農(nóng)民自發(fā)土地流轉(zhuǎn)對(duì)增收的不利影響及對(duì)策

【摘 要】 本文調(diào)研了土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民增收關(guān)系及有關(guān)數(shù)據(jù)，認(rèn)為當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民處于弱勢(shì)地位，分析了影響當(dāng)前農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的不利因素。提出政府應(yīng)當(dāng)在改進(jìn)農(nóng)民自發(fā)土地流轉(zhuǎn)中的弱勢(shì)地位而積極作為：落實(shí)“三權(quán)分置”改革精神，及時(shí)修訂完善土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法規(guī);健全土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，為農(nóng)民自發(fā)土地流轉(zhuǎn)做好服務(wù);健全土地流轉(zhuǎn)配套保障制度，消除農(nóng)民的后顧之憂。

【關(guān)鍵詞】 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;土地流轉(zhuǎn);農(nóng)民增收;對(duì)策

一、土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民增收關(guān)系及有關(guān)數(shù)據(jù)

1、農(nóng)民增收事關(guān)全面小康和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大計(jì)的實(shí)現(xiàn)

小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng);鄉(xiāng)村興則國(guó)家興，鄉(xiāng)村衰則國(guó)家衰。中國(guó)作為一個(gè)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國(guó)向現(xiàn)代工業(yè)強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)型的國(guó)家，積極穩(wěn)妥地處理“三農(nóng)”問題尤其關(guān)鍵。全面建成小康社會(huì)和鄉(xiāng)村振興的重大戰(zhàn)略任務(wù)，最關(guān)鍵的就是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入。黨的十八大提出了確保到2020年全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，正是抓住了鄉(xiāng)村矛盾的焦點(diǎn)。在新時(shí)代，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾在鄉(xiāng)村最為突顯，鄉(xiāng)村振興是解決新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的必然要求，具有重大而深遠(yuǎn)的歷史意義。

2、土地流轉(zhuǎn)收入是農(nóng)民收入中的“短板”

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2013年，我國(guó)全面建成小康社會(huì)總進(jìn)度達(dá)到86.5%，其中城鎮(zhèn)居民收入和恩格爾系數(shù)的進(jìn)度都達(dá)到100%，城鎮(zhèn)化率達(dá)到89%，人均GDP達(dá)到73%，這些重要指標(biāo)在2020年都有把握實(shí)現(xiàn)100%的目標(biāo)。但是，農(nóng)村居民收入進(jìn)度只有59.3%，剛剛超過(guò)目標(biāo)任務(wù)的一半多一點(diǎn)。顯而易見，農(nóng)民增收已經(jīng)成為決定全面建成小康社會(huì)進(jìn)程的一塊關(guān)鍵的短板。經(jīng)過(guò)多年來(lái)政府的加大投入，近年來(lái)農(nóng)民收入有一定的增長(zhǎng)，但是與城市居民的收入差距仍然較大。2018年，全國(guó)居民人均可支配收入28228元，其中，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入39251元，農(nóng)村居民人均可支配收入14617元，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比為2.69。

在收入結(jié)構(gòu)中，土地流轉(zhuǎn)等財(cái)產(chǎn)性收入又是農(nóng)民收入中的“短板”。從全國(guó)總體來(lái)看，財(cái)產(chǎn)性收入在農(nóng)民收入的工資性收入、經(jīng)營(yíng)性收入、轉(zhuǎn)移性收入、財(cái)產(chǎn)性收入四大指標(biāo)構(gòu)成中占比非常低，2018年全國(guó)農(nóng)民人均財(cái)產(chǎn)性凈收入僅為342元，占其可支配收入的比重僅為2.3%，遠(yuǎn)低于全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均財(cái)產(chǎn)性凈收入4028元（占其可支配收入的10.3%）。因此，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，盤活農(nóng)村土地資源，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入任務(wù)仍然很艱巨。

二、農(nóng)民自發(fā)土地流轉(zhuǎn)對(duì)增收的不利影響分析

自新世紀(jì)以來(lái)，從中央布局建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村到實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，中央出臺(tái)支持農(nóng)村土地適度流轉(zhuǎn)的政策實(shí)招和“干貨”越來(lái)越多，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)的勢(shì)頭。呈現(xiàn)出流轉(zhuǎn)方式靈活多樣、流轉(zhuǎn)主體多元化等特點(diǎn)，但更細(xì)致的數(shù)據(jù)也顯示出，當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)當(dāng)中農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)仍占多數(shù)、自發(fā)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民弱勢(shì)地位難改變、農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)增收難等多重困境和風(fēng)險(xiǎn)。

1、規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體增長(zhǎng)快，但農(nóng)民的自發(fā)流轉(zhuǎn)仍占多數(shù)

在中央一系列鼓勵(lì)農(nóng)村土地適度流轉(zhuǎn)的政策激勵(lì)下，規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體增長(zhǎng)較快。數(shù)據(jù)顯示，2016年6月底，全國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到了4.6億畝，各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體為280萬(wàn)個(gè)。其中，家庭農(nóng)場(chǎng)有87.7萬(wàn)家;農(nóng)民合作社有179.4萬(wàn)家，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織超過(guò)38萬(wàn)個(gè)。[1]但由于全國(guó)區(qū)域遼闊，各地地理位置等情形差異大。再加上不同農(nóng)民家庭在勞動(dòng)力人數(shù)、勞動(dòng)力教育及技能、就業(yè)狀況等方面的差異，農(nóng)民對(duì)所承包土地的處置方式各不相同，因而土地流轉(zhuǎn)表現(xiàn)出了靈活多樣的特點(diǎn)。從流轉(zhuǎn)表現(xiàn)形式上看，主要有轉(zhuǎn)包、出租、代耕、互換、入股、轉(zhuǎn)讓等形式。從承租對(duì)象看，則包括了本村村民、外地人、龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社等。雖然政府一直在鼓勵(lì)農(nóng)村土地的適度規(guī)模流轉(zhuǎn)，并且近年來(lái)規(guī)模流轉(zhuǎn)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體增長(zhǎng)的速度都很快，但是，眾多學(xué)者的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，在全部的土地流轉(zhuǎn)當(dāng)中，經(jīng)過(guò)政府流轉(zhuǎn)的土地占比還比較低，農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)仍占多數(shù)。為了驗(yàn)證這個(gè)結(jié)論的可靠性，筆者也用微信回答的方式做過(guò)一次“農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)問卷”的市場(chǎng)調(diào)查。從網(wǎng)絡(luò)問卷和實(shí)際走訪調(diào)研的情況來(lái)看，最主要的仍是以轉(zhuǎn)給鄉(xiāng)友近鄰等“村落里的熟人”為主。微信調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在總共334份有效問卷當(dāng)中，回答將土地流轉(zhuǎn)給“本村村民”的共計(jì)有230人，占總調(diào)查對(duì)象的68.9%。而選擇轉(zhuǎn)給“外地人”、“企業(yè)”、“以股入社”及“其他”方式分別只有32人、10人、20人、42人，分別占問卷人數(shù)的9.6%、3.0%、6.0%、12.6%。

2、農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)處于弱勢(shì)地位，增收難保障

由于自發(fā)流轉(zhuǎn)的農(nóng)民通常是個(gè)體單獨(dú)進(jìn)行的，而不是像規(guī)模流轉(zhuǎn)中的那樣集體行動(dòng)，而個(gè)體農(nóng)民普遍在知識(shí)、信息、市場(chǎng)適應(yīng)等方面顯得能力不足、非常被動(dòng)，缺少與外界的聯(lián)系，對(duì)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展及合理的流轉(zhuǎn)價(jià)格缺少正確的認(rèn)識(shí)，很多時(shí)候談價(jià)格比較盲目，在面對(duì)“見多識(shí)廣”的工商資本和承租大戶面前總是處于弱勢(shì)的一方，因此，在土地流轉(zhuǎn)中容易遭受“價(jià)格圈套”。盡管也有些地方農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)有所發(fā)展，但并不是免費(fèi)的，而農(nóng)民普遍由于所持土地?cái)?shù)量少、碎片化，去經(jīng)過(guò)中介進(jìn)行流轉(zhuǎn)的成本較高，所以，選擇通過(guò)中介進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民并不多。由于市場(chǎng)的局限，有相當(dāng)部分的農(nóng)民不得不將土地轉(zhuǎn)給同村或周邊的親友和熟人，而這種轉(zhuǎn)讓通過(guò)價(jià)格很低，甚至完全免費(fèi)。農(nóng)民這種用“租金換鄉(xiāng)情”的選擇看似比較理智，因?yàn)檫@比完全“拋荒”總要合理得多，但實(shí)際上，這正是由于分散的農(nóng)民個(gè)體在市場(chǎng)適應(yīng)能力局限下的無(wú)奈選擇。這種土地流轉(zhuǎn)對(duì)促進(jìn)農(nóng)民增收的作用是比較有限的。況且，在農(nóng)民自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)當(dāng)中，往往存在許多不規(guī)范的因素，如合同僅有口頭約定而無(wú)書面協(xié)議、約定的內(nèi)容不明確、有糾紛如何解決等，都沒有詳細(xì)規(guī)定，存在許多隱患，影響增收的穩(wěn)定性。

3、農(nóng)民怕?lián)L(fēng)險(xiǎn)，自發(fā)流轉(zhuǎn)期限普遍不長(zhǎng)

正是由于農(nóng)民在自發(fā)流轉(zhuǎn)中處于不利地位，因此，出于弱者的自我保護(hù)本能，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的周期普遍不敢放得太長(zhǎng)。無(wú)論是文獻(xiàn)法的調(diào)查結(jié)果，還是筆者通過(guò)網(wǎng)絡(luò)問卷的數(shù)據(jù)，還是實(shí)地走訪中掌握的情況，都反映著同一結(jié)論：即農(nóng)民自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)其期限普遍比較短。例如，江西農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)多數(shù)都是5年及5年以下的周期，其占比為84.2%;流轉(zhuǎn)周期在6到10年的僅占6.5%;流轉(zhuǎn)周期在10年及以上的僅占9.4%。[2]在筆者的微信網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查中也得到了相似的結(jié)論。在總計(jì)334份答卷當(dāng)中，對(duì)村里耕地的流轉(zhuǎn)時(shí)間選擇“1年”的有118人，占比為35.3%;選擇2-5年的有133人，占比為39.8%，;選擇6-10年的有29人，占比為8.7%;選擇10年及以上的有54人，占比為 16.2%。可見，選擇較短周期的流轉(zhuǎn)協(xié)議在農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)中占主流。這體現(xiàn)了處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的一種無(wú)奈的自我保護(hù)，或是對(duì)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)價(jià)格的發(fā)展趨勢(shì)難以把握、對(duì)土地長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)后自身的就業(yè)、可持續(xù)生計(jì)能力擔(dān)憂的一種理性選擇。

三、政府應(yīng)當(dāng)在改進(jìn)農(nóng)民自發(fā)土地流轉(zhuǎn)中的弱勢(shì)地位而積極作為

1、落實(shí)“三權(quán)分置”改革精神，及時(shí)修訂完善土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法規(guī)

2017年中央一號(hào)文件明確提出“三權(quán)分置”要求，這為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革指明了方向。政府應(yīng)在此基礎(chǔ)上抓緊研究制訂細(xì)化落實(shí)“三權(quán)分置”的相關(guān)法規(guī)和實(shí)施細(xì)則。要在《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見》《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》《農(nóng)業(yè)部關(guān)于印發(fā)〈農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)范（試行）〉的通知》《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》的基礎(chǔ)上，依據(jù)土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中碰到的各類問題，尤其是農(nóng)民自主流轉(zhuǎn)中的引導(dǎo)和保護(hù)問題，加緊修訂完善相關(guān)實(shí)施細(xì)則。要加快放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，提高經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定性、靈活性、流動(dòng)性;要對(duì)土地流轉(zhuǎn)的期限、方式、中介的資質(zhì)、權(quán)利義務(wù)關(guān)系作出規(guī)定;要加大對(duì)違背農(nóng)民意愿，侵害農(nóng)民土地承包權(quán)益的行為加大處罰，以保障“三權(quán)分置”后農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠獲得依法保障。

2、健全土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，為農(nóng)民自發(fā)土地流轉(zhuǎn)做好服務(wù)

政府在抓緊落實(shí)“三權(quán)分置”細(xì)則的同時(shí)，還要進(jìn)一步健全土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)建設(shè)，尤其是要加強(qiáng)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)及信息共享機(jī)制。要打造市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村四級(jí)聯(lián)動(dòng)的土地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)機(jī)制，為自發(fā)流轉(zhuǎn)的農(nóng)民提供咨詢、委托、評(píng)估、洽談、監(jiān)管、預(yù)警、調(diào)解、訴訟等一系列配套服務(wù)。還要依托互聯(lián)網(wǎng)信息傳播技術(shù)，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，教會(huì)農(nóng)民使用互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)操作方法，打通農(nóng)民線上線下的互聯(lián)互通，使偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民也能實(shí)現(xiàn)“零距離”流轉(zhuǎn)。此外，還要加強(qiáng)宣傳，使農(nóng)民對(duì)這類服務(wù)的公益性確認(rèn)放心，使公民愿意主動(dòng)參與到政府組織的土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)中去進(jìn)行交易，減少農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)的比例。

3、健全土地流轉(zhuǎn)配套保障制度，消除農(nóng)民的后顧之憂

在土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)當(dāng)中，農(nóng)民是弱勢(shì)群體。土地流轉(zhuǎn)問題如果一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民就很可能陷入“四失”（失地、失業(yè)、失收、失身份）的尷尬境地。因此，政府應(yīng)當(dāng)在就業(yè)培訓(xùn)、農(nóng)村社會(huì)保障方面加大力度，以消除農(nóng)民的后顧之憂。首先是要加大對(duì)農(nóng)民職業(yè)技能和創(chuàng)業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)力度，讓農(nóng)民能離得開地，而且還能在城市住得下、有事做、過(guò)得好。其次是要在農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育方面加大投入力度，促進(jìn)城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展。最后是要建立農(nóng)民失業(yè)保險(xiǎn)制度?？梢詤⒄粘鞘惺I(yè)人員的政策，探索為農(nóng)民建立相關(guān)的失業(yè)救濟(jì)保險(xiǎn)。以保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后，萬(wàn)一真發(fā)生了失業(yè)，也還不至于基本生計(jì)得不到保障。所以還要進(jìn)一步完善政策，讓農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后，至少其生計(jì)水平不會(huì)比土地流轉(zhuǎn)前降低。

【注 釋】

[1] 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展再上新臺(tái)階 基礎(chǔ)活力明顯增強(qiáng)——國(guó)家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于黨的十八大以來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就系列報(bào)告之三，http：//dangjian.people.com.cn/n1/2017/0630/c412885-29374393.html，2017-06-30.

[2] 參見江西省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及其發(fā)展趨勢(shì)研究，http：//www.jizihe.com/page/2016/1109/675488.shtml.

【參考文獻(xiàn)】

[1] 中國(guó)科學(xué)院.中國(guó)現(xiàn)代化報(bào)告2012：農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究[R].北京： 2013.

[2] 十八大報(bào)告.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗[R].北京：人民出版社，2012.

[3] 郭金豐.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)：市場(chǎng)特征、利益動(dòng)因與制度改進(jìn)——以江西為例[J].求實(shí)，2018（3）.

【作者簡(jiǎn)介】

高建設(shè)（1974—）男，江西高安人，中共江西省委黨校省情輿情研究所副教授、《求實(shí)》編輯部編輯，主要從事制度與“三農(nóng)”問題研究.