成都農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險分析及保險防范機制研究

宋兵 張栩

摘 要：農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是解決我國農(nóng)村持續(xù)發(fā)展問題的重要舉措，但是在實際操作中，存在著社會、經(jīng)濟以及生態(tài)風(fēng)險，這些風(fēng)險會直接影響土地流轉(zhuǎn)的有效性?；诖耍岢鐾ㄟ^引入保險機制、規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方式等措施，以期保證土地流轉(zhuǎn)機制的良性發(fā)展，促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn);風(fēng)險分析;保險防范機制

中圖分類號：F321.1 ? ? ? ?文獻標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）13-0032-02

引言

隨著國家社會化發(fā)展進程越來越快，農(nóng)村問題已經(jīng)成為國家以及社會關(guān)注的重點。農(nóng)村問題表現(xiàn)在，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度以及土地流轉(zhuǎn)問題，城市化讓城市邊緣的農(nóng)村土地不斷減少，農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)由青年為主變成以老年人為主等。農(nóng)村問題集中表現(xiàn)在土地問題上。土地作為一種稀缺資源，屬于非再生資源，供給彈性低。在這種背景下，國家推行土地流轉(zhuǎn)制度，要求在不改變土地用途的前提下將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去。這種制度本質(zhì)上是為了優(yōu)化農(nóng)村土地資源的配置，提升農(nóng)業(yè)水平，提高農(nóng)民收入。

但是在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實際操作過程中，仍然出現(xiàn)諸多問題，如盲目對土地進行流轉(zhuǎn)導(dǎo)致很多后續(xù)問題、流轉(zhuǎn)后對于當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生態(tài)的破壞、流轉(zhuǎn)過程不規(guī)范等。隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的不斷深入，問題也暴露得越來越多，問題的出現(xiàn)，使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在一定的風(fēng)險，風(fēng)險的存在直接導(dǎo)致流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生損失[1]。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險分析

作為一項相對新興的政策，在操作過程中肯定會伴隨一定風(fēng)險，如農(nóng)民失去土地保障的風(fēng)險、農(nóng)村勞動力安置、流轉(zhuǎn)過程中與農(nóng)戶的利益糾紛問題。本文就這其中風(fēng)險進行系統(tǒng)分析，大致將風(fēng)險分為社會風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險以及自然風(fēng)險[2]。

1.社會風(fēng)險。首先，國家針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本原則“平等、自愿、有償”，在流轉(zhuǎn)過程，雙方地位平等，是否參與流轉(zhuǎn)由農(nóng)戶自主決定，且流轉(zhuǎn)之后，給予農(nóng)戶一定補貼。但是在實際操作過程中，存在侵占農(nóng)戶土地，強制征收農(nóng)戶土地等情況，違反平等、自愿原則，極大地損壞了農(nóng)戶的利益，擴大了農(nóng)戶與土地承包方之間的矛盾，在有些地方甚至出現(xiàn)暴力。其次，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可能對政府公信力產(chǎn)生風(fēng)險。在土地流轉(zhuǎn)之初，許多地方政府開始向農(nóng)戶宣導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，由于農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)變化，這一政策得到很多人支持。但是并沒有后續(xù)進展，農(nóng)村土地維持原有的狀況，這樣使得農(nóng)戶對政府的信任慢慢減少。在土地已經(jīng)流轉(zhuǎn)區(qū)域，也存在各式各樣的問題，農(nóng)戶將部分責(zé)任歸咎于政府?；谶@兩種狀況，使得政府公信力降低。再次，在很多農(nóng)村地區(qū)，土地承擔(dān)著家庭養(yǎng)老角色，對于農(nóng)村家庭來說，這屬于一種社會保障手段。農(nóng)村土地被流轉(zhuǎn)之后，農(nóng)戶失去收入的主要來源，由于對已經(jīng)上年紀的農(nóng)戶來說，他們已經(jīng)沒有能力再去城市中務(wù)工?；谶@種狀況，隨著農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，社會保障體系尚沒有完善建立，社會保障問題亟須解決。

2.經(jīng)濟風(fēng)險。首先，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)協(xié)議簽訂后，是否會根據(jù)協(xié)議獲得相應(yīng)的收入，雙方是否會存在違約情況，這些均存在風(fēng)險，即存在契約風(fēng)險。土地流轉(zhuǎn)在本質(zhì)上屬于一種經(jīng)濟行為，所簽訂的協(xié)議屬于雙方訂立的契約。在協(xié)議簽訂之后，并沒有機制約束監(jiān)督雙方對于協(xié)議內(nèi)容的執(zhí)行情況，存在契約風(fēng)險。其次，土地流轉(zhuǎn)目的是為了提升我國農(nóng)村土地經(jīng)營狀況，將分散的土地變成集約化規(guī)?；?jīng)營。土地流轉(zhuǎn)之后，經(jīng)營狀況如何存在風(fēng)險。每個地方的自然條件，植物生長狀況都不同，對于承包者來說，需要因地制宜，根據(jù)土地以及氣候狀況制定相應(yīng)的措施。但是能否達到預(yù)期經(jīng)營目標(biāo)，尚存在很多疑問。最后，土地流轉(zhuǎn)之后，土地作物的選擇成為下一個可能存在風(fēng)險之處。很多土地承包商會選擇經(jīng)濟價值更高的作物，如蔬菜、水果、觀光植物等，由于這些經(jīng)濟作物的價格受供求關(guān)系的影響波動較大，隨之帶來的市場風(fēng)險也較大。

3.自然風(fēng)險。承包商在承包土地之后，很多承包商會選擇改變當(dāng)?shù)赝恋卦械淖匀蝗菝?。土地是一種綜合的系統(tǒng)，由土壤、大氣、植被等資源綜合人類行為產(chǎn)生，自然容貌的改變以及農(nóng)作物的更換會改變整個生態(tài)系統(tǒng)，讓生態(tài)系統(tǒng)存在改變風(fēng)險。

二、成都農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中保險風(fēng)險防范機制分析

1.國家政策背景。2014年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（中辦發(fā)[2014]61號），要求“加強對工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的監(jiān)管和風(fēng)險防范”，“防范承包農(nóng)戶因流入方違約或經(jīng)營不善遭受損失?！?015年，國家農(nóng)業(yè)部、中農(nóng)辦、國土資源部、國家工商總局《關(guān)于加強對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險防控的意見》（農(nóng)經(jīng)發(fā)[2015]3號）中提出，“按照流入方繳納為主、政府適當(dāng)補助的原則，建立健全租賃農(nóng)地風(fēng)險保障金制度，用于防范承包農(nóng)戶權(quán)益受損。有條件的地方可以探索與開展農(nóng)業(yè)保險、擔(dān)保相結(jié)合，提高風(fēng)險保障能力?！?/p>

2.成都開展土地流轉(zhuǎn)履約保證保險的情況及取得的成效。成都市政府在2015年率先在邛崍試點引入保險機制，進一步規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，有效防范土地流轉(zhuǎn)中的風(fēng)險，切實保障流轉(zhuǎn)參與方的合法權(quán)益，逐步構(gòu)建農(nóng)村土地良性流轉(zhuǎn)機制。2016年，成都市在全市17個區(qū)（市）縣、規(guī)模流轉(zhuǎn)面積在50畝以上的范圍內(nèi)開始推廣土地流轉(zhuǎn)履約保證保險，實際推廣27萬畝，保費收入581.68萬元，占全市總規(guī)模的9.32%。其中，邛崍市推廣18.23萬畝，占全市推廣面積的67.5%。2017年，實際推廣42.1萬畝，保費收入875.06萬元，占全市總規(guī)模的14.54%。其中，邛崍市推廣20.9萬畝，占全市推廣面積的49.64%。2017年5月5日，成都邛崍市大同鄉(xiāng)陶壩村的54戶農(nóng)民，收到了錦泰財產(chǎn)保險公司賠付的土地流轉(zhuǎn)履約保證保險金，合計31.75萬元，避免了一年的租金“打水漂”。近年來，因業(yè)主經(jīng)營失敗“跑路”導(dǎo)致農(nóng)民拿不到土地租金的事件時有發(fā)生，既損害農(nóng)民切身利益，也不利于農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的健康發(fā)展。成都市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營風(fēng)險保障的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)履約保證保險機制探索所取得的成效先后被人民日報、農(nóng)民日報、經(jīng)濟日報等媒體以“給土地流轉(zhuǎn)‘上保險”“土地拴上‘保險繩轉(zhuǎn)出轉(zhuǎn)入都放心”“給土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險砌道‘防火墻”為標(biāo)題進行了報道。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)履約保證保險的開發(fā)，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)筑牢了“安全防火墻”。

3.土地流轉(zhuǎn)履約保證保險試點開展中發(fā)現(xiàn)的問題。首先，土地流轉(zhuǎn)承租人的客觀及主觀風(fēng)險始終存在，客觀風(fēng)險主要為承租人自然身故、意外身故、重大疾病、重大意外災(zāi)害等客觀風(fēng)險導(dǎo)致的承租人死亡或償還能力大幅度下降導(dǎo)致違約風(fēng)險。主觀風(fēng)險主要為承租人多元化經(jīng)營、涉及重大經(jīng)濟糾紛等，導(dǎo)致出現(xiàn)償還能力下降、無法履約等情況。針對此類情況，需要承保的保險公司充分發(fā)揮保險公司社會管理職責(zé)，在承保任何一單土地流轉(zhuǎn)履約保證保險業(yè)務(wù)前均進行詳盡的調(diào)查了解，項目承辦人詳細填寫《土地流轉(zhuǎn)履約保證保險盡職調(diào)查表》，在盡職調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)可能存在履約問題的將及時對相關(guān)政府主管部門進行風(fēng)險提示，并在承保后定期進行保后跟蹤，一旦發(fā)現(xiàn)承租人可能出現(xiàn)履約風(fēng)險，將第一時間進行風(fēng)險提示，做到及時防范。其次，土地流轉(zhuǎn)協(xié)議違約后追償困難，隨著單一承租人流轉(zhuǎn)面積逐步增加，單一承租人涉及可能多達上百個土地出租人，一旦發(fā)生違約需要組織多個土地出讓人進行共同追償，各個土地出租人可能分布較為分散，難以組織協(xié)調(diào);同時單個土地出租人涉及金額較小，且法律意識及水平有限，追償成本較高，追償極為困難。以成都邛崍市大同鄉(xiāng)陶壩村為例，54戶農(nóng)民收到的土地流轉(zhuǎn)履約保證保險金，合計31.75萬元，平均到每戶不足6 000元，在配合保險公司追償方面并不積極。最后，業(yè)主（流入方）投保意向不強，業(yè)主認為，土地履約保證保險的投保方是業(yè)主，但受益方是農(nóng)戶，對于投保方而言益處不多，雖然財政給予了部分財政補貼，但也要額外增加流入方的經(jīng)濟負擔(dān)，作為經(jīng)營主體，對于保險機制構(gòu)建起來的農(nóng)村土地良性流轉(zhuǎn)機制，短期來看并不能從中受益。

結(jié)語

綜上所述，成都市試點推廣的土地流轉(zhuǎn)履約保證保險機制能夠優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防控機制，切實穩(wěn)定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)關(guān)系和保障農(nóng)戶切身利益，形成農(nóng)村土地良性流轉(zhuǎn)機制。但保險風(fēng)險防范機制還需要在推廣過程中不斷完善，需要政府和保險公司不斷地協(xié)同，通過一段時間的積極引導(dǎo)才能大面積覆蓋，取得預(yù)期的效果。

參考文獻：

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[2] ?李毅，等.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險：表現(xiàn)、成因及其形成機理 ——基于浙江省A鄉(xiāng)的分析[J].中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2016，（1）.