我國治理霧霾的財稅政策研究

張曉鋒

目前，我國的大氣污染狀況嚴峻，空氣質(zhì)量令人擔(dān)憂。在前人對我國在治理霧霾領(lǐng)域財稅政策存在的問題進行總結(jié)、分析的基礎(chǔ)之上，政府可以通過財稅手段引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加大治霾資金的投入，發(fā)揮各種財稅政策的協(xié)同效應(yīng)，對于治理霧霾，減少空氣污染，應(yīng)發(fā)揮更為重要的作用，可以起到更好的效果。

一、提出治霾經(jīng)費的籌集方案

（一）政府治霾經(jīng)費的籌集方案

目前的分稅制，呈現(xiàn)出中央財政收入占大頭、地方財政收入相對較少的財政收入格局，由此，中央財政經(jīng)費充足，有能力在全國范圍內(nèi)開展大規(guī)模的經(jīng)濟建設(shè)、環(huán)境保護等投資;相對中央而言，地方財政收入有限，財力緊張;而根據(jù)中央與地方財權(quán)、事權(quán)的劃分原則，地方區(qū)域內(nèi)的環(huán)境保護、防治污染、治理霧霾等工作的主體是地方政府，但地方政府卻缺乏足夠的財政資金去承擔(dān)此項責(zé)任?？梢哉f，這是制度設(shè)計的缺陷給地方政府帶來在治理霧霾、環(huán)境保護工作方面的困局。

分稅制改革以來，經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國逐步形成了以增值稅和企業(yè)所得稅為主體即“雙主體”的稅收收入收入格局;多年來，增值稅和企業(yè)所得稅收入占每年稅收收入的50%左右，并且工業(yè)發(fā)達地區(qū)的企業(yè)又是我國增值稅和企業(yè)所得稅的主要繳納者，同時工業(yè)發(fā)達地區(qū)又是我國霧霾污染的重災(zāi)區(qū)。根據(jù)上述中央與地方財權(quán)、事權(quán)的關(guān)系及我國目前的稅收收入格局，我們可以從財政收入制度上加以突破，提出如下的環(huán)境保護、治霾資金籌集方案：

一是由中央財政設(shè)立治理霧霾專項資金，向重霧霾災(zāi)害的地方撥付一定數(shù)額的治霾經(jīng)費，補償并增強地方政府治理霧霾、環(huán)境保護的資金能力。

具體而言，由財政部牽頭，從每年的財政收入中安排一定比例的資金設(shè)立治理霧霾專項資金，統(tǒng)籌全國各地的治霾需求。各地根據(jù)當(dāng)?shù)氐撵F霾污染程度、需要治理的力度等因素，向中央申請需要的資金額度。中央財政會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各地的申請，綜合考慮各地的治霾需求，撥付一定的治霾專項資金，增強地方政府的治霾能力;同時，中央應(yīng)加強對治霾資金的跟蹤、監(jiān)控，防止地方政府將該項資金挪作他用，重點提高治理霧霾專項資金的質(zhì)量和效益。

二是中央進一步調(diào)整增值稅的入庫級次（即在中央和地方之間分配的比例），爭取變1：2（現(xiàn)為中央50%、地方50%）或更大力度的比例;適時調(diào)整企業(yè)所得稅的入庫級次，爭取變?yōu)?：1（現(xiàn)為中央60%、地方40%）或更大力度的比例，為霧霾重災(zāi)區(qū)的地方政府提供資金支持。關(guān)于增值稅和企業(yè)所得稅收入的入庫級次問題，涉及到目前的分稅制財稅管理體制，更涉及到制度的頂層設(shè)計問題;目前的治理霧霾、防控污染的主體責(zé)任是地方政府，在分稅制財稅管理體制下，地方政府缺乏足夠的治霾資金，所以建議中央適時調(diào)整上述兩個稅種的入庫級次，增加地方政府的財政收入，為地方財政治理霧霾、防控污染提供財力保證。而地方政府增加的增值稅、企業(yè)所得稅收入，地方應(yīng)加強跟蹤檢查，提高專項資金的使用效率，確保全部用于治理霧霾。

（二）企業(yè)治霾資金經(jīng)費的籌集方案

在目前，我國大部分的霧霾污染都源于企業(yè)生產(chǎn)，所以企業(yè)在霧霾治理方面扮演著不可或缺的角色。市場經(jīng)濟中，企業(yè)是獨立自主、自負盈虧的市場主體，基于經(jīng)濟利益考慮，企業(yè)缺少治理污染、減少大氣污染物排放的意愿和能力，概括起來就是缺乏治霾資金。我們應(yīng)該創(chuàng)新企業(yè)治霾資金的籌集機制，確保企業(yè)在治理霧霾工作上有足夠的資金。

在當(dāng)前霧霾災(zāi)害高發(fā)、頻發(fā)的狀況之下，政府會采取行政決定、命令關(guān)停一些高致霾、高能耗、高污染的企業(yè)，而這些企業(yè)在關(guān)停后又面臨股東利益關(guān)系、債權(quán)債務(wù)關(guān)系、職工再就業(yè)等問題;而這些企業(yè)又是典型的工業(yè)企業(yè)，是企業(yè)所得稅、增值稅的納稅大戶，鑒于此，政府可考慮退還其已繳納的一定比例的增值稅、企業(yè)所得稅，增強企業(yè)治理污染、減少大氣污染物排放的意愿和能力，幫助其解決善后問題。

對高致霾企業(yè)遵守相應(yīng)法律法規(guī)以及政府強令減少顆粒污染物排放、治理污染的各項確實產(chǎn)生了治霾實際效果的技術(shù)開發(fā)、設(shè)備購置等投入，政府可以測算企業(yè)繳納的稅款，可采取即征即退方式返還給企業(yè)。對企業(yè)的治理霧霾等治污投資，政府可以比照外商投資企業(yè)的再投資退稅政策原理，對其再投資，可以給予部分或全部退還。總之，無論是采取即征即退給予返還，還是退還治霾再投資的方式，都可以強化企業(yè)治理霧霾的主體意識和責(zé)任，增強企業(yè)治理霧霾的意愿和能力。

二、創(chuàng)新稅收政策

前文所述，我國目前是以增值稅和企業(yè)所得稅為為主體即“雙主體”的稅收收入收入格局，致霾企業(yè)、行業(yè)又在繳納巨額的增值稅和企業(yè)所得稅。而全國統(tǒng)一的稅收立法權(quán)歸屬中央，稅收政策的調(diào)整是理論界的禁區(qū)，一直少有所突破，在此，我們大膽提出若干稅收政策創(chuàng)新之處，以有效治理霧霾。

（一）一次性扣除、加速折舊與加計扣除

一是擴大企業(yè)所得稅法第三十二條的適用范圍。高致霾企業(yè)購買的治理污染設(shè)備，一般規(guī)模較大、價值較高，治污效果也比較明顯，具有極強的正外部性的經(jīng)濟特征，只要其減少煙塵、粉塵等污染物排放的效果明顯，可以允許單價低于一定數(shù)額（如1000萬元）的設(shè)備一次性計入成本費用予以稅前扣除或者其適用加速折舊的政策，可以為該類企業(yè)提供的資金支持，鼓勵企業(yè)在治理霧霾方面發(fā)揮更大的作用，從而有利于治理霧霾，促進大氣環(huán)境好轉(zhuǎn)。

二是建議對高致霾企業(yè)為防治污染的“三新”發(fā)生的研發(fā)費用，可適用企業(yè)所得稅法實施條例第九十五條，在除據(jù)實扣除之外，按照研發(fā)費用的100%或甚至更大的比例加計扣除，增加企業(yè)治理霧霾開展研發(fā)工作的積極性?，F(xiàn)行的加計扣除比例是50%，此建議最大的看點在于“按照研發(fā)費用的100%甚至更大的比例加計扣除”，是對政策禁區(qū)的突破之處。

（二）稅收優(yōu)惠

一是對使用清潔能源、低致霾的產(chǎn)業(yè)、項目和企業(yè)，可以適用企業(yè)所得稅法第二十五條，建議給予稅收優(yōu)惠。企業(yè)所得稅法第二十五條，實質(zhì)上是對稅法企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠一章的概括性規(guī)定，具體內(nèi)容體現(xiàn)在該章二十六條至三十六條的法律條款中了，如此一來，對使用清潔能源、低致霾的產(chǎn)業(yè)、項目和企業(yè)適用的優(yōu)惠政策就變得更為廣泛了，可以適用減免稅、低稅率、小型微利企業(yè)、加計扣除、加速折舊、稅額抵免等優(yōu)惠政策。

二是擴充對企業(yè)所得稅法第二十八條的解釋，對以較大代價轉(zhuǎn)向更清潔、進步、節(jié)能、高效的非致霾能源的企業(yè)，視同國家對待高新技術(shù)企業(yè)所采取的稅收優(yōu)惠政策，可以適用減按15%甚至更低的稅率，并謀求進一步的優(yōu)惠措施，例如可以適用環(huán)境保護企業(yè)的減免稅、加計扣除、稅額抵免的多種優(yōu)惠方式。

（三）稅前扣除

擴充企業(yè)所得稅法第十八條的適用范圍及使用條件，對高致霾但治霾積極的企業(yè)，如其在當(dāng)年發(fā)生虧損，允許其向以后五年甚至更長的時間結(jié)轉(zhuǎn)、抵免稅前利潤。此條建議最大的看點在于，對于高致霾但治霾積極的企業(yè)，其虧損結(jié)轉(zhuǎn)期限可以超過五年，參考其他政策規(guī)定，可以是十年甚至更長的時間，給該類企業(yè)吃下繼續(xù)治理霧霾的定心丸。

（四）專用設(shè)備政策

擴張對企業(yè)所得稅法第三十四條的解釋，為企業(yè)購置節(jié)能節(jié)水、環(huán)保等專用設(shè)備的價款可以按比當(dāng)前更大的比例抵免其應(yīng)納稅額。第一，突破《環(huán)境保護專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》這一采取正列舉方式對相應(yīng)環(huán)保設(shè)備的限制，以及一經(jīng)規(guī)定多年不變的局限，規(guī)定較為靈活的環(huán)保設(shè)備定性標(biāo)準(zhǔn)?？梢钥紤]由市一級政府會同環(huán)保、財政、稅務(wù)等部門聯(lián)合成立審查機構(gòu)，對那些企業(yè)購買并投入使用且確實產(chǎn)生著較明顯治理霧霾等效果的環(huán)保設(shè)備，一并適用抵資抵免政策;第二，可用于投資抵免的比例，可由現(xiàn)行法律的10%提升至20%甚至更高的比例;第三，如企業(yè)應(yīng)納稅額五年內(nèi)仍不足結(jié)轉(zhuǎn)抵免的，可以延長到十年甚至更長的時間。

三、進一步完善環(huán)境保護稅法

環(huán)境保護稅立法，涉及政治、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境等方方面面，難度比較大。在征求意見稿中，還存在著不少突出的問題，急需補充和完善，為環(huán)境保護稅的立法工作奠定良好的基礎(chǔ)。

（一）征稅范圍狹窄，需進一步擴充。目前的環(huán)境報稅征稅范圍未包含二氧化碳、森林、草原等自然資源，從長遠來看，應(yīng)將上述對象都包含進去。

（二）關(guān)于稅額確定的問題。稅額的確定是環(huán)境保護稅法的重要內(nèi)容，征求意見稿對稅額的計算有詳細、明確的規(guī)定，與原排污費的征收標(biāo)準(zhǔn)基本保持一致，但存在如下問題：

一是環(huán)境保護稅采用從量定額的征收方式，造成污染企業(yè)的稅負偏低，建議應(yīng)適當(dāng)提高環(huán)境保護稅的定額標(biāo)準(zhǔn)。二是環(huán)境保護稅采用從量征收的方式，不利于環(huán)境保護稅發(fā)揮應(yīng)有的作用，建議借鑒土地增值稅的計征方式，采取超額累進稅率的方式解決此類問題。三是建議，環(huán)保部門應(yīng)通過日常在線監(jiān)測設(shè)施、現(xiàn)場檢查、比對監(jiān)測及無人機航拍等方式強化監(jiān)督管理，確保監(jiān)測數(shù)據(jù)真實有效。

（三）關(guān)于授予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)的問題。一是第四條第二款授權(quán)地方政府擁有稅額標(biāo)準(zhǔn)上浮的權(quán)力，但沒有對上浮的幅度做出限制，存在授權(quán)過大問題，建議將稅額標(biāo)準(zhǔn)上浮的空間限制在1倍以內(nèi)。二是根據(jù)《立法法》規(guī)定的稅收法定原則，建議地方的稅收立法權(quán)應(yīng)當(dāng)由省級人大行使，而不是由政府來行使。

（四）未明確環(huán)保部門經(jīng)費保障問題。

“費改稅”后，環(huán)保部門面臨經(jīng)費不足的問題，建議采用硬性安排預(yù)算專項資金的方式，解決環(huán)保部門面臨經(jīng)費不足的問題。

四、進一步完善稅收法制建設(shè)

就目前而言，全面落實稅收法定原則，進一步完善稅收法制建設(shè)，可以從以下三個方面展開：一是落實稅種法定原則。開征、停征一種稅必須由法律予以明確規(guī)定;二是落實稅收要素法定原則。稅收要素是全面落實稅收法定原則的核心內(nèi)容。伴隨每個稅種的立法工作，稅收要素法定必須全面鋪開，為稅收關(guān)系全面展開提供法律依據(jù)。三是落實程序法定原則。此原則要求，在稅收關(guān)系中，實現(xiàn)征納雙方的權(quán)力義務(wù)關(guān)系必須經(jīng)過法定的程序。

全面落實稅收法定原則，涉及立法、執(zhí)法、司法和守法的全過程，不僅包括科學(xué)的稅收立法、嚴格的稅收執(zhí)法、公正的稅收司法、全民的稅收守法等四個層面，還需要社會整體的參與和配合，可以說，全面落實稅收法定原則，任重而道遠。（作者單位：河北政法職業(yè)學(xué)院）