協(xié)同治理：農(nóng)村環(huán)境治理的方向與路徑

摘要：協(xié)同治理是在對碎片化治理批判基礎(chǔ)上形成的全新農(nóng)村環(huán)境治理模式，主張通過政府內(nèi)部機構(gòu)間以及政府與社會間的互動合作提升農(nóng)村環(huán)境治理有效性，其中，協(xié)調(diào)、整合與信任是實現(xiàn)協(xié)同治理的關(guān)鍵。隨著農(nóng)村環(huán)境治理日趨復(fù)雜多變，傳統(tǒng)環(huán)境治理碎片化呈現(xiàn)出價值理念碎片化、組織結(jié)構(gòu)碎片化與方法體系碎片化等諸多不良狀況。協(xié)同治理強調(diào)資源利用最優(yōu)化與公益最大化，不僅是化解農(nóng)村環(huán)境治理碎片化的有效工具，也是實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理創(chuàng)新的理性選擇。農(nóng)村環(huán)境協(xié)同治理格局的實現(xiàn)需要塑造協(xié)同治理文化理念，構(gòu)筑農(nóng)村環(huán)境治理信任機制;構(gòu)建協(xié)同治理組織體系，塑造農(nóng)村環(huán)境治理整合機制;搭建協(xié)同治理信息共享平臺，構(gòu)筑農(nóng)村環(huán)境治理協(xié)調(diào)機制。

關(guān)鍵詞：協(xié)同治理;農(nóng)村環(huán)境治理;碎片化;多元共治

中圖分類號：F32322

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2019）12-0078-07

基金項目：2017年上海市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題“超大城市社區(qū)環(huán)境治理創(chuàng)新實踐研究”（2017BSH007）;教育部人文社會科學(xué)規(guī)劃基金項目“大都市社區(qū)環(huán)境治理機制創(chuàng)新及實現(xiàn)路徑研究”（18YJA840010）。

作者簡介：李寧（1989-），男，河南商丘人，華東理工大學(xué)人文科學(xué)研究院博士研究生，研究方向：生態(tài)文明、環(huán)境社會學(xué)。

一、問題的提出

2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》強調(diào)，鄉(xiāng)村振興、生態(tài)宜居是新時代“三農(nóng)”工作關(guān)鍵，良好生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村最大優(yōu)勢和寶貴財富。農(nóng)村環(huán)境治理的系統(tǒng)性、復(fù)雜性與外部性要求政府、環(huán)保組織、企事業(yè)單位、農(nóng)村自治組織、鄉(xiāng)村企業(yè)與農(nóng)民個體等多元治理主體實現(xiàn)協(xié)同化與綜合化。與此同時，現(xiàn)代化的治理要求農(nóng)村環(huán)境治理多元主體在環(huán)境治理集體行動中實現(xiàn)互動合作與有效協(xié)同，提升環(huán)境治理成效。十九大報告明確指出“打造共建共治共享的社會治理格局……發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”?！掇r(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》進(jìn)一步強調(diào)在推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治中加大政府投入支持力度，調(diào)動社會力量積極參與，建立政府、村集體、村民等各方共謀、共建、共管、共評、共享機制。因此，農(nóng)村環(huán)境治理要解決好環(huán)境治理聯(lián)合行動中協(xié)同增效的問題，實現(xiàn)多元主體協(xié)同合作是現(xiàn)階段亟待解決的重點與難點問題。

農(nóng)村環(huán)境治理是指，公共部門、私人機構(gòu)與社會公眾等多元主體在參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境資源的開發(fā)、利用與管理中，通過采取必要的行動，達(dá)到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境資源的經(jīng)濟績效、社會績效與環(huán)境績效的有機融合，實現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展的過程[1]。以“生態(tài)宜居”為導(dǎo)向的農(nóng)村環(huán)境治理引發(fā)學(xué)界廣泛討論關(guān)注，對各級政府而言也是亟待化解的基層治理難題。總體而言，農(nóng)村環(huán)境善治實現(xiàn)的形態(tài)可概括為四種類型：第一，政府治理型。傳統(tǒng)農(nóng)村環(huán)境治理以“政府直控型”模式為主導(dǎo)，呈現(xiàn)高度依賴行政體制力量的樣態(tài)，缺乏對多元主體力量參與的重視。學(xué)界研究成果指出，生態(tài)環(huán)境的公共性奠定了政府在建立完善農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管法律責(zé)任機制、構(gòu)筑農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險制度中的主導(dǎo)地位，政府強有力的支持是其實現(xiàn)的制度保障[2]。第二，市場治理型。市場治理型強調(diào)基于自由市場的導(dǎo)向，運用市場機制，發(fā)揮市場監(jiān)管功能推進(jìn)治理進(jìn)程。馬驥立足于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)分析視角探尋農(nóng)村環(huán)境污染的根源與治理模式，其研究成果表明區(qū)域工業(yè)、種植業(yè)和畜牧業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的大氣、水體和土壤污染的治理方式不一樣[3]。第三，社區(qū)治理型。社區(qū)治理型強調(diào)依托農(nóng)村社區(qū)及其自治組織，凝聚農(nóng)民、社區(qū)與政府等各方力量，構(gòu)筑“政府引導(dǎo)、社區(qū)自治、農(nóng)民參與”的三位一體的環(huán)境治理新模式[4]。社區(qū)治理型相較于政府治理型和市場治理型具有民主化優(yōu)勢、激勵優(yōu)勢、成本優(yōu)勢與效率優(yōu)勢，依托社區(qū)力量和非制度化優(yōu)勢等路徑實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理善治目標(biāo)[5]。第四，自主治理型。農(nóng)村環(huán)境自主治理強調(diào)農(nóng)民的治理主體地位，具有監(jiān)管成本低、信息完整、長效性等優(yōu)勢，其表現(xiàn)實體是農(nóng)村環(huán)境自主治理組織[6]。農(nóng)村內(nèi)生型自主治理既規(guī)避了政府獨攬職責(zé)的公平與效率風(fēng)險，又分散了農(nóng)民自組織獨立行動的環(huán)境治理負(fù)擔(dān)。

農(nóng)村基層社會結(jié)構(gòu)的分化轉(zhuǎn)型使得環(huán)境治理形勢波詭云譎，已超出單一主體治理能力范疇。無論政府治理型、市場治理型、社區(qū)治理型抑或自主治理在當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理中均無法有效應(yīng)對復(fù)雜多變的嚴(yán)峻形勢，亟需多元主體協(xié)同治理。農(nóng)村環(huán)境治理作為系統(tǒng)工程，其治理有效性的實現(xiàn)需要充分發(fā)揮多元參與主體的積極性與主動性。農(nóng)村環(huán)境治理需要轉(zhuǎn)變治理理念，破解一元主導(dǎo)與職能分工明確的碎片化治理困境，推動不同治理模式的整合以適應(yīng)農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化的需要。實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境善治需要在協(xié)調(diào)整合行政力量、市場力量、社會力量與法律力量的基礎(chǔ)上，調(diào)動農(nóng)村環(huán)境治理中組織、功能、人員與資源要素，綜合運用多種治理策略實現(xiàn)協(xié)同治理。

二、協(xié)同治理：農(nóng)村環(huán)境治理研究新方向

協(xié)同治理理論起源于20世紀(jì)90年代德國物理學(xué)家赫爾曼·哈肯創(chuàng)立的協(xié)同學(xué)，是由系統(tǒng)科學(xué)中的協(xié)同學(xué)與治理理論互構(gòu)發(fā)展而來。協(xié)同的本義強調(diào)“相互協(xié)調(diào)，共同作用”，開放系統(tǒng)中的系統(tǒng)要素通過相互作用形成整體效應(yīng)與合作效應(yīng)。協(xié)同學(xué)理論強調(diào)作為與外界有著物質(zhì)能量交換的復(fù)合開放系統(tǒng)，各要素或子系統(tǒng)通過非線作用的互動、配合、協(xié)調(diào)形成有機整體，產(chǎn)生整體效應(yīng)、協(xié)同或者合作效應(yīng)，實現(xiàn)系統(tǒng)從混亂無序狀態(tài)到宏觀有序狀態(tài)。治理理論誕生興起于20世紀(jì)70年代，其強調(diào)多元主體在公共事務(wù)參與中的協(xié)調(diào)配合與互動合作。《我們的全球伙伴關(guān)系》將“治理”界定為“各種公共的或私人的機構(gòu)和個人管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程”[7]。治理理論著重強調(diào)多元性、協(xié)商性、透明性以及公正性，是國家與公民社會互動合作與協(xié)商共治的最佳選擇，善治是其終極目標(biāo)。

協(xié)同治理由協(xié)同學(xué)引入治理理論形成發(fā)展而來，指政府、民間組織、企業(yè)與公眾力量等社會治理多要素通過理性包容、平等協(xié)商與溝通回應(yīng)相互協(xié)調(diào)，合作治理公共事務(wù)，以促使混亂無序狀態(tài)在統(tǒng)一的社會治理組織架構(gòu)中得到協(xié)調(diào)整合，實現(xiàn)治理系統(tǒng)有序化與公共利益最大化。協(xié)同治理強調(diào)治理權(quán)威的多元性、治理主體的平等性，強調(diào)各主體間的自愿平等，協(xié)調(diào)治理的直接目的在于提高社會公共事務(wù)治理效能，最終目的是最大限度增進(jìn)維護公共利益。格里·斯托克指出協(xié)同治理機制中治理權(quán)力運行是上下互動的，它依托于協(xié)商對話、理性包容、互動合作、塑造伙伴關(guān)系以及實現(xiàn)共同目標(biāo)的確立認(rèn)同等途徑實施對公共事務(wù)的管理[8]。與此同時，郁建興、任澤濤指出，“社會協(xié)同治理機制是指政府出于治理需要，通過發(fā)揮主導(dǎo)作用，構(gòu)建制度化的溝通渠道和參與平臺，加強對社會的支持培育，并與社會一起，發(fā)揮社會在自主治理、參與服務(wù)、協(xié)同管理等方面的作用?！盵9]農(nóng)村環(huán)境治理中通過建立制度化與開放性的協(xié)商對話機制，通過多主體的參與互動化解矛盾分歧，構(gòu)筑協(xié)同治理模式，無疑是對傳統(tǒng)科層治理與單一主體治理的超越與創(chuàng)新。農(nóng)村環(huán)境協(xié)同治理中，協(xié)調(diào)是前提，整合是關(guān)鍵，信任是內(nèi)在要求，三者是實現(xiàn)協(xié)同治理的核心要素。

1.協(xié)調(diào)是實現(xiàn)協(xié)同治理的前提。首先，現(xiàn)代社會精細(xì)化治理要求與官僚科層體制的發(fā)展促使政府職能部門分工明確，職能專業(yè)化與分散化趨勢凸顯，政府科層管理機構(gòu)日漸龐大，政府內(nèi)部縱向科層間與橫向部門間的互動合作與協(xié)商對話均需要加強協(xié)調(diào)。其次，鄉(xiāng)村社會在從傳統(tǒng)封閉同質(zhì)性向現(xiàn)代開放流動性轉(zhuǎn)型中，社會組織與公眾個體的自主性與獨立性日趨強化，農(nóng)村環(huán)境協(xié)同治理需要協(xié)調(diào)化解治理主體間的價值偏好與利益沖突。傳統(tǒng)科層官僚體制治理失效的根本原因在于政府管理體制的碎片化與分散化，使得政府內(nèi)部職能部門間以及公共機構(gòu)與私人機構(gòu)彼此間協(xié)調(diào)失靈。?？怂怪赋?，“協(xié)調(diào)階段側(cè)重于整體性治理所應(yīng)具備的信息、認(rèn)知與決定層面，并將分離領(lǐng)域中的個體予以連結(jié)，以避免過度碎片化或負(fù)面外部性， 使其認(rèn)知彼此聯(lián)結(jié)，并向簽訂協(xié)議或相互同意方向發(fā)展?！盵10]協(xié)調(diào)是實現(xiàn)社會整合與有機團結(jié)、有效破解社會治理碎片化困境、推進(jìn)協(xié)同治理實現(xiàn)的策略性方式。

2.整合是實現(xiàn)協(xié)同治理的關(guān)鍵。整合是推進(jìn)并實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境協(xié)同治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，關(guān)乎農(nóng)村環(huán)境治理有效性的提升。協(xié)調(diào)與整合是農(nóng)村環(huán)境協(xié)同治理的兩個核心概念，協(xié)調(diào)的重要作用是有效化解政府內(nèi)部職能部門間以及公私結(jié)構(gòu)間的利益矛盾沖突與價值偏好分歧，解決理念認(rèn)知問題，進(jìn)而達(dá)成治理共識。而整合的關(guān)鍵作用則在于破解環(huán)境治理集體行動困境，在協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上明確多元主體共同目標(biāo)，借助現(xiàn)代信息技術(shù)手段動員組織治理主體培訓(xùn)與參與融入，實現(xiàn)參與主體間的協(xié)調(diào)配合與互動合作。佩里·?？怂怪鲝堅谥卫韺蛹?、治理功能與公私部門等方面實現(xiàn)協(xié)調(diào)整合與協(xié)同互動[11]。治理層級整合是實現(xiàn)地方基層政府、區(qū)域政府以及中央政府等縱向政府層級間的整合，治理功能的整合是指政府內(nèi)部職能部門間的功能性有效整合，公私部門整合是政府機構(gòu)、私人機構(gòu)、社會組織、社會志愿者與公眾個體彼此之間建構(gòu)的合作伙伴關(guān)系。

3.信任是實現(xiàn)協(xié)同治理的內(nèi)在要求。一方面，信任是構(gòu)筑協(xié)同治理中協(xié)調(diào)與整合的心理基礎(chǔ)。政府、現(xiàn)代社會組織、企事業(yè)單位與公眾力量間互信缺失無助于利益矛盾與價值偏好的協(xié)調(diào)與整合。協(xié)同治理中多元主體即使憑借行政強制力量形成協(xié)調(diào)與整合，互信的缺失也會使得協(xié)商對話與互動合作缺乏穩(wěn)定性。 另一方面，信任是推動協(xié)同治理可持續(xù)發(fā)展的保障性因素。協(xié)同治理要求政府對公眾利益訴求保持高度敏感性，并通過制度化與開放性參與平臺和協(xié)商渠道引導(dǎo)社會力量參與融入公共事務(wù)治理中，即要求政府與社會通過信任和平等構(gòu)建協(xié)商、談判與協(xié)作機制。查爾斯·蒂利指出，“信任是把利益攸關(guān)之事置于他人的失信、失誤或失敗的風(fēng)險之中，而信任關(guān)系則意味著常規(guī)化地承擔(dān)了這種風(fēng)險?！盵12]協(xié)同治理中多元主體間如互信匱乏或者信任遭受持續(xù)重創(chuàng)，個人利益與社會利益則無法得到有效保障，欺詐、違反規(guī)則以及背叛合約等不信任與不合作策略便會充斥社會交往，導(dǎo)致協(xié)調(diào)與整合難以實現(xiàn)。

三、碎片化：農(nóng)村環(huán)境治理的現(xiàn)實困境

現(xiàn)階段農(nóng)村地區(qū)在城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化浪潮沖擊下由封閉同質(zhì)化社會向現(xiàn)代開放社會轉(zhuǎn)型，由此引發(fā)農(nóng)村社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與社會結(jié)構(gòu)的分化，利益矛盾沖突層出不窮。伴隨著農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，農(nóng)村環(huán)境治理中傳統(tǒng)政府單一主導(dǎo)型治理模式亟待完善，多元共治的環(huán)境治理模式無疑成為農(nóng)村環(huán)境治理的發(fā)展趨勢與必然選擇。但在此轉(zhuǎn)型過程中，祛除政府主導(dǎo)化與集權(quán)化的同時卻陷入了治理碎片化之殤。農(nóng)村環(huán)境治理碎片化表征為農(nóng)村環(huán)境治理多元主體擁有各自分割獨立的價值目標(biāo)與行為規(guī)范，通過分散化與多樣化的部門服務(wù)供給發(fā)揮著自身作用。農(nóng)村環(huán)境治理中基于專業(yè)分工基礎(chǔ)上的分割治理無法實現(xiàn)職能部門間信息、資源與目標(biāo)等要素的有效整合，各組織間難以形成有機協(xié)同整體化解復(fù)雜多變的環(huán)境治理難題。

1.農(nóng)村環(huán)境治理價值理念碎片化。農(nóng)村環(huán)境治理價值理念碎片化是指環(huán)境治理過程中各職能部門以及公私機構(gòu)間塑造形成的以“政府部門利益化”為導(dǎo)向的部門價值理念。如果被部門和局部利益牽著走，不僅損害全局，從長遠(yuǎn)看對部門也是不利的。在制度設(shè)計層面，政府職能部門以及公私機構(gòu)是實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理整體利益的工具。然而，農(nóng)村環(huán)境治理實踐中環(huán)境治理組織間基于短期與局部利益考量，缺乏整體利益協(xié)調(diào)，導(dǎo)致“環(huán)境公益關(guān)懷”被“部門私益追求”所取代。張誠、劉祖云等學(xué)者指出，農(nóng)村環(huán)境治理機構(gòu)和職能的分散化與碎片化導(dǎo)致治理決策呈現(xiàn)“政出多門”與“無序”狀態(tài)，使得基于部門利益制定的環(huán)境治理政策缺乏協(xié)調(diào)與整合，甚至彼此存在分歧與沖突，缺乏權(quán)威性與有效性[13]。這種具有狹隘性與碎片性的部門主義僅僅有利于部門效率的提升，然而部門本位主義的凸顯使得農(nóng)村環(huán)境治理整體績效被消解，最終喪失公共性。如廣州農(nóng)村河道黑臭水治理中治理單元缺乏整體性思維，上下游黑臭河涌治理各自為政，跨區(qū)域缺乏協(xié)調(diào)性與統(tǒng)一性導(dǎo)致黑臭水體無法實現(xiàn)“長治久清”[14]。

2.農(nóng)村環(huán)境治理組織結(jié)構(gòu)碎片化。十九大報告提出建立“政府為主導(dǎo)，企業(yè)為主體，社會組織與公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。農(nóng)村環(huán)境治理框架內(nèi)，政府在政策制定、組織動員、協(xié)同合作以及價值目標(biāo)確定等方面依舊發(fā)揮著主導(dǎo)與引領(lǐng)作用。政府基于功能角色定位劃分水利、農(nóng)林以及環(huán)保等職能部門，專業(yè)分工，各司其職，部門職能專業(yè)化與標(biāo)準(zhǔn)化分工所構(gòu)筑的組織結(jié)構(gòu)有利于提升農(nóng)村環(huán)境治理成效。但農(nóng)村環(huán)境治理組織間由于缺乏協(xié)調(diào)整合與互動合作機制導(dǎo)致政府縱向?qū)蛹夐g、政府橫向職能部門間以及公私機構(gòu)間發(fā)生沖突與隔閡，衍生出碎片化的組織結(jié)構(gòu)。從縱向?qū)用嫔戏治?，在分稅制的指?dǎo)下，中央、地方與基層等層級間財權(quán)和事權(quán)的失衡往往導(dǎo)致環(huán)保部門所承擔(dān)的治理職責(zé)過重，而治理資源嚴(yán)重缺乏。從橫向?qū)用嫔戏治?，水利、國土與農(nóng)林等職能部門以及環(huán)保部門內(nèi)部機構(gòu)分別履行自然資源管理維護、生態(tài)環(huán)境資源保護以及行政審批等職責(zé)，部門間專業(yè)化、分散化與標(biāo)準(zhǔn)化的職能分工致使組織管理機構(gòu)碎片化。農(nóng)村環(huán)境治理組織結(jié)構(gòu)碎片化使得環(huán)境治理職能部門間的整合協(xié)調(diào)難度加大，農(nóng)村人居環(huán)境治理工作有效推進(jìn)受阻。

3.農(nóng)村環(huán)境治理方法體系碎片化。農(nóng)村環(huán)境治理長期以來受制于傳統(tǒng)公共行政權(quán)威的主導(dǎo)，在行政管控思維下，政府對于農(nóng)村環(huán)境治理公共事務(wù)大包大攬，既要在宏觀層面上履行政策制定與制度建設(shè)等職責(zé)，而且要在微觀層面上肩負(fù)環(huán)境治理、環(huán)境保護與環(huán)境監(jiān)測等職責(zé)。但地方政府在GDP指揮棒引導(dǎo)下，在農(nóng)村環(huán)境治理與環(huán)境保護工作中卻呈現(xiàn)出“環(huán)境監(jiān)管無動力、環(huán)境監(jiān)管無能力、環(huán)境監(jiān)管無壓力”的狀態(tài)。這不僅對政府職能轉(zhuǎn)變構(gòu)成阻力，過度消耗環(huán)境治理行政資源，而且壓縮了社會力量參與農(nóng)村環(huán)境治理的空間，弱化農(nóng)村環(huán)境治理成效。 一方面，社會公眾處于農(nóng)村環(huán)境治理邊緣位置。雖然社會公眾具有參與農(nóng)村環(huán)境治理的熱情，但參與環(huán)境治理平臺和渠道缺失，加之政府信息公開度與透明度不充分，導(dǎo)致社會公眾參與呈現(xiàn)較為盲目的態(tài)勢。另一方面，社會組織在農(nóng)村環(huán)境治理中的作用受限。雖然社會組織在農(nóng)村環(huán)境治理中活躍度較高，但其功能發(fā)揮僅僅限制在環(huán)境保護教育、自然環(huán)境資源倡議以及動員公眾參與環(huán)保等方面。農(nóng)村環(huán)保組織能力受限，加上組織自身缺乏環(huán)境治理參與機制，使得其作為第三部門激發(fā)社會力量、擴大公眾參與范圍的能力無法展現(xiàn)。

四、走出碎片化困境的現(xiàn)實選擇：實現(xiàn)協(xié)同治理

農(nóng)村環(huán)境治理碎片化困境已經(jīng)成為我國農(nóng)村環(huán)境治理創(chuàng)新的桎梏與阻力，化解環(huán)境治理碎片化困境需要突破現(xiàn)有的理論框架，找尋新的科學(xué)理論作支撐。作為現(xiàn)代科學(xué)系統(tǒng)科學(xué)理論體系，協(xié)同治理理論為克服環(huán)境治理碎片化困境、創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境治理模式提供了可行路徑?？偟膩碇v，協(xié)同治理在化解農(nóng)村環(huán)境治理碎片化困境、創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境治理模式中具以下三個方面的功能優(yōu)勢。

1.協(xié)同治理符合碎片化治理工具的理論追求。農(nóng)村環(huán)境治理要摒棄碎片化的治理窠臼，亟待學(xué)界在反思并突破傳統(tǒng)的治理工具基礎(chǔ)上，找尋新的可行性環(huán)境治理策略工具。農(nóng)村環(huán)境治理組織結(jié)構(gòu)間要實現(xiàn)高效有序的運行需要超越原有的環(huán)境治理工具，加強治理組織間協(xié)調(diào)、整合與合作的全新治理工具?；诖艘暯堑姆治觯瑓f(xié)同治理作為新的方法論和社會治理理念的有機統(tǒng)一恰恰與碎片化治理工具的理論追求相契合。在價值理念維度上，協(xié)同治理相較于碎片化治理而言意味著一種哲學(xué)價值理念，主張以社會治理組織結(jié)構(gòu)有序化和公共利益最大化作為組織行動的價值追求。協(xié)同治理強調(diào)農(nóng)村環(huán)境治理要在組織架構(gòu)層面打破傳統(tǒng)的彼此分割化、標(biāo)準(zhǔn)化與排斥化的組織壁壘，通過有效協(xié)調(diào)整合政府行政力量、現(xiàn)代社會組織、公眾力量以及社會資源，構(gòu)筑信息共享、治理資源整合、協(xié)調(diào)有序的農(nóng)村環(huán)境治理組織架構(gòu)體系。在環(huán)境治理運行機制方面，協(xié)同治理注重整合政府、現(xiàn)代社會組織與企事業(yè)單位等分散的職能業(yè)務(wù)、組織目標(biāo)與信息資源，通過制度化與規(guī)范化的跨界協(xié)調(diào)整合，確保農(nóng)村環(huán)境治理多元主體集體行動穩(wěn)定有序，實現(xiàn)環(huán)境治理資源的最優(yōu)化利用和環(huán)境公共利益最大化。由此可知，協(xié)同治理不僅是走出農(nóng)村環(huán)境治理碎片化困境的有效工具，而且是農(nóng)村環(huán)境治理模式創(chuàng)新的現(xiàn)實需要。

2.協(xié)同治理契合農(nóng)村環(huán)境治理變遷的內(nèi)在邏輯。在城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化浪潮的夾擊下，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)與運行機制由封閉同質(zhì)總體性社會向開放流動的異質(zhì)化社會轉(zhuǎn)型，這無疑對農(nóng)村環(huán)境治理創(chuàng)新提出新的要求。為此，黨的十九大報告著重提出構(gòu)建“政府為主導(dǎo)，企業(yè)為主體，社會組織與公眾共同參與的環(huán)境治理體系”?！掇r(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》明確要求農(nóng)村人居環(huán)境整治要加大政府投入和金融支持力度，堅持村民的主體地位，鼓勵引導(dǎo)社會力量參與，為農(nóng)村人居環(huán)境整治強化技術(shù)和人才支撐。一系列針對農(nóng)村環(huán)境治理的頂層設(shè)計體現(xiàn)了我國政府主導(dǎo)型現(xiàn)代化的發(fā)展邏輯特質(zhì)，農(nóng)村環(huán)境治理亟待協(xié)調(diào)整合社會力量與社會資源，充分發(fā)揮政府、環(huán)保組織、企事業(yè)單位、農(nóng)村自治組織與農(nóng)民個體等多元主體功能，通過優(yōu)勢互補與強強聯(lián)合塑造整體合力。協(xié)同治理在強調(diào)政府在農(nóng)村環(huán)境治理中主導(dǎo)地位的同時要求其積極回應(yīng)農(nóng)村環(huán)境治理結(jié)構(gòu)變革，推動政府環(huán)境治理能力現(xiàn)代化。同時，現(xiàn)代環(huán)保組織應(yīng)當(dāng)積極參與融入農(nóng)村環(huán)境治理組織架構(gòu)中，促使自身內(nèi)部組織機構(gòu)與自律機制不斷優(yōu)化完善，發(fā)展與政府的合作關(guān)系，有效承擔(dān)起政府改革轉(zhuǎn)型中剝離出的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給職能。此外，政府在農(nóng)村環(huán)境協(xié)同治理中應(yīng)當(dāng)積極培育發(fā)展多元主體，協(xié)助其暢通參與渠道，制定環(huán)境治理合作規(guī)則，規(guī)范約束集體行為，發(fā)揮好其自治組織培育者、制度設(shè)計引導(dǎo)者、利益沖突協(xié)調(diào)者與制度執(zhí)行監(jiān)督者的角色功能。協(xié)同治理不僅契合現(xiàn)階段農(nóng)村環(huán)境治理創(chuàng)新的基本發(fā)展方向，也是我國社會治理與政治話語體系的產(chǎn)物。

3.協(xié)同治理順應(yīng)農(nóng)村環(huán)境治理民主化的發(fā)展訴求。傳統(tǒng)農(nóng)村社會中政府主導(dǎo)的單一化環(huán)境管理模式使得政府壟斷著環(huán)境治理資源，按照自上而下的行政邏輯掌控環(huán)境治理進(jìn)程，政治全能主義色彩濃厚。黨的十八大首次提出多元共治理念，政府不再固守封閉的傳統(tǒng)政治結(jié)構(gòu)，權(quán)力系統(tǒng)逐漸向開放性與多元化邁進(jìn)。政府必須秉持開放包容態(tài)度協(xié)同現(xiàn)代社會組織與社會力量，共同應(yīng)對復(fù)雜多變的農(nóng)村環(huán)境治理難題。協(xié)同治理正是基于民主協(xié)商與互動合作精神建構(gòu)的社會治理機制，一方面，政府以開放包容的態(tài)度開辟拓寬農(nóng)村環(huán)境治理參與渠道，促使環(huán)保組織、企事業(yè)單位、公眾等社會力量參與融入農(nóng)村環(huán)境治理公共事務(wù)中。另一方面，農(nóng)村環(huán)境治理多元主體基于平等理性、民主協(xié)商與互動合作，就環(huán)境治理中共同關(guān)注的利益訴求與價值偏好進(jìn)行協(xié)商對話與互動溝通，達(dá)成協(xié)商共識并共同監(jiān)督執(zhí)行，可塑造國家與社會力量雙向互動的環(huán)境治理格局，實現(xiàn)由傳統(tǒng)的權(quán)力支配社會向國家權(quán)力與社會權(quán)力良性互動轉(zhuǎn)型。協(xié)同治理模式的構(gòu)筑無疑將推動農(nóng)村環(huán)境治理中政府職能的轉(zhuǎn)變，降低農(nóng)村環(huán)境治理成本。而協(xié)同治理中多元主體協(xié)同合作能夠?qū)崿F(xiàn)信息資源共享、組織目標(biāo)與職能業(yè)務(wù)的有效整合，同時也優(yōu)化了民主與信任等重要政治資源。從這一角度分析，協(xié)同治理中多元主體通過發(fā)揮其“充沛資金、先進(jìn)技術(shù)、管理經(jīng)驗、專業(yè)人員等各自專業(yè)優(yōu)勢，為有效彌補公共部門資金缺乏、專業(yè)局限、管理落后等劣勢提供了‘資源整合平臺”[15]，實現(xiàn)優(yōu)勢互補與協(xié)同合作，提升農(nóng)村環(huán)境治理有效性。

五、農(nóng)村環(huán)境協(xié)同治理的實現(xiàn)路徑

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境資源的公共屬性決定環(huán)境治理與環(huán)境保護的目的在于保障維護環(huán)境公共利益。推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境協(xié)同治理，構(gòu)筑多元主體間協(xié)同合作機制，不僅是化解環(huán)境治理碎片化困境的出路，而且有助于規(guī)避“公地悲劇”風(fēng)險。立足于農(nóng)村環(huán)境治理碎片化現(xiàn)實，協(xié)同治理模式的建立需要塑造協(xié)同治理文化理念，構(gòu)筑農(nóng)村環(huán)境治理信任機制，構(gòu)建協(xié)同治理組織體系，完善農(nóng)村環(huán)境治理整合機制，搭建協(xié)同治理信息共享平臺，構(gòu)筑農(nóng)村環(huán)境治理協(xié)調(diào)機制。

1.塑造協(xié)同治理文化理念，構(gòu)筑農(nóng)村環(huán)境治理信任機制。農(nóng)村環(huán)境治理中信任機制是實現(xiàn)多元參與主體協(xié)調(diào)整合的心理基礎(chǔ)，治理主體通過制度化與開放性的協(xié)商溝通渠道與互動參與平臺降低協(xié)同治理中主體合作行為的不確定性，克服機會主義傾向。實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境協(xié)同治理不僅需要依托于技術(shù)層面進(jìn)行重組整合，而且需要通過塑造協(xié)同治理文化理念不斷構(gòu)筑農(nóng)村環(huán)境治理信任機制。

其一，公共理性。公共理性是指政府、企業(yè)、社會組織與公眾基于公正理念，秉承自由平等協(xié)商原則，在政府社會的合作治理體系中，充分參與融入公共事務(wù)中，以產(chǎn)生公共的、可期待的共治效果的能力。農(nóng)村環(huán)境治理中信任機制的重塑需要以公共理性為價值基礎(chǔ)，一旦缺乏公共理性的引導(dǎo)與支持，農(nóng)村環(huán)境協(xié)同治理勢必缺乏穩(wěn)定協(xié)同合作的奠基石。為此，農(nóng)村社區(qū)共同體內(nèi)部要培育村民參與環(huán)境治理公共事務(wù)的公共精神，使其認(rèn)識到環(huán)境治理與切身利益密不可分。如上海農(nóng)村社區(qū)將環(huán)境治理與環(huán)境保護義務(wù)納入村規(guī)民約等自治范圍內(nèi)，將生態(tài)村組·和美宅基長效管理制度、河道治理長效管理制度、垃圾分類長效管理制度以及防違控違長效管理制度納入村規(guī)民約自治章程中，運用集體福利獎勵與評優(yōu)評先獎勵機制引導(dǎo)吸納村民參與融入村莊社區(qū)生態(tài)環(huán)境治理。通過村民議事會、黨員議事會、鄉(xiāng)賢議事會與“三會三話”①等民主協(xié)商機制，培育村民以自尊自信與理性平和的心態(tài)對待矛盾分歧，凝聚環(huán)境治理共識，力圖呈現(xiàn)“你中有我，我中有你”的良好治理圖景②。唯有培育呵護農(nóng)村環(huán)境治理中的公共理性才能有效規(guī)避欺詐、背叛以及機會主義因素帶來的“象征性協(xié)同”。

其二，責(zé)任意識。責(zé)任意識是協(xié)同治理價值來源的核心，是政府、企業(yè)、村委會、村民以及現(xiàn)代社會組織等多元治理主體對于農(nóng)村環(huán)境治理公共事務(wù)的責(zé)任心。責(zé)任心的孕育發(fā)展不僅需要依靠制度規(guī)范約束，而且需要在主觀上樹立“公共人”意識，進(jìn)而內(nèi)化為普遍行為規(guī)則。農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部一方面要建立信任檔案制度，對村民和企業(yè)的環(huán)境行為進(jìn)行登記;另一方面，要建立農(nóng)村環(huán)境行為獎懲機制，對積極參與環(huán)境治理和環(huán)境保護的主體給予精神鼓勵與物質(zhì)獎勵，對參與態(tài)度消極甚至抗拒環(huán)境治理的治理主體通過村莊社區(qū)內(nèi)部曝光臺曝光并給予處罰。如上海農(nóng)村環(huán)境治理中加強黨員鄉(xiāng)賢的先鋒引導(dǎo)作用，鼓勵黨員鄉(xiāng)賢積極主動參與美麗鄉(xiāng)村示范村建設(shè)與垃圾分類工作，集思廣益獻(xiàn)計獻(xiàn)策，爭當(dāng)宣傳者、參與者、實踐者與監(jiān)督者。此外，生態(tài)村組·和美宅基長效管理制度規(guī)定村民以志愿者身份參與村莊各項志愿服務(wù)項目的一律按照志愿服務(wù)積分制度考核，年終根據(jù)累計積分排名給予一定的精神獎勵②。通過制定完善一系列村莊自治制度規(guī)范，約束村民環(huán)境行為，促進(jìn)政府、村委會與村民之間的互動，增強現(xiàn)代社會信任。

2.構(gòu)建協(xié)同治理組織體系，塑造農(nóng)村環(huán)境治理整合機制。農(nóng)村環(huán)境協(xié)同治理需要與之相匹配的組織體系作支撐，協(xié)同治理組織體系決定著治理主體間權(quán)力的配置與權(quán)責(zé)關(guān)系。為此，加強政府職能部門間以及政府與社會的整合協(xié)調(diào)，構(gòu)筑政社協(xié)同共治的組織體系對于凝聚多元參與主體整體合力、發(fā)揮組織體系整體效能具有重大意義。

其一，重組優(yōu)化政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)體系。一方面是組織整合。將分散于國土、水利與農(nóng)林等相關(guān)職能部門的科室與組織機構(gòu)整合重組進(jìn)環(huán)保機構(gòu)。通過重組合并構(gòu)建“大部門”治理模式，打破部門分割狀態(tài)，在環(huán)保部門主導(dǎo)下聯(lián)合國土規(guī)劃、水利、農(nóng)林與財政等相關(guān)職能部門制定統(tǒng)一的農(nóng)村環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)，提升環(huán)保職能機構(gòu)的權(quán)威性與有效性，規(guī)避“政出多門”以及政策間的片面性與沖突性，確保農(nóng)村環(huán)境治理的統(tǒng)一性。另一方面是職能整合。針對職能分工過度專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化與分割化，迫切需要對政府部門中相近或相同的職能按照法定原則進(jìn)行整合歸并，實現(xiàn)資源協(xié)同、服務(wù)協(xié)同與政策協(xié)同。涉及農(nóng)村環(huán)境治理職能的部門可按照職能統(tǒng)一原則將其整合并入一個部門，并將農(nóng)村環(huán)境治理中的環(huán)境治理政策的制定執(zhí)行、環(huán)境治理預(yù)算規(guī)劃、環(huán)境污染處理與環(huán)境信息調(diào)查等相關(guān)職權(quán)賦予其行使。

其二，構(gòu)建政府與環(huán)保組織的合作伙伴關(guān)系?，F(xiàn)代環(huán)保組織在農(nóng)村環(huán)境治理中憑借其非利益相關(guān)性、價值中立性與專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢可視為政府行政力量的補充[16]。政府應(yīng)當(dāng)將其職能轉(zhuǎn)型中轉(zhuǎn)移出的適合現(xiàn)代環(huán)保組織承擔(dān)的環(huán)境公共服務(wù)與公共產(chǎn)品供給事務(wù)，轉(zhuǎn)移交付環(huán)保組織負(fù)責(zé)，打造形成合作伙伴關(guān)系。然而，社會力量的生成發(fā)展依靠自身力量無法實現(xiàn)，需要國家與市場的支持。我國社會力量的弱質(zhì)性特征使得環(huán)保組織力量的發(fā)展需要政府行政力量的助推，需著重做好以下三個方面的工作：首先，現(xiàn)代環(huán)保組織在農(nóng)村環(huán)境治理中的法律地位與活動方式的確立需要法制建設(shè)與政策體系支撐，需強化完善法律基礎(chǔ)，營造良好的制度環(huán)境，為現(xiàn)代環(huán)保組織的發(fā)展提供制度保障。其次，政府在人才技術(shù)支撐、金融支持、政策引導(dǎo)以及資金傾斜方面要給予現(xiàn)代環(huán)保組織幫扶，強化政府支持力度。最后，政府要引導(dǎo)支持相對規(guī)范的現(xiàn)代農(nóng)村環(huán)保組織，通過協(xié)議合同等契約方式委托其承擔(dān)農(nóng)村環(huán)境治理公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給職能，實現(xiàn)政府與環(huán)保組織間的良性協(xié)同互動，使之成為社會力量參與農(nóng)村環(huán)境治理的有效平臺。

3.搭建協(xié)同治理信息共享平臺，構(gòu)筑農(nóng)村環(huán)境治理協(xié)調(diào)機制?，F(xiàn)代信息技術(shù)有助于化解政府職能部門間組織結(jié)構(gòu)碎片化困境，形成行政力量與社會力量協(xié)同共治的整體合力。通過搭建政府內(nèi)部治理信息互聯(lián)互通共享平臺以及建立政府與社會間信息化互動回應(yīng)機制，可以實現(xiàn)信息資源的整合共享，為農(nóng)村環(huán)境協(xié)同治理的實現(xiàn)提供技術(shù)保障。

其一，搭建政府內(nèi)部治理信息互聯(lián)互通共享平臺。政府內(nèi)部農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土與水利等橫向職能部門間以及“縣-鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）-村”或“區(qū)-街-居”縱向?qū)蛹夐g可通過大數(shù)據(jù)信息化平臺與綜合智慧管理平臺建立互聯(lián)互通的治理信息共享系統(tǒng)，實現(xiàn)環(huán)境治理決策發(fā)布、環(huán)境治理進(jìn)程推進(jìn)中重難點以及農(nóng)村環(huán)境服務(wù)供給等信息資源在大數(shù)據(jù)信息網(wǎng)絡(luò)平臺互通共享。信息互聯(lián)互通共享平臺能夠化解信息資源的“部門分割”與“信息孤島”等治理窘境，充分發(fā)揮信息資源在農(nóng)村環(huán)境治理中的協(xié)同效應(yīng)、整體效應(yīng)與增殖效應(yīng)，為提升政府職能部門間協(xié)同供給環(huán)境公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的能力提供技術(shù)支持。與此同時，政府職能部門間借助信息互聯(lián)互通共享平臺可提升農(nóng)村環(huán)境治理資源配置的精準(zhǔn)性。農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心根據(jù)村民的環(huán)境需求與利益訴求，可以借助社會公共服務(wù)智能信息化平臺聯(lián)接對洽相應(yīng)的政府職能部門派出機構(gòu)、商業(yè)組織以及社會團體，為村民提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品，從而實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)環(huán)境服務(wù)需求與服務(wù)供給的精準(zhǔn)對接。

其二，建立政府與社會間信息化互動回應(yīng)機制。要整合政府、現(xiàn)代環(huán)保組織、企事業(yè)單位以及公眾力量間的互動機制，建立農(nóng)村環(huán)境協(xié)同合作治理信息共享機制，形成多元主體間信息共享網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。通過建立農(nóng)村環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)平臺與合作信息共享機制，利用大數(shù)據(jù)信息分析平臺與農(nóng)村環(huán)境智慧管理平臺，可促進(jìn)多元參與主體宣傳分享環(huán)境治理經(jīng)驗，并及時反饋農(nóng)村環(huán)境治理信息，掌握農(nóng)村環(huán)境治理進(jìn)程中的重難點問題。通過建立政府與社會間信息化互動回應(yīng)機制，有助于提高環(huán)境治理主體對公眾環(huán)境利益訴求的反應(yīng)度與靈活性，為協(xié)商和化解環(huán)境治理中的矛盾分歧提供制度化互動平臺。如上海積極探索農(nóng)村環(huán)境治理信息化體系建設(shè)，統(tǒng)籌信息化平臺資源，著力構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下“一體化”治理模式。村莊社區(qū)內(nèi)部的黨員志愿者作為微網(wǎng)格志愿巡查員對垃圾分類、道路河道整潔、“五違四必”以及污水處理等問題精準(zhǔn)巡視，通過手機APP定位上報，微網(wǎng)格長通過大數(shù)據(jù)信息化平臺后臺進(jìn)行問題甄別、分類派單至處理單元處理并反饋結(jié)果，成功打造了“圖像化問題上傳—分類化問題匯總—菜單化問題分派—定點化問題整改反饋”的完整閉環(huán)系統(tǒng)②。

注釋：

① 三會：重大事項決策前召開聽證會、政策執(zhí)行過程中召開協(xié)商會、結(jié)束后召開評議會;三話：線下熱線“通話”、接訪“答話”與上門“談話”。

② 資料來源：2018年上海市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點市級試點示范村項目參與者的訪談。

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【責(zé)任編輯：張亞茹】