更多地用于糧食生產(chǎn),確保國家糧食安全。五是擴權(quán)能。按照黨的十八屆三中全會精神“賦予農(nóng)民對承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保功能”要求,研究制定具體實施辦法,突破農(nóng)民融資瓶頸,惠及更多農(nóng)民。

    2.開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點。認真總結(jié)南海等地農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市的經(jīng)驗做法,在東、中、西部選擇有代表性的少數(shù)省份,按照“公平產(chǎn)權(quán)、嚴格規(guī)劃、培育中介、利益共享、配套推進”的思路,開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點。一是公平產(chǎn)權(quán)。按照“權(quán)利平等”的原則,改變以往對集體土地歧視的做法,公平對待國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán),實現(xiàn)集體土地與國有土地的同地同權(quán)同價[6],進而推動城鄉(xiāng)土地市場體系的完善和土地資源配置效率的優(yōu)化。二是嚴格規(guī)劃。健全土地利用總體規(guī)劃體系,與經(jīng)濟社會發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、土地專業(yè)化規(guī)?;?jīng)營緊密結(jié)合,編制農(nóng)村土地利用規(guī)劃。在符合土地利用規(guī)劃的前提下,允許農(nóng)村建設(shè)用地與國有建設(shè)用地一樣進入市場交易。三是培育中介。大力培育和發(fā)展中介服務(wù)機構(gòu),為交易雙方提供市場信息咨詢、地價評估、土地登記代理、糾紛仲裁等服務(wù)。四是利益共享。集體建設(shè)用地直接入市,更多的會惠及城郊的集體和農(nóng)民。通過試點,既要探索實現(xiàn)國家、集體、個人對土地增值收益合理的利益分配機制,同時要考慮如何平衡城市周邊農(nóng)村與偏遠的廣大農(nóng)區(qū)之間的利益分配問題。五是配套推進?,F(xiàn)行的地方政府依賴賣地收入的做法已經(jīng)不可持續(xù)。要完善地方稅體系,整合現(xiàn)有與土地相關(guān)的稅費項目,統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地稅制,將其作為地方稅種,增加地方財政收入,更好地保障地方基礎(chǔ)設(shè)施和民生改善。

    3.開展農(nóng)村宅基地制度改革試點。推進農(nóng)村宅基地制度改革的最終目標是要讓農(nóng)房可以自由買賣,農(nóng)房與城市房屋一樣可以入市交易,農(nóng)民和市民一樣擁有房屋土地的完全使用權(quán)。要選擇部分縣市,按照“科學規(guī)劃、擴展權(quán)能、穩(wěn)妥推進、有償退出”的思路,開展農(nóng)村宅基地制度改革試點。一是科學規(guī)劃。要根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢和經(jīng)濟社會發(fā)展形勢要求,結(jié)合當?shù)貙嶋H,科學合理確定村鎮(zhèn)規(guī)劃,明確村莊布局,嚴控集體建設(shè)用地范圍。二是擴展權(quán)能。要在確保農(nóng)民住有所居的前提下,擴展宅基地使用權(quán)權(quán)能,慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓,使宅基地使用權(quán)具備充分的物權(quán)權(quán)能。三是穩(wěn)妥推進。起步階段,在宅基地確權(quán)的基礎(chǔ)上,嚴格“一戶一宅”和宅基地面積上限控制政策,允許宅基地在村集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi)合理流轉(zhuǎn)。在此基礎(chǔ)上,逐步探索在不改變宅基地集體所有性質(zhì)的前提下,允許符合條件的宅基地及農(nóng)房突破村集體經(jīng)濟組織的邊界,在一個縣市農(nóng)業(yè)人口范圍內(nèi)進行置換、轉(zhuǎn)讓、繼承、入股。四是有償退出。建立農(nóng)村宅基地有償退出機制,讓農(nóng)民的宅基地和農(nóng)房變?yōu)榭山灰椎呢敭a(chǎn),賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利,讓部分農(nóng)民能夠帶著“變現(xiàn)的宅基地”進城。

    4.開展農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革試點。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革,是指集體經(jīng)濟組織在堅持農(nóng)民集體所有的前提下,按照股份合作制的原則,將集體資產(chǎn)折股量化到人,由農(nóng)民共同共有的產(chǎn)權(quán)制度轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民按份共有的產(chǎn)權(quán)制度,農(nóng)民變股民,按份享受集體資產(chǎn)收益的分配制度。推進農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革試點,是探索村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式、保障農(nóng)民權(quán)益、加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的重要內(nèi)容。要以理順集體經(jīng)濟收益分配關(guān)系為基礎(chǔ),以明晰集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)為核心,以創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營機制為重點,以建立農(nóng)村集體資產(chǎn)、資金和資源運營管理新機制為要求,深入推進農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革試點,建立“歸屬清晰、權(quán)責明確、利益共享、保護嚴格、流轉(zhuǎn)規(guī)范、監(jiān)管有力”的農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度[7],開辟集體經(jīng)濟在市場經(jīng)濟體制下的有效實現(xiàn)形式,確保集體資產(chǎn)的保值、增值,更好地維護農(nóng)民權(quán)益。

    這四項改革,可以單兵推進,根據(jù)難易程度選擇不同范圍進行試點。也可以選擇1—2個省份開展綜合性試點,按照城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的理念,在一定范圍內(nèi),突破現(xiàn)有政策制度框架,大膽突破創(chuàng)新,為全國深化改革探索路子。

    (三)加強協(xié)調(diào)配合,完善相關(guān)配套政策措施。

    1.修改完善相關(guān)法律法規(guī)。要在深入研究和認真總結(jié)各地改革實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,抓緊修改《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《擔保法》等法律法規(guī),在確保農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有的前提下,賦予農(nóng)民對承包經(jīng)營的土地更多的權(quán)能,如抵押、入股、繼承等,讓農(nóng)村產(chǎn)權(quán)更加明晰,權(quán)能更加完備,讓農(nóng)民作為非所有權(quán)人享有的土地各項權(quán)利得到充分發(fā)揮。

    2.深化征地制度改革。這與建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場密切相關(guān)。要盡快出臺《農(nóng)村集體土地征收補償安置條例》,切實解決征地中的突出問題??s小征地范圍,將征地嚴格界定在公共利益范圍內(nèi),逐步減少強制征地數(shù)量;要規(guī)范征地程序,強化被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、收益權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán),規(guī)范和約束政府的征地行為;要切實維護被征地農(nóng)民權(quán)益,完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制,探索被征地農(nóng)民分享土地增值收益的措施。

    3.深化農(nóng)村金融改革。一是要研究擴大涉農(nóng)貸款抵押物范圍。要將土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)等納入抵押范圍,拓寬農(nóng)民融資渠道。二是要成立涉農(nóng)貸款擔保公司。對于合作社、農(nóng)戶獲得貸款進行擔保。三是要大力發(fā)展農(nóng)村合作金融。一方面,要將合作金融當作為合作組織、種養(yǎng)大戶提供金融服務(wù)的主力軍;另一方面,合作金融組織可以成為承接大型金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款的有效載體。

    4.統(tǒng)籌推進戶籍、社會保障制度改革。城鄉(xiāng)二元戶籍制度的存在,使得在居民待遇方面,農(nóng)民不可能和城鎮(zhèn)居民相提并論,農(nóng)民往往把土地視為基本生活的最后保障,這也給土地流轉(zhuǎn)帶來了一定的困難。要把戶籍制度改革和完善農(nóng)村社會保障制度結(jié)合起來同時進行,使農(nóng)民能夠不受戶籍制度的限制,在城市享受到和城鎮(zhèn)居民同等的社會保障。只有這樣,才可以解決進城務(wù)工農(nóng)民的后顧之憂,促進農(nóng)業(yè)勞動力的徹底轉(zhuǎn)移,實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。

    深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,將農(nóng)村“沉睡的資本”變成有市場價值的“活”資本,必將翻開農(nóng)村改革新的一頁。深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,涉及面廣,政策性強,單靠少數(shù)部門單打獨斗,難以取得實效,需要中央層面加強頂層設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和密切配合,共同將這項載入歷史史冊的改革大業(yè)做實做好,為億萬百姓謀福祉,譜寫新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新篇章。

    參考文獻:

    〔1〕中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京:人民出版社,2013.

    〔2〕[美]諾斯.制度、制度變遷與經(jīng)濟績效[M].上海:上海三聯(lián)書店,1994.

    〔3〕黃寶連.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺及機制研究——以成都為例.博士學位論文[D].浙江大學,2013.

    〔4〕王彧,郭錦輝,張海生.“兩分兩換”:嘉興探索優(yōu)化土地資源[N].中國經(jīng)濟時報,2009.10.15(A01).

    〔5〕開遠市人民政府.開遠市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革情況[Z],2013.

    〔6〕農(nóng)業(yè)部.關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革試點的指導(dǎo)意見[Z].農(nóng)經(jīng)發(fā)[2007]22號,2007.

    〔7〕蔣省三,劉守英,李青.土地制度改革與國民經(jīng)濟成長.管理世界,2007,(9):1—9.

    (作者單位:山東大學經(jīng)濟研究院 )

    責任編輯:洪峰

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