旅游政策：旅游發(fā)展的頂層設(shè)計

韓盧敏

摘 要：旅游政策是國家或地區(qū)政策決策者對旅游發(fā)展意志的體現(xiàn)，是旅游發(fā)展的頂層設(shè)計，指引著旅游業(yè)發(fā)展的方向，對旅游業(yè)的發(fā)展具有重要的引領(lǐng)作用。在對國外旅游政策相關(guān)文獻(xiàn)檢索和分析的基礎(chǔ)上，認(rèn)為研究主要集中在旅游經(jīng)濟(jì)政策及影響、旅游環(huán)境政策及影響、旅游可持續(xù)發(fā)展政策、旅游政策利益相關(guān)者四個方面，研究主題多樣、積累了相關(guān)的研究方法，具有一定的系統(tǒng)性。最后，在對國外旅游政策研究分析的基礎(chǔ)上，對研究內(nèi)容進(jìn)行展望，以期推動旅游政策的深入研究，為旅游發(fā)展提供理論依據(jù)和決策依據(jù)，指導(dǎo)國家和地區(qū)旅游業(yè)合理、健康、持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：國外旅游政策;文獻(xiàn)綜述;啟示

中圖分類號：F590 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）13-0155-04

旅游政策是國家或地區(qū)政策決策者對旅游發(fā)展意志的體現(xiàn)，是一定時期內(nèi)旅游發(fā)展的目標(biāo)以及相應(yīng)的行動準(zhǔn)則。旅游政策屬于旅游發(fā)展的頂層設(shè)計，指引著旅游業(yè)的發(fā)展方向，對旅游業(yè)的發(fā)展具有重要的引領(lǐng)作用。不同的國家在不同的制度環(huán)境、社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境和旅游發(fā)展階段，旅游政策研究的重點和關(guān)鍵性問題存在較大的差異，特別是旅游發(fā)展中國家，如何制定合理有效的旅游政策，發(fā)揮政策的導(dǎo)向性作用，處理好旅游經(jīng)濟(jì)、旅游環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展、旅游政策利益相關(guān)者之間的關(guān)系、科學(xué)認(rèn)識旅游政策的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境影響等都值得深入研究，旅游政策研究為國家或地區(qū)旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供決策依據(jù)。

一、文獻(xiàn)收集和處理

在文獻(xiàn)獲取上，通過輸入“旅游政策”及與其含義相關(guān)的中英文關(guān)鍵詞，重點對國際權(quán)威學(xué)術(shù)刊物“Tourism Management”“Annals of Tourism Research”等核心刊物進(jìn)行檢索，截止時間為2018年4月20日，對下載的文獻(xiàn)進(jìn)行篩選，運用文獻(xiàn)綜述法、比較歸納法等，對文獻(xiàn)進(jìn)行了分析和比較，通過對已有研究成果的梳理，探討旅游政策研究的主要內(nèi)容和發(fā)展演變的規(guī)律。

二、旅游政策研究內(nèi)容

（一）旅游經(jīng)濟(jì)政策及影響

1975年，Mathews最早開始旅游政策研究，旅游政策的必要性和意義得到了肯定[1]。Sessa強調(diào)了政策對旅游業(yè)的影響，肯定了旅游政策在經(jīng)濟(jì)實踐與理論和全球經(jīng)濟(jì)治理思想兩個方面上的價值[2]。制定旅游政策和規(guī)劃對保證未來旅游業(yè)有序發(fā)展具有重要意義，美國頒布的《國家旅游政策法》在國際經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易政策背景下對促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的重大作用[3]。面對單一的市場和游客競爭的日趨激烈，Lickorish認(rèn)為歐洲迫切需要連貫的旅游政策[4]。中國的旅游政策取得了切實的政治利益，避免了很多與旅游發(fā)展有關(guān)的地方的社會和經(jīng)濟(jì)成本[5]。Soshiroda研究了從1859—2003年日本入境旅游政策的發(fā)展歷程，認(rèn)為旅游政策在早期主要是獲取外匯、打破國家隔離，而在經(jīng)濟(jì)衰退時期發(fā)揮了經(jīng)濟(jì)振興的作用[6]。Hwang等以一個農(nóng)村傳統(tǒng)主題村項目為例，采用農(nóng)戶的非農(nóng)收入作為量化指標(biāo)，證明了韓國鄉(xiāng)村旅游政策在增加非農(nóng)收入上起到了積極作用[7]。Díaz-Pérez研究了旅游政策對加那利群島（Canary Islands）旅游市場的影響，提出要重點關(guān)注細(xì)分需求中最高消費支出的生態(tài)位，為制定產(chǎn)品創(chuàng)新的區(qū)域政策提供指導(dǎo)，從而實現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)更高的發(fā)展[8]。針對旅游政策的影響很少被量化的問題，Menga等利用新加坡最近公布的投入產(chǎn)出表和旅游數(shù)據(jù)，運用一般均衡（CGE）模型，來衡量新加坡入境旅游對經(jīng)濟(jì)的影響以及旅游政策的有效性。結(jié)果表明，降低消費稅是最有效的政策，其次是旅游活動補貼政策，而旅游產(chǎn)業(yè)補貼政策作用較小[9]。

（二）旅游環(huán)境政策及影響

Sanson以新西蘭的亞南極島嶼為例，發(fā)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)旅游政策，是以確保自然保護(hù)價值的保持為重點，旅游經(jīng)營者提供資金以輔助管理潛在的旅游影響和執(zhí)行游客監(jiān)控程序來進(jìn)行長期評估[10]。旅游業(yè)快速增長會帶來外部環(huán)境成本的增加，西班牙巴利阿里群島自治區(qū)政府通過經(jīng)濟(jì)手段，向旅游者征收環(huán)境稅以保護(hù)環(huán)境[11]。Nyaupane等研究發(fā)現(xiàn)，不丹低容量、高收益的旅游政策（簽證、關(guān)稅等限制政策）使西方游客對環(huán)境和文化的影響減少到最低程度[12]。旅游已被確認(rèn)為在全球范圍內(nèi)一個顯著的溫室氣體（GHG）排放扇區(qū)，但因為燃油不在國家溫室氣體排放清單上，導(dǎo)致低估了旅游經(jīng)濟(jì)的能源和溫室氣體排放的強度，在國家立法中要考慮旅游氣候政策[13]。Ryan研究發(fā)現(xiàn)，實施力度很小的減排政策會導(dǎo)致游客量的大幅下降，從而將旅游者推向鄰近的競爭性目的地國家[14]。由于旅游政策較少關(guān)注居民的利益，當(dāng)?shù)鼐用袷锹糜苇h(huán)境惡化的直接受害者[15]。

（三）旅游可持續(xù)發(fā)展政策及評估

1.旅游可持續(xù)發(fā)展政策。旅游業(yè)的積極影響是毋庸置疑的，旅游業(yè)對環(huán)境、社會、文化甚至經(jīng)濟(jì)往往也產(chǎn)生負(fù)面影響[16]。Edgell分析了由美國商務(wù)部出臺的政策文件中包含了增加利益，同時也要限制旅游業(yè)負(fù)面影響的政策[17]。Laarman等認(rèn)為，從公共機(jī)構(gòu)的角度不斷改善價格政策，是實現(xiàn)對國家公園、野生動物保護(hù)區(qū)和其他自然區(qū)域更有效、公平和環(huán)境可持續(xù)性管理的強大工具[18]。雖然土耳其國際游客人數(shù)和收入的總體增長，但旅游收入的增長速度已下降超過旅游人數(shù)的增長速度，Ozturk等提出要通過旅游政策促進(jìn)旅游經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[19]。希臘旅游政策的重點是旅游經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，具有狹隘性[20]。政府與企業(yè)合作是制定有效政策，促進(jìn)可持續(xù)旅游的重要保證[21]?！翱沙掷m(xù)性旅游”的概念需要在利益相關(guān)者理論的背景下廣泛應(yīng)用，管理者應(yīng)遵循世界旅游協(xié)會采用的道德目標(biāo)，尋求環(huán)境、社區(qū)、企業(yè)家和游客的增加價值[14]。

2.旅游不可持續(xù)發(fā)展的原因。了解一個國家復(fù)雜的政治制度和權(quán)力結(jié)構(gòu)，是理解旅游可持續(xù)發(fā)展政策的關(guān)鍵[22]。在發(fā)展中國家土耳其，地方旅游業(yè)的不可持續(xù)發(fā)展在很大程度上涉及到國家層面上的政治經(jīng)濟(jì)政策，國家片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致旅游不可持續(xù)發(fā)展[23]，政治制度應(yīng)考慮制定可持續(xù)旅游發(fā)展的政策[24]。Yasarata等研究發(fā)現(xiàn)，政策制定被認(rèn)為是政治影響的產(chǎn)物，特別是把政治權(quán)利這種公共資源作為一種工具手段使用是削弱旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根本原因[22]。不丹低容量、高收益的旅游政策僅僅是針對西方游客，并不針對在經(jīng)濟(jì)和政治上有所依賴的印度等國，這主要是受地緣政治和權(quán)力關(guān)系的影響，但對旅游企業(yè)發(fā)展是不利的，而不是簡單地追求可持續(xù)旅游[12]。而在巴西一個生物保護(hù)區(qū)，可持續(xù)旅游被視為一個優(yōu)先政策，實際上已成為一個非常靈活的話語，以便獲得不同背景和利益的人的支持，當(dāng)面臨經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)更大的經(jīng)濟(jì)活動時其優(yōu)先發(fā)展政策就被取代[25]。

3.旅游可持續(xù)發(fā)展政策評估。Castellani等認(rèn)為，可持續(xù)旅游政策可以通過確定政策演化的具體目標(biāo)、減少對環(huán)境的不利影響、促進(jìn)當(dāng)?shù)睾蛡鹘y(tǒng)價值觀保護(hù)三個方面進(jìn)行評估[26]。Logar采用政策工具，從緩解旅游不利影響、利益相關(guān)者接受程度以及經(jīng)濟(jì)可行性進(jìn)行評估[16]。

（四）旅游政策利益相關(guān)者

1.旅游政策決策者。旅游政策是政策決策者對旅游發(fā)展意志的體現(xiàn)及其行動準(zhǔn)則。在三個不同的歷史時期（1978—1985年，1986—1991年，1992年至現(xiàn)在），中國政府扮演了運營商、監(jiān)管員、投資員、啟動員、協(xié)調(diào)者等角色[27]。Airey等研究了1978年以來中國旅游政策的關(guān)鍵人物和體制發(fā)展過程，探討政策決策者在時代變遷中的意識形態(tài)、組織的價值觀和利益實現(xiàn)，揭示了各自為戰(zhàn)的分權(quán)結(jié)構(gòu)意味著政策已經(jīng)由多個決策者制定[28]。Shafer等對賓夕法尼亞州自然旅游的主要決策者進(jìn)行調(diào)查，認(rèn)為政府要在資源配置與管理、規(guī)劃與協(xié)調(diào)、利益相關(guān)者合作、信息管理等方面要制定政策措施[27]。不同國家或地區(qū)在旅游發(fā)展不同時期，其旅游政策的價值取向不同。Xiao分析了鄧小平關(guān)于旅游業(yè)講話中所談到的幾個方面都包括一個核心主題，即發(fā)展旅游業(yè)是為發(fā)展經(jīng)濟(jì)[29]。希臘四個決策層面上的可持續(xù)旅游政策都包含一個明確的重點，即旅游經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[30]。前東德的一個島嶼在國家從后社會主義過渡到資本主義和代議制民主過程的十年期間，當(dāng)?shù)厥姓畱?yīng)對經(jīng)濟(jì)困難，旅游政策優(yōu)先考慮有利于經(jīng)濟(jì)增長[31]。Richter對7個南亞國家在五個旅游發(fā)展政策選擇方面的經(jīng)驗進(jìn)行分析，得出這些國家的政策選擇存在相當(dāng)大的差異，并建議政策選擇在經(jīng)濟(jì)因素的基礎(chǔ)上，盡可能多地考慮政治和文化因素[32]。Meethan以英國的Cornwall和Devon兩個地區(qū)為例，指出旅游政策和制度應(yīng)考慮區(qū)域社會、文化等領(lǐng)域的全面發(fā)展[33]。

2.利益相關(guān)者及權(quán)力關(guān)系。政策是否以及如何協(xié)調(diào)不同參與者的行為、制度安排等非常重要[34]。Stevenson等以英格蘭北部城市利茲為例，發(fā)現(xiàn)政策的制定是一個社會過程，需要社會各界的溝通與協(xié)商[35]。隨著旅游市場的變化、新技術(shù)的使用、產(chǎn)品的差異化和新管理方式的出現(xiàn)，政府的旅游政策需要實質(zhì)性變化，在私營、公共和志愿組織之間要構(gòu)建更加平衡的伙伴關(guān)系[36]。Dredge批判地探討了政策網(wǎng)絡(luò)在促進(jìn)或抑制公共—私營部門建立伙伴關(guān)系中的作用[37]。Krutwaysho揭示了社會不同群體和個人、包括不同級別的公共機(jī)構(gòu)和政府對普吉島三項政策（娛樂政策、環(huán)境政策、安全政策）的實施所持有的不同觀點，研究表明，國家政府在政策執(zhí)行中影響最大，超出國家以外的利益沖突，各個利益主體通過談判和協(xié)商追求自身的最大利益[38]。在現(xiàn)有的體制安排下，澳大利亞北部旅游政策的制定是服從于政治和產(chǎn)業(yè)重點，政治和商業(yè)利益之間存在典型合作伙伴關(guān)系[39]。Li考察了中國鄉(xiāng)村旅游扶貧政策，發(fā)現(xiàn)安徽齊云山村的利益相關(guān)者（包括官員、企業(yè)資本、房地產(chǎn)投資公司、山下的居民以及山上的居民）之間存在不平衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)[15]。Bramwell等以一個游客管理計劃合作項目為例，發(fā)現(xiàn)不平等的權(quán)力關(guān)系存在于利益相關(guān)者之間，地方旅游政策中的合作框架在一定程度上會降低利益相關(guān)者之間的權(quán)力失衡[40]。

3.旅游地社區(qū)居民。在旅游政策的制定和管理中，社區(qū)居民往往是被忽視的角色。旅游政策制定過程中要充分洞察社區(qū)居民的意見，才能提供達(dá)成共識的、可操作的政策方案[41]。而在旅游政策制定中，政治—行政行為的主導(dǎo)地位是顯而易見的，以社區(qū)為基礎(chǔ)的利益集團(tuán)或環(huán)保游說沒有起到任何作用[39]。Thanvisitthpon對泰國大城府歷史公園研究發(fā)現(xiàn)，自上而下的旅游政策雖然為國家創(chuàng)造了收入，但未能為當(dāng)?shù)鼐用竦慕?jīng)濟(jì)做出太大貢獻(xiàn)，當(dāng)?shù)鼐用竦慕巧⒉蛔愕?，提出用“社區(qū)保護(hù)區(qū)”替代“國家保護(hù)區(qū)”這一概念，以喚起當(dāng)?shù)鼐用竦臍w屬感和積極參與[42]。Boukas等認(rèn)為，塞浦路斯的旅游政策需要將其核心定位在居民福利上，采用“由內(nèi)而外”的方法能夠使自上而下的旅游政策讓居民參與旅游發(fā)展，提高居民生活質(zhì)量，促進(jìn)社會文化的復(fù)興[43]。與西方國家不同的是，中國的鄉(xiāng)村旅游政策及旅游規(guī)劃中關(guān)注的是居民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入的權(quán)益，而不是參與決策的權(quán)利[15]。

三、研究展望

第一，重視旅游政策的影響研究。學(xué)者們從開始關(guān)注旅游經(jīng)濟(jì)政策研究，繼而關(guān)注旅游可持續(xù)發(fā)展政策研究等，但可持續(xù)發(fā)展往往局限在旅游經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，而旅游環(huán)境、旅游社區(qū)等方面的可持續(xù)發(fā)展政策及其影響的研究文獻(xiàn)較少，尚未引起足夠的關(guān)注和重視，未來旅游政策要注重環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排以及對社區(qū)影響等方面的研究。

第二，加強利益相關(guān)者的多維視角研究。旅游政策涉及到不同的利益主體，關(guān)于旅游政策的決策者以及政策與企業(yè)的合作伙伴關(guān)系研究相對較多，而社區(qū)居民的權(quán)利和權(quán)益在旅游政策研究中涉及的較少，加強居民視角的研究將為制定合理的政策提供依據(jù)，也是通過政策手段實現(xiàn)國家、地區(qū)和社區(qū)的整合，走向旅游可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。

第三，推進(jìn)旅游政策的績效評估研究?？梢岳靡蜃臃治龇āf(xié)調(diào)度模型和比較分析法，分別從內(nèi)在績效（協(xié)調(diào)性、適應(yīng)性等）和外在績效（經(jīng)濟(jì)效率、結(jié)構(gòu)變化等）兩個方面，分析旅游政策及其變遷的績效，探討旅游政策與國家（地區(qū)或旅游地）發(fā)展的協(xié)調(diào)性及互動過程。

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