基于PPP的高職教育與產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新機制研究

黃志兵

摘 要 在國家全面實施協(xié)同創(chuàng)新戰(zhàn)略和產(chǎn)教融合戰(zhàn)略的大背景下，深化體制機制創(chuàng)新成為高職教育改革與發(fā)展的重要命題。高職教育具有高等教育性與產(chǎn)業(yè)性相融合的特性。這一特性也使得高職教育成為連接產(chǎn)業(yè)端和公共服務(wù)供給端的重要領(lǐng)域。PPP作為一種公共服務(wù)供給機制，可以成為高職教育與產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新的范式和機制，并助力高職教育治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的實現(xiàn)。PPP協(xié)同創(chuàng)新機制的構(gòu)建，重點要建立開放共享機制、教育產(chǎn)權(quán)機制、私方的進(jìn)入與退出機制。

關(guān)鍵詞 PPP;高職教育;協(xié)同創(chuàng)新;產(chǎn)教融合

中圖分類號 G719.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1008-3219（2019）32-0010-04

通常來講，高職教育兼具高等教育性、職業(yè)性、地方性與產(chǎn)業(yè)性的特點。正是這些特性，使得高職教育與地方產(chǎn)業(yè)之間的協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展成為可能。近年來，國家對高職教育的發(fā)展給予高度重視。習(xí)近平總書記提出，高職教育要“堅持產(chǎn)教融合、高職教育與產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新，堅持工學(xué)結(jié)合、知行合一”[1]?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》明確指出，要把產(chǎn)教融合“作為促進(jìn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措，融入經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級各環(huán)節(jié)，貫穿人才開發(fā)全過程，形成政府企業(yè)學(xué)校行業(yè)社會協(xié)同推進(jìn)的工作格局”[2]。2019年1月，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家職業(yè)教育改革實施方案的通知》（以下簡稱“職教20條”）再次突出“產(chǎn)教融合”戰(zhàn)略[3]。 當(dāng)前，我國實施協(xié)同創(chuàng)新、產(chǎn)教融合戰(zhàn)略，對高職教育而言是一次教育觀念、教育思想的大變革和教育體制機制的大突破。作為與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)合最緊密的高職教育，具有協(xié)同創(chuàng)新的先天優(yōu)勢和迫切需要。在國家全面實施協(xié)同創(chuàng)新戰(zhàn)略和產(chǎn)教融合戰(zhàn)略的大背景下，探索高職教育與產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新的模式與機制，無疑具有重要的理論價值與實踐意義。

一、PPP范式：高職教育與產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新的分析框架

PPP，即公私合作伙伴關(guān)系，是Public-Private Partnership的縮寫，是指作為非公共部門的私營機構(gòu)、作為公共部門的政府，分別參與到公共服務(wù)運行過程當(dāng)中，并共同為顧客提供公共服務(wù)的過程[4]。PPP范式順應(yīng)了當(dāng)前新公共管理的改革趨勢，在公共服務(wù)領(lǐng)域運行良好，產(chǎn)生較好的社會效益和經(jīng)濟效益。1985年，中共中央頒布《關(guān)于教育體制改革的決定》，由此開啟了中國教育體制改革的大幕。在此背景下，部分學(xué)校開始嘗試與私人部門合作，探索市場競爭機制。由私人部門承辦的學(xué)校后勤服務(wù)業(yè)務(wù)日益增多，“公私合作辦學(xué)”“國有民辦”等新模式也在教育領(lǐng)域興起。高職教育的地方性、職業(yè)性以及培養(yǎng)高級技能型應(yīng)用人才等屬性，促使高職教育天然與市場的關(guān)系最為直接和緊密。因此，在高職教育領(lǐng)域引入PPP范式，在一定程度上適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需求，也有利于推進(jìn)高職教育與產(chǎn)業(yè)的協(xié)同創(chuàng)新，實現(xiàn)產(chǎn)教融合。

從運行機制來看，政府投資、建設(shè)和經(jīng)營是我國教育事業(yè)的主要運行機制。與普通高等教育不同，高職教育更注重培養(yǎng)學(xué)生實際操作能力。而這一能力的訓(xùn)練與提高，需要對學(xué)生開展長期的實習(xí)實訓(xùn)。為滿足這種需求，各高職院校加強高水平的實習(xí)實訓(xùn)基地建設(shè)，并加大投入，這無形中增加了辦學(xué)成本。到目前為止，我國有近1400所高職院校，其中政府投資、建設(shè)和經(jīng)營的占據(jù)很大比例。面對如此大規(guī)模的高職院校，要建設(shè)好現(xiàn)代高職教育體系，僅僅依靠政府投入是無法實現(xiàn)的。PPP范式作為公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng)新，能較好地促進(jìn)高職院校形成利益相關(guān)者共同治理體系，使各相關(guān)利益方能夠聚集于社會治理的架構(gòu)下，從而形成政-校-行-企利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的發(fā)展共同體，從源頭上解決公辦高職院校人才培養(yǎng)與市場需求相脫節(jié)的問題[5]。

從管理效率來看，當(dāng)引入多主體參與辦學(xué)這一機制形成后，高職院校可以基于PPP范式框架來建立科學(xué)有效的管理機構(gòu)。基于PPP框架，高職院校能發(fā)揮學(xué)科專業(yè)優(yōu)勢，培養(yǎng)社會所需要的高級應(yīng)用型人才;私人機構(gòu)能夠充分發(fā)揮資金、技術(shù)和管理等要素優(yōu)勢，盤活高職教育辦學(xué)機制;政府則可以發(fā)揮宏觀發(fā)展規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)的優(yōu)勢，加強頂層設(shè)計，指導(dǎo)和引導(dǎo)高職教育辦學(xué)方向。各利益相關(guān)者協(xié)同創(chuàng)新，不斷提升高職院校的管理效率和辦學(xué)水平。

從現(xiàn)實需求來看，我國公辦高職院校多年來面臨著其他利益相關(guān)者參與辦學(xué)的利益紐帶鏈接問題。為了進(jìn)一步突破這一瓶頸，國家多次出臺相應(yīng)政策推動多方參與高職教育辦學(xué)，允許以資本、知識、技術(shù)、管理等要素介入高職教育，推進(jìn)協(xié)同創(chuàng)新和產(chǎn)教融合，激發(fā)高職教育辦學(xué)活力。2014年5月國務(wù)院頒布《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，明確提出要“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)并享有相應(yīng)權(quán)利”[6]。2019年初出臺的“職教20條”和“雙高計劃”，提出要推動校企全面加強深度合作，“學(xué)校積極為企業(yè)提供所需的課程、師資等資源，企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法履行實施職業(yè)教育的義務(wù)，利用資本、技術(shù)、知識、設(shè)施、設(shè)備和管理等要素參與校企合作，促進(jìn)人力資源開發(fā)。”“厚植企業(yè)承擔(dān)職業(yè)教育責(zé)任的社會環(huán)境，推動職業(yè)院校和行業(yè)企業(yè)形成命運共同體?！盵7] 因此，通過發(fā)展混合所有制職業(yè)院校，可以創(chuàng)造一種吸引社會力量投入的職業(yè)教育機制。但這必然會觸動公辦高職院校的教育產(chǎn)權(quán)問題，可謂是困難重重。但如果能引入PPP范式，在協(xié)同創(chuàng)新項目中實現(xiàn)混合所有制，既有利于促進(jìn)政府與社會資本方式合作運營，又有利于拓寬公辦高職院校融資渠道，還有利于提升高職教育管理與服務(wù)水平，更有利于提升高職教育與產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新的層次。

二、PPP協(xié)同創(chuàng)新機制的構(gòu)建

（一）開放共享機制

建立開放共享機制，是PPP協(xié)同創(chuàng)新機制構(gòu)建的前提。“職教20條”和“雙高計劃”在高水平實訓(xùn)基地、專業(yè)群、創(chuàng)新聯(lián)盟等建設(shè)方面，多次提到建立開放共享機制。具體而言，PPP協(xié)同創(chuàng)新機制構(gòu)建，可從以下幾個方面探索：

一是產(chǎn)教融合實訓(xùn)基地開放共享機制。實訓(xùn)基地是PPP協(xié)同創(chuàng)新和產(chǎn)教融合的重要平臺和載體。實訓(xùn)基地的最大特點是多方資源開放共享。這其中不僅需要各級政府的政策引導(dǎo)和資源供給，還需要高職院校和企業(yè)在實習(xí)實訓(xùn)、各類培訓(xùn)、生產(chǎn)與技術(shù)服務(wù)等方面協(xié)同共建共享。如果能建立開放共享機制，區(qū)域內(nèi)高職院校和企業(yè)雙方就能在實訓(xùn)基地建設(shè)過程中獲得相應(yīng)的資源，達(dá)到共贏的目的。為推進(jìn)高職院校專業(yè)建設(shè)，提升產(chǎn)教融合育人水平，還可以共建共享校內(nèi)實訓(xùn)基地，并積極吸引其他利益相關(guān)者參與，探索創(chuàng)新實訓(xùn)基地運營機制。

二是專業(yè)群開放共享機制。PPP協(xié)同創(chuàng)新機制的建立，將倒逼高職院校面向區(qū)域或行業(yè)重點產(chǎn)業(yè)，依托優(yōu)勢特色專業(yè)，建立健全自我完善、動態(tài)調(diào)整、對接產(chǎn)業(yè)的專業(yè)群開放共享機制，優(yōu)化專業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)資源整合，發(fā)揮專業(yè)群集聚效應(yīng)，推進(jìn)人才培養(yǎng)供給側(cè)與產(chǎn)業(yè)需求側(cè)之間的開放共享。探索專業(yè)群課程教學(xué)資源和實踐教學(xué)基地開放共享機制，把新規(guī)范、新工藝、新技術(shù)等先進(jìn)要素納入高職教育教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和教學(xué)內(nèi)容，探索基于利益相關(guān)者共同治理的專業(yè)群可持續(xù)發(fā)展保障機制。

三是創(chuàng)新聯(lián)盟開放共享機制。隨著人工智能發(fā)展進(jìn)入新時代，產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟應(yīng)運而生。高職院校、企業(yè)、行業(yè)組織、科研機構(gòu)等參與到人工智能產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟當(dāng)中，勢必有效推進(jìn)開放共享機制的形成。從高職院校層面來看，積極參加人工智能開源開放平臺建設(shè)，并把納入平臺的技術(shù)作為高職院?？蒲谐晒o予評價獎勵，加速形成開放共享機制。

（二）教育產(chǎn)權(quán)機制

建立教育產(chǎn)權(quán)機制，是PPP協(xié)同創(chuàng)新機制構(gòu)建的核心。目前，高職教育與產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新尚存在“產(chǎn)教融而不透、校企合而不深”現(xiàn)象，合作周期短，效果不佳。這亟待建立教育產(chǎn)權(quán)機制，以從根源上化解高職教育與產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新機制構(gòu)建難題。對于企業(yè)而言，一旦資金投入到高職教育，往往會成為一種無償贈予。合作初期，企業(yè)所投入的有關(guān)設(shè)備使用權(quán)從法律層面上歸屬為高職院校。盡管所有權(quán)屬于企業(yè)，但是設(shè)備經(jīng)過多年使用后存在折舊的問題。這導(dǎo)致企業(yè)投入的資本逐漸減少，同時企業(yè)無法獲得在設(shè)備投入上所產(chǎn)生的收益權(quán)。高職教育與產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新過程中所產(chǎn)生的這些問題，源于教育產(chǎn)權(quán)機制還沒有真正建立起來。

通常來說，在治理結(jié)構(gòu)上股份制比單一產(chǎn)權(quán)更具優(yōu)勢?；诮逃a(chǎn)權(quán)的現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)，其核心在于主體多元、權(quán)力平等、形式契約和性質(zhì)協(xié)商。從狹義上來講，PPP協(xié)同創(chuàng)新機制實質(zhì)上是股份制的一種類型，是混合所有制的具體形態(tài)。當(dāng)然，PPP協(xié)同創(chuàng)新機制，從經(jīng)濟成分上來看，是一種混合制;從高職教育發(fā)展來看，在尋求各利益相關(guān)者之間合作共贏和多贏的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)積極探索在一個市場主體內(nèi)建立內(nèi)部管理制度和教育產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的融合機制。這一機制需要把企業(yè)納入到高職教育發(fā)展體系內(nèi)，促進(jìn)企業(yè)真正地參與高職院校治理。

在教育產(chǎn)權(quán)機制下，各協(xié)同創(chuàng)新利益相關(guān)方可共同編制人才培養(yǎng)方案，結(jié)合高職教育、社會服務(wù)、進(jìn)修培訓(xùn)、訂單式人才培養(yǎng)等要求，形成深度產(chǎn)教融合的現(xiàn)代育人模式。協(xié)同創(chuàng)新利益相關(guān)方還可以聯(lián)手建立“招生—培養(yǎng)—就業(yè)”機制，建設(shè)“教—學(xué)—研—訓(xùn)”一體的辦學(xué)平臺和載體。基于教育產(chǎn)權(quán)運行機制的高職院校應(yīng)吸收新時代企業(yè)管理制度的精髓，結(jié)合新時代經(jīng)濟社會發(fā)展的趨勢，關(guān)注新時代教育產(chǎn)權(quán)制度的要求，構(gòu)建現(xiàn)代學(xué)校治理體系，進(jìn)一步明晰教育產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)多方參與，強化科學(xué)決策，實行民主管理，推進(jìn)學(xué)校教育教學(xué)和管理的高效運行。

（三）私方進(jìn)入機制

建立私方進(jìn)入機制是PPP協(xié)同創(chuàng)新機制構(gòu)建的首要運行機制。PPP協(xié)同創(chuàng)新機制的構(gòu)建，首先必須解決私方“進(jìn)得去”“愿意進(jìn)”問題。具體推進(jìn)中，“進(jìn)得去”是首要問題，是私方進(jìn)入PPP協(xié)同創(chuàng)新機制的“入口”問題，這需要從體制機制層面加以突破。高職教育是教育性、職業(yè)性、開放性和市場性的融合，這一特性為私方進(jìn)入問題提供了基礎(chǔ)性條件。然而，突破資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬仍然是私方介入PPP協(xié)同創(chuàng)新機制構(gòu)建體系的一大難題?！霸敢膺M(jìn)”是其他利益相關(guān)者參與度問題。這需要構(gòu)建PPP市場運行機制，引導(dǎo)企業(yè)與社會力量對高職教育協(xié)同創(chuàng)新有期待，并享有一定收益權(quán)。

構(gòu)建PPP市場運行機制是進(jìn)入機制設(shè)計的核心。通常來說，影響PPP運行的主要因素包括：期滿處置、收費定價機制、風(fēng)險分配基本框架、項目投資收益水平、融資和改擴建需求等[8]。因此，社會需求長期穩(wěn)定、市場化程度相對較高、價格調(diào)整機制相對靈活、投資規(guī)模相對較大[9]，是PPP項目的重要特征。然而，高職教育的公益性在一定程度上決定了其市場化運行可行性的大小以及價格調(diào)整機制的相對滯后性。要解決這一問題，需要借助市場機制來實現(xiàn)公私合作。例如，目前流行的套餐模式、捆綁式運作模式等，可適當(dāng)借鑒運用于高職教育PPP協(xié)同創(chuàng)新項目建設(shè)，把社會效益和經(jīng)濟效益形成套餐或進(jìn)行捆綁，實現(xiàn)雙環(huán)發(fā)展。具體來說，把PPP協(xié)同創(chuàng)新項目的設(shè)計、建造、融資、運營、維護(hù)、保障等多個關(guān)鍵環(huán)節(jié)實行捆綁，形成高職教育社會效益和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效益雙環(huán)發(fā)展的套餐模式，既有利于高職教育人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)等職能的實現(xiàn)，又有利于企業(yè)的產(chǎn)品升級、人才隊伍建設(shè)和品牌形象提升等，從而實現(xiàn)高職教育和產(chǎn)業(yè)的共享發(fā)展。

（四）私方退出機制

私方退出機制是PPP協(xié)同創(chuàng)新機制構(gòu)建的根本性保障機制，是解決私方“出得來”問題的關(guān)鍵。當(dāng)私方參與到協(xié)同創(chuàng)新項目當(dāng)中時，需要設(shè)計出教育投資者能夠自動退出的流動渠道，形成“能進(jìn)能出”的激勵機制。私方退出機制通?？梢圆捎媒灰淄顺鰴C制、移交退出機制和資產(chǎn)證券化退出機制。在高職教育產(chǎn)權(quán)明晰的前提下，三種退出機制才能真正有效運行。也就是說，PPP協(xié)同創(chuàng)新退出機制的構(gòu)建，需要加強協(xié)同創(chuàng)新治理結(jié)構(gòu)和相應(yīng)的政策法規(guī)制度保障建設(shè)，更需要運用股份制或混合所有制模式清晰界定各利益相關(guān)者的教育產(chǎn)權(quán)。

交易退出機制：主要是通過第三方，即地方產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)或組織實施退出。這一退出機制的優(yōu)勢在于操作易行。其劣勢在于：由于當(dāng)?shù)禺a(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)或組織不在PPP協(xié)同創(chuàng)新體系范圍之類，也不是核心利益相關(guān)者，容易出現(xiàn)“各自為政、市場分割、不利協(xié)同”的局面。

移交退出機制：《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》提出要“探索公辦和社會力量舉辦的職業(yè)院校相互委托管理和購買服務(wù)的機制”。移交退出機制在一定程度上是對這一體制機制的具體應(yīng)用。從目前來看，移交方式呈現(xiàn)多樣化趨勢，這包括BOT（建設(shè)-運營-移交）、BTO （建設(shè)-移交-運營）、BLT（建設(shè)-租賃-移交）、ROT（重構(gòu)-運營-移交）、BOOT（建設(shè)-擁有-運營-移交）、BLOT（建造-租賃-營運-移交）、BOOST（建設(shè)-擁有-運營-補貼-移交）等退出機制。從實際應(yīng)用情況來看，高職教育PPP運行模式主要有國有民辦、公辦托管和租賃托管等運行機制。移交退出機制優(yōu)勢在于涉及教育產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及完備的政策法規(guī)制度，較能反映PPP協(xié)同創(chuàng)新機制建立的未來趨勢。其劣勢在于操作難度大，需要多方合作才能實現(xiàn)。

資產(chǎn)證券化退出機制：高職教育是一種公益性事業(yè)，其辦學(xué)的投資、運營和回報周期均偏長。當(dāng)高職教育領(lǐng)域引入PPP項目后，如何讓私方資本以正當(dāng)、合法、簡便的方式退出，成為重要的一環(huán)。于是，資產(chǎn)證券化和SPV（Special Purpose Vehicle）操作設(shè)計應(yīng)運而生。通過資產(chǎn)證券化和SPV，可以把高職院校、企業(yè)、政府、銀行等多方利益相關(guān)者納入到PPP框架內(nèi)[10]。資產(chǎn)證券化退出機制優(yōu)勢在于擁有完善的財政政策環(huán)境、金融市場環(huán)境、政策法律制度環(huán)境以及必備的技術(shù)手段，能夠較好地推進(jìn)私方資本以正當(dāng)、合法、簡便的方式退出。其劣勢和移交退出機制一樣，需要多方合作才能實現(xiàn)，同時社會資本的吸引路徑、項目對PPP協(xié)同創(chuàng)新機制適應(yīng)性的確認(rèn)，都將會成為PPP協(xié)同創(chuàng)新機制構(gòu)建的重點和難點。

三、結(jié)語

繼《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》實施一年后，“職教20條”再次把高職教育與產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新提上日程。PPP范式的引入，為高職教育可持續(xù)發(fā)展提供了行之有效的運行機制。建立開放共享機制、教育產(chǎn)權(quán)機制以及私方的進(jìn)入與退出機制，是構(gòu)建基于PPP的高職教育與產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新機制的關(guān)鍵。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]習(xí)近平就加快發(fā)展職業(yè)教育作出的指示[N].人民日報，2014-06-24.

[2]國務(wù)院辦公廳.關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見[Z].國辦發(fā)[2017]95號，2017-12-19.

[3][7]國務(wù)院.關(guān)于印發(fā)國家職業(yè)教育改革實施方案的通知[Z].國發(fā)[2019]4號，2019-01-24.

[4]E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

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[6]中國職業(yè)技術(shù)教育學(xué)會課題組.“十二五”以來我國職業(yè)教育重大政策舉措評估報告[J].職業(yè)技術(shù)教育，2017（12）：10-32.

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