協(xié)同論視閾下京津冀區(qū)域公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展研究

張貴 薛伊冰

摘 要：公共服務(wù)協(xié)同是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要保障。京津冀公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展指標(biāo)體系基于協(xié)同論最新理論，包含基本公共教育、基本勞動(dòng)就業(yè)、基本社會(huì)保險(xiǎn)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本社會(huì)服務(wù)、基本住房保障和基本公共文化7個(gè)一級(jí)指標(biāo)。京津冀公共服務(wù)的協(xié)同效應(yīng)存在但并不明顯，發(fā)展水平呈明顯階梯落差，并且差距還在不斷擴(kuò)大，其中基本勞動(dòng)就業(yè)領(lǐng)域差距最為明顯。結(jié)合京津冀各領(lǐng)域的發(fā)展現(xiàn)狀與目標(biāo)要求，通過資源共享、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、統(tǒng)籌規(guī)劃等對(duì)策，協(xié)同推進(jìn)京津冀三地公共服務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)均等化、普惠化、同城化。

關(guān)鍵詞：京津冀區(qū)域；基本公共服務(wù)；協(xié)同發(fā)展；評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2018）05-0019-10

一、京津冀公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展的研究背景

公共服務(wù)是本世紀(jì)行政和政府改革的核心理念，涵蓋教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等方面的要求。

享有基本公共服務(wù)是公民的基本權(quán)利，保障人人享有基本公共服務(wù)是政府的重要職責(zé)。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是全面建成小康社會(huì)的應(yīng)有之義，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉、增強(qiáng)全體人民在共建共享發(fā)展中的獲得感、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)，都具有十分重要的意義。

隨著京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家重大戰(zhàn)略，以及雄安新區(qū)的設(shè)立，推動(dòng)京津冀區(qū)域公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)京津冀公共服務(wù)均等化變得愈發(fā)重要，同時(shí)也需要合適的理論來反映與評(píng)價(jià)三地公共服務(wù)體系的協(xié)同機(jī)理。

國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)于基本公共服務(wù)的研究主要有兩類方法。一類是理論機(jī)制的討論研究。汪錦軍從“目標(biāo)”和“利益”兩方面的一致性與否出發(fā)，討論了不同情形下公共服務(wù)機(jī)制的差異[1]。王延杰從財(cái)力、人力、物力的配置以及財(cái)稅體制調(diào)控角度尋找京津冀基本公共服務(wù)差異化的原因。

另一類偏重于評(píng)價(jià)實(shí)證[2]。馬昊和周京奎構(gòu)建了京津冀公共服務(wù)配置水平指標(biāo)體系[3][4]。馬慧強(qiáng)采用集對(duì)分析的方法建立了京津冀基本公共服務(wù)均等化水平的測(cè)度模型[5]。韓增林采用空間Morans I（莫蘭指數(shù)）評(píng)價(jià)了公共服務(wù)均等化的空間格局[6]。

綜合而言，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)公共服務(wù)的研究缺少各地之間的協(xié)同研究。隨著國務(wù)院頒布了《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，新時(shí)期的公共服務(wù)體系需要更加合適的理論來指引。本文將基于協(xié)同論最新理論研究成果，以2005年～2016年京津冀公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展?fàn)顩r為著眼點(diǎn)，構(gòu)建京津冀公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展指標(biāo)體系，從協(xié)同與發(fā)展兩個(gè)層面客觀評(píng)價(jià)近年來京津冀公共服務(wù)協(xié)同方面取得的成效與不足之處，并據(jù)此給出初步對(duì)策。

二、京津冀區(qū)域公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

（一）京津冀區(qū)域公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展的原理

協(xié)同論的創(chuàng)始人、德國物理學(xué)家哈肯認(rèn)為，協(xié)同論是研究多元系統(tǒng)間互相作用以及變化規(guī)律的學(xué)科，以研究自組織運(yùn)動(dòng)為理論目標(biāo)，并指出協(xié)同論的哲學(xué)基礎(chǔ)為量變質(zhì)變規(guī)律和對(duì)立統(tǒng)一規(guī)律[7]。錢學(xué)森運(yùn)用辯證唯物主義完善了協(xié)同論的觀點(diǎn)，吸收了耗散結(jié)構(gòu)論的漲落理論和突變論的穩(wěn)態(tài)理論等，使協(xié)同論成為更加完備的系統(tǒng)學(xué)科[8]。近年國外學(xué)者對(duì)協(xié)同論的研究主要基于自然科學(xué)和數(shù)學(xué)，以定量化描述為主，用微積分等數(shù)學(xué)方法解釋協(xié)同學(xué)的自組織現(xiàn)象[9][10]。國內(nèi)學(xué)者對(duì)于協(xié)同論的研究更加注重實(shí)際應(yīng)用，采用定性描述，將協(xié)同論應(yīng)用于解決水資源治理和京津冀城市群等社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的具體問題[11][12][13][14] 。

京津冀區(qū)域作為一個(gè)開放系統(tǒng)，北京、天津、河北三地之間地緣相接、人緣相親，地域一體、文化一脈，歷史淵源深厚、交往半徑相宜，完全能夠相互融合、協(xié)同發(fā)展。但目前京津冀區(qū)域社會(huì)發(fā)展水平極不平衡，城鄉(xiāng)居民生活水平、城鎮(zhèn)化發(fā)展?fàn)顩r、居民收入與消費(fèi)水平差異明顯，公共服務(wù)水平參差不齊。因此，以協(xié)同論指導(dǎo)京津冀區(qū)域公共服務(wù)體系具有合理的邏輯基礎(chǔ)與方法論意義。

基于協(xié)同論視角，京津冀區(qū)域公共服務(wù)體系可視為一個(gè)內(nèi)部存在多個(gè)層級(jí)的系統(tǒng)（參見圖1）。

公共服務(wù)體系最上層是系統(tǒng)層。公共服務(wù)協(xié)同的問題本質(zhì)在于“供給”和“需求”。如果供給能夠與需求達(dá)到平衡，則意味著京津冀區(qū)域公共服務(wù)系統(tǒng)達(dá)到了穩(wěn)態(tài)。系統(tǒng)處于穩(wěn)態(tài)并非意味著簡(jiǎn)單的平均化，而是反映在整體上做到相對(duì)的均衡，反映在個(gè)體上就是保障全體人民群眾得到基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)。當(dāng)供給從數(shù)量上不能滿足需求，或者供給領(lǐng)域無法與需求對(duì)應(yīng)時(shí)，若無法通過系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)平衡，意味著系統(tǒng)處在不穩(wěn)定態(tài)。供給與需求的協(xié)同和差異，是京津冀區(qū)域公共服務(wù)體系的本質(zhì)問題所在。

公共服務(wù)體系的第二層是子系統(tǒng)層?！罢焙汀肮瘛笔枪卜?wù)體系的兩大子系統(tǒng)，分別代表著公共服務(wù)的供給方和需求方，政府是公共服務(wù)的提供者，政府目標(biāo)是把基本公共服務(wù)制度作為公共產(chǎn)品向全民提供。公民是公共服務(wù)的需求者，公民目標(biāo)是滿足貫穿公民一生的基本生存與發(fā)展需求。在公共服務(wù)的子系統(tǒng)層面上，政府和公民的目標(biāo)實(shí)質(zhì)上是高度契合、高度協(xié)同的，雙方并不存在利益沖突。因此，京津冀區(qū)域公共服務(wù)系統(tǒng)存在著自發(fā)從無序到有序、從低水平到高水平發(fā)展的演化動(dòng)力，也就是自組織效應(yīng)。在這種自組織效應(yīng)作用下，系統(tǒng)內(nèi)各要素和子系統(tǒng)相互作用和有機(jī)整合，公民和政府都自發(fā)地?fù)碛懈纳乒卜?wù)均等化的意愿[15]。

公共服務(wù)體系的第三層是序參量層。哈肯在協(xié)同論中闡述了序參量概念，認(rèn)為事物的演化受序參量的控制，演化的最終結(jié)構(gòu)和有序程度取決于序參量[7]。為了描述子系統(tǒng)相互作用的現(xiàn)象以及變化趨勢(shì)，就需要引入相對(duì)應(yīng)的指標(biāo)去評(píng)價(jià)系統(tǒng)中的序參量。對(duì)應(yīng)于京津冀公共服務(wù)體系，序參量就是京津冀三地的教育、衛(wèi)生、社保、就業(yè)等公共服務(wù)各領(lǐng)域的具體發(fā)展程度，這些序參量可以反映出當(dāng)前京津冀公共服務(wù)體系的失衡點(diǎn)究竟在哪里，表現(xiàn)為差異化的公共服務(wù)現(xiàn)狀。依據(jù)穩(wěn)態(tài)理論和漲落理論，如果某個(gè)序參量大幅偏離了穩(wěn)態(tài)，那么該指標(biāo)就是公共服務(wù)體系的“奇點(diǎn)”。在所有的序參量之中，奇點(diǎn)對(duì)于整個(gè)體系的影響程度最大，是當(dāng)前解決京津冀公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展最需要面對(duì)的領(lǐng)域。根據(jù)京津冀區(qū)域公共服務(wù)發(fā)展體系的需求，選取適當(dāng)?shù)男騾⒘繕?gòu)建京津冀協(xié)同發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并且根據(jù)指標(biāo)體系找到奇點(diǎn)，將會(huì)有助于尋找與解釋當(dāng)前京津冀區(qū)域公共服務(wù)體系的不平衡之處，優(yōu)化地區(qū)公共服務(wù)制度框架。

（二）京津冀區(qū)域公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展的構(gòu)建原則

國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》[16]提出，到2020年，要讓基本公共服務(wù)體制機(jī)制更加健全，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居等方面持續(xù)取得新進(jìn)展，基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)，做到均等化水平穩(wěn)步提高、標(biāo)準(zhǔn)體系全面建立、保障機(jī)制鞏固健全和制度規(guī)范基本成型。構(gòu)建京津冀區(qū)域公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的原則，要依照地區(qū)公共服務(wù)體系框架，從供給和需求兩方面出發(fā)，多角度評(píng)估北京、天津、河北三地的基本公共服務(wù)產(chǎn)品供給水平，以及是否可以滿足貫穿一生的公民基本生存與發(fā)展需求。

（三）京津冀區(qū)域公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展的指標(biāo)體系

在本文所構(gòu)建的京津冀區(qū)域公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中（參見表1），總指標(biāo)為京津冀區(qū)域公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展綜合指標(biāo)，包含基本公共教育、基本勞動(dòng)就業(yè)、基本社會(huì)保險(xiǎn)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本社會(huì)服務(wù)、基本住房保障與基本公共文化7個(gè)一級(jí)指標(biāo)，對(duì)應(yīng)《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》的各方面要求。每個(gè)一級(jí)指標(biāo)下設(shè)2個(gè)～4個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

其中，指標(biāo)類型為“+”表示該指標(biāo)為正向指標(biāo)，指標(biāo)類型為“-”表示該指標(biāo)為負(fù)向指標(biāo)。每個(gè)指標(biāo)都會(huì)考察北京、天津、河北三地2005年至2016年在該領(lǐng)域的公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展水平，并且選取全國平均水平作為對(duì)照組，以體現(xiàn)出京津冀三地之間公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展的相對(duì)水平與地區(qū)差異。

（四）數(shù)據(jù)的來源、處理與測(cè)算方法

1.數(shù)據(jù)來源。以2005年至2016年北京、天津、河北三地為研究對(duì)象，并以國家平均數(shù)據(jù)作為對(duì)照。數(shù)據(jù)來源于2016年和2017年的《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》《北京統(tǒng)計(jì)年鑒》《天津統(tǒng)計(jì)年鑒》《河北經(jīng)濟(jì)年鑒》和中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)等。

2.數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化處理。為了使得量綱不同的各項(xiàng)數(shù)據(jù)指標(biāo)能夠做到同質(zhì)化，本文在計(jì)算數(shù)據(jù)之前使用MAX-MIN法對(duì)所有數(shù)據(jù)進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化處理，將指標(biāo)的原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為便于比較的相對(duì)值。該指標(biāo)t年份i地的原始數(shù)據(jù)為xit， xmin為該指標(biāo)在京津冀三地測(cè)算期間各年份中出現(xiàn)過的最小值，xmax為該指標(biāo)在京津冀三地測(cè)算期間各年份之中出現(xiàn)過的最大值（不包括對(duì)照組全國平均水平的數(shù)據(jù)），該指標(biāo)t年份i地標(biāo)準(zhǔn)化之后的指標(biāo)值為yit（i的取值為1、2、3、0，依次分別代表京、津、冀三地和全國平均水平）。

對(duì)于本文所引用的正向指標(biāo)：yit=xit-xminxmax-xmin

對(duì)于本文所引用的負(fù)向指標(biāo)：yit=xmax-xitxmax-xmin

各指標(biāo)評(píng)分最高得分為1，最低得分為0，所有指標(biāo)得分都將介于0和1之間，指標(biāo)得分越高則代表此時(shí)期此地該指標(biāo)的公共服務(wù)發(fā)展水平越好。這樣的標(biāo)準(zhǔn)化處理方式的優(yōu)勢(shì)在于，既可以實(shí)現(xiàn)地區(qū)發(fā)展的時(shí)間縱向比較，也可以對(duì)同一時(shí)間京津冀三地以及全國的公共服務(wù)發(fā)展水平進(jìn)行橫向?qū)Ρ取?/p>

3.指標(biāo)權(quán)重確定原則。學(xué)術(shù)界對(duì)于指標(biāo)權(quán)重確定方法包括主觀賦權(quán)法和客觀賦權(quán)法，以及同時(shí)結(jié)合兩種方法的主客觀賦權(quán)法?？紤]到京津冀區(qū)域公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展很難有直觀的主觀權(quán)重確定方式，本文選取客觀賦權(quán)法中的熵值法作為各級(jí)指標(biāo)的權(quán)重確定方式。熵值法是當(dāng)前應(yīng)用廣泛的一種賦值方式，優(yōu)勢(shì)在于其既能夠反映與區(qū)分指標(biāo)包含的信息價(jià)值，也能克服指標(biāo)間的信息重疊。本文采用熵值法進(jìn)行賦權(quán)與指標(biāo)合成[17]?？紤]到本文所關(guān)注的是京津冀三地的公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展水平，在計(jì)算指標(biāo)權(quán)重時(shí)，僅使用北京、天津、河北三地的指標(biāo)數(shù)據(jù)，不包含對(duì)照組（全國平均水平）。

4.協(xié)同性測(cè)度。京津冀三地作為在地理上相鄰的子系統(tǒng)，在政策、經(jīng)濟(jì)、文化等方面存在大量的相互作用與協(xié)作，同樣也會(huì)直接或間接影響公共服務(wù)各領(lǐng)域的協(xié)同。為了體現(xiàn)不同時(shí)期京津冀三地之間公共服務(wù)水平的配置差距及變化規(guī)律，本文采用地區(qū)間相關(guān)系數(shù)和變異系數(shù)來評(píng)估京津冀公共服務(wù)的協(xié)同性。相關(guān)系數(shù)r包括北京-天津、天津-河北、北京-河北三地兩兩之間各項(xiàng)指標(biāo)的相關(guān)系數(shù)，為正向指標(biāo)。數(shù)值越高，代表兩地之間公共服務(wù)協(xié)同性越強(qiáng)。

三、京津冀區(qū)域公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)的分析結(jié)果

（一）京津冀區(qū)域公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展現(xiàn)狀——一馬當(dāng)先的北京與漸行漸遠(yuǎn)的天津與河北

基于上述指標(biāo)體系以及官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，得到2005至2016年間京津冀公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展綜合指標(biāo)及各一級(jí)指標(biāo)得分（參見圖2-圖10）、相關(guān)系數(shù)（參見表2）和離散系數(shù)（參見表3）。為了方便比較與評(píng)價(jià)，數(shù)據(jù)將以圖表形式呈現(xiàn)。

根據(jù)京津冀區(qū)域公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展綜合指標(biāo)的分析結(jié)果，2005至2016年期間京津冀三地的公共服務(wù)發(fā)展水平具有如下特點(diǎn)：一是三地的公共服務(wù)發(fā)展水平總體呈上升趨勢(shì)，2016年北京-天津-河北的公共服務(wù)綜合指標(biāo)得分均高于2005年水準(zhǔn)；二是三地公共服務(wù)水準(zhǔn)差距明顯，北京-天津-河北的公共服務(wù)發(fā)展水平具有明顯階梯式落差，北京得分一直遠(yuǎn)高于天津和河北，河北多數(shù)時(shí)期處于全國平均水準(zhǔn)之下；三是北京在發(fā)展增幅上也高于天津與河北，呈“強(qiáng)者愈強(qiáng)”態(tài)勢(shì)，天津與河北直到2016年也未能觸及北京2005年的發(fā)展水準(zhǔn)，距離實(shí)現(xiàn)京津冀公共服務(wù)均等化目標(biāo)依舊還有很長(zhǎng)的路要走。

截至2016年，北京的各項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)得分依然全面領(lǐng)先于天津和河北，基本公共文化、基本勞動(dòng)就業(yè)和基本社會(huì)保險(xiǎn)三項(xiàng)指標(biāo)得分都在0.90以上。天津在基本公共文化領(lǐng)域得分較高，但其他領(lǐng)域與北京存在著明顯差距。河北在公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)方面的公共服務(wù)發(fā)展程度與天津接近，但勞動(dòng)就業(yè)是河北省公共服務(wù)體系的最大軟肋所在，處在低于0.1的極低水平。

從北京、天津、河北兩兩之間的相關(guān)系數(shù)看，京津冀三地的公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展綜合指標(biāo)以及多數(shù)一級(jí)指標(biāo)的相關(guān)系數(shù)為正，三地之間的公共服務(wù)發(fā)展存在著正向的協(xié)同效應(yīng)。其中，基本社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的相關(guān)程度最高。一種可能的解釋是，由于社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)國家和地區(qū)政策的依賴程度較高，所以京津冀地區(qū)的社會(huì)保險(xiǎn)方面的同步性較高。

而基本公共教育領(lǐng)域的相關(guān)程度較低，河北和北京、天津之間存在著負(fù)相關(guān)。由于北京與天津的教育水平和高考難度與河北省存在著明顯差距，因此北京和天津的教育水平提升往往會(huì)占用河北的資源，導(dǎo)致北京和天津在教育領(lǐng)域?qū)τ诤颖笔〈嬖谥昂缥?yīng)”。

由于離散系數(shù)是負(fù)向指標(biāo)，從離散系數(shù)結(jié)果看，京津冀地區(qū)在公共教育領(lǐng)域的協(xié)同度最高，在公共文化領(lǐng)域的協(xié)同度最低。由2005年到2016年期間京津冀公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展綜合指標(biāo)與各一級(jí)指標(biāo)離散系數(shù)的變化趨勢(shì)可以看出，京津冀區(qū)域公共服務(wù)協(xié)同水平總體上并未隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而好轉(zhuǎn)，相反卻有擴(kuò)大趨勢(shì)，這印證了前文對(duì)當(dāng)前京津冀區(qū)域公共服務(wù)體系存在“強(qiáng)者愈強(qiáng)、弱者愈弱”的馬太效應(yīng)的判斷。

（二）京津冀區(qū)域公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展各一級(jí)指標(biāo)分析

1.基本公共教育京津冀差距最小，但發(fā)展趨勢(shì)不容樂觀?；竟步逃?個(gè)一級(jí)指標(biāo)之中京津冀三地相對(duì)差距最小的指標(biāo)，但也是發(fā)展趨勢(shì)最不樂觀的指標(biāo)，北京和天津的基本公共教育得分相對(duì)其他一級(jí)指標(biāo)都處于較低水平，河北省的初始得分較高，但呈逐年下滑趨勢(shì)。究其原因，北京和天津作為大城市一直存在教育資源短缺的城市通病，而教育資源的差別以及又有很多外地學(xué)生在北京和天津上學(xué)，造成學(xué)校和教師資源稀缺。教育部在2006年出臺(tái)《關(guān)于做好新一輪農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整規(guī)劃實(shí)施方案的通知》后，全國各地包括京津冀在內(nèi)的義務(wù)教育階段學(xué)校數(shù)量都在逐年下滑。一方面，國家對(duì)于學(xué)校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和教師資格的審批日趨嚴(yán)格，從注重?cái)?shù)量轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅刭|(zhì)量；另一方面，由于規(guī)模較小的學(xué)校在自由擇校的環(huán)境下難以生存，地方政府傾向于撤并生源不足的學(xué)校，以方便管理及減少支出。

2.在基本勞動(dòng)就業(yè)領(lǐng)域差距最明顯，北京遙遙領(lǐng)先，河北水平很低。京津冀在基本勞動(dòng)就業(yè)領(lǐng)域的差距明顯，是所有一級(jí)指標(biāo)中差距最大的一項(xiàng)。北京得分遙遙領(lǐng)先且差距不斷拉大，天津的水平整體上變化不大，而河北一直處于0.1以下的極低水平。究其原因，河北受地區(qū)經(jīng)濟(jì)限制，能提供的就業(yè)崗位數(shù)目很難與北京和天津相媲美，導(dǎo)致失業(yè)率水平相對(duì)京津更高。而河北省失業(yè)保險(xiǎn)的普及率也遠(yuǎn)低于京津兩地。無論是橫向?qū)Ρ染┙蚣饺氐幕緞趧?dòng)就業(yè)水平，還是縱向?qū)Ρ然緞趧?dòng)就業(yè)指標(biāo)與其他指標(biāo)的發(fā)展水平，都具有十分顯著的差距。

3.在基本社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域，京津冀三地實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)步發(fā)展。京津冀三地在2016年的社會(huì)保險(xiǎn)指標(biāo)得分均比2005年有所提升。隨著國家構(gòu)建全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的社會(huì)保險(xiǎn)制度，實(shí)施全民參保計(jì)劃，全體公民有更多機(jī)會(huì)在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助。不過河北目前依然處在相對(duì)較低的發(fā)展水平，目前尚未完成社保體系的全覆蓋。

4.在基本醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，醫(yī)療資源的稀缺拖累了京津冀三地。“看病貴，看病難”是同時(shí)困擾京津冀三地的一大難題所在。

在基本醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，北京和天津的指標(biāo)得分在2007至2014年期間波動(dòng)較大，主要的影響因素在于，北京、天津在醫(yī)療床位和人員方面或多或少依然存在著短缺現(xiàn)象。

而隨著鄉(xiāng)村醫(yī)療的逐漸普及，河北省的基本醫(yī)療得分一直保持上漲趨勢(shì)，不過距離全國平均水平仍有差距。目前京津冀地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生的難題，歸根結(jié)底在于醫(yī)療資源的稀缺上。

5.在基本社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，河北相對(duì)較好，天津略微落后。與本指標(biāo)體系的其他一級(jí)指標(biāo)相比，基本社會(huì)服務(wù)指標(biāo)是河北省得分相對(duì)較高的一項(xiàng)。天津受社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)的覆蓋率較低的影響，在該指標(biāo)的得分略微落后于河北。建立完善的基本社會(huì)服務(wù)制度的關(guān)鍵，在于為城鄉(xiāng)居民提供相應(yīng)的物質(zhì)和服務(wù)等兜底幫扶，重點(diǎn)保障特定人群和困難群體的基本生存權(quán)與平等參與社會(huì)發(fā)展的權(quán)利，做到服務(wù)進(jìn)社區(qū)、村鎮(zhèn)，做到所有人都可以公平地享受到社會(huì)的溫暖。

6.在基本住房保障領(lǐng)域，京津冀三地2015年后呈現(xiàn)不同發(fā)展態(tài)勢(shì)。

整體來說，北京、天津與河北的基本住房保障指標(biāo)在2015年之前變化趨勢(shì)基本一致，協(xié)同度較高，卻在2016年出現(xiàn)大幅分化，原因主要在于河北省的住房保障支出在2016年度大幅落后于北京和天津。經(jīng)濟(jì)上的落后在諸多領(lǐng)域成了制約河北省公共服務(wù)發(fā)展的原因。而北京和天津在住房保障環(huán)節(jié)面臨的最大問題在于居高不下的房?jī)r(jià)，這點(diǎn)在人均住房面積指標(biāo)中已經(jīng)有所體現(xiàn)，調(diào)控房?jī)r(jià)、應(yīng)對(duì)買房難問題勢(shì)在必行。

7.在基本公共文化領(lǐng)域，京津發(fā)展趨勢(shì)良好，河北仍有差距?；竟参幕翘旖蛟?個(gè)一級(jí)指標(biāo)中得分最高的項(xiàng)目，達(dá)到接近于北京的高水平。而河北在人均圖書館藏書指標(biāo)上大幅落后北京和天津。考慮到北京和天津城市化水平較高，公共文化資源多集中于城市的優(yōu)勢(shì)，河北需要更多的建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館、博物館等方面的措施來更好地彌補(bǔ)公共文化領(lǐng)域的不足。

四、推進(jìn)京津冀區(qū)域公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展的對(duì)策與展望

（一）推進(jìn)京津冀區(qū)域公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展的對(duì)策

京津冀公共服務(wù)的發(fā)展目標(biāo)，是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、服務(wù)對(duì)象普惠化、服務(wù)區(qū)域同城化。這是全面建成小康社會(huì)的應(yīng)有之義，對(duì)于促進(jìn)京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展、社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉、增強(qiáng)全體人民在共建共享發(fā)展中的獲得感、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)，都具有十分重要的意義。本文縱向研究了2005年～2016年北京、天津、河北三地的公共服務(wù)發(fā)展水平的變化，選取基本公共教育、基本勞動(dòng)就業(yè)、基本社會(huì)保險(xiǎn)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本社會(huì)服務(wù)、基本住房保障和基本公共文化7個(gè)一級(jí)指標(biāo)，對(duì)京津冀三地各指標(biāo)間的發(fā)展程度進(jìn)行了橫向?qū)Ρ?。根?jù)京津冀公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)的結(jié)果，總體而言，京津冀三地的公共服務(wù)水平近年來在不斷提高，但地區(qū)之間的差距也在不斷加大，“北京-天津-河北”的公共服務(wù)水平呈階梯狀遞減格局，公共服務(wù)均等化目標(biāo)依然尚未實(shí)現(xiàn)。

隨著京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平的逐步提升，以及公眾對(duì)于公共服務(wù)需求的轉(zhuǎn)變，要逐漸從彌補(bǔ)欠賬，不斷擴(kuò)大投入、建立基本公共服務(wù)制度體系，轉(zhuǎn)變?yōu)闈M足即期需要、完善基本公共服務(wù)體系，既要依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、人口結(jié)構(gòu)等因素確保合理的基本公共服務(wù)財(cái)政投入水平，又要根據(jù)各地不同領(lǐng)域的需求對(duì)癥下藥。

因此，本文依據(jù)上述領(lǐng)域的發(fā)展現(xiàn)狀與目標(biāo)要求，分別提出了針對(duì)性的對(duì)策建議。

在基本公共教育領(lǐng)域，完善京津冀區(qū)域公共教育體系的關(guān)鍵在于疏京津之堵，解河北之困。首先，河北省需要加大教育經(jīng)費(fèi)投入，維護(hù)鄉(xiāng)村學(xué)校、鄉(xiāng)村教師的權(quán)益，改善河北省教育薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件。其次，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)河北與北京、天津之間的教育資源的流動(dòng)，例如將北京部分高校遷至雄安新區(qū)，將會(huì)有助于平衡北京與河北的基本公共教育資源。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加快實(shí)現(xiàn)教育信息化，通過對(duì)接線上線下資源，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)資源的覆蓋面。此外，三地在完善義務(wù)教育階段學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的同時(shí)，也要注重高中教育和學(xué)前教育，全面做到學(xué)有所教。

在基本勞動(dòng)就業(yè)領(lǐng)域，最重要的任務(wù)是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。通過承接北京非首都功能疏解，將部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到河北省，既能夠減緩目前北京人才扎堆的擁堵現(xiàn)狀，也將為河北省提供全新的發(fā)展契機(jī)，提供大量就業(yè)崗位，以解決河北省當(dāng)前基本勞動(dòng)就業(yè)的困境。與此同時(shí)，要實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)大力推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，鼓勵(lì)以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，健全覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系。還有就是要加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)，尤其是要大力開展畢業(yè)生和下崗職工的職業(yè)技能、創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)，維護(hù)職工和企業(yè)合法權(quán)益，構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)比較充分和更高質(zhì)量的就業(yè)。

在基本社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域，京津冀三地應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，構(gòu)建全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的社會(huì)保險(xiǎn)制度，實(shí)施全民參保計(jì)劃，保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助。為了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的普惠化與同城化，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)社會(huì)保障卡工程，全面發(fā)行和應(yīng)用社會(huì)保障卡，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障一卡通，支持社會(huì)保障卡在京津冀地區(qū)能夠跨業(yè)務(wù)、跨地區(qū)、跨部門應(yīng)用，建立社會(huì)保障卡應(yīng)用平臺(tái)和覆蓋廣泛的用卡終端環(huán)境，健全社會(huì)保障卡便民服務(wù)體系，完善社會(huì)保障卡規(guī)范管理和安全保障體系，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)全民社會(huì)保障信息化。

在基本醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，要提升基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的能力，將聚集在大醫(yī)院的輕癥患者疏解至社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生室，做到醫(yī)療資源的合理調(diào)配與充分應(yīng)用，以解決當(dāng)前醫(yī)療資源短缺問題。

河北省要格外重視農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建設(shè)，大力推進(jìn)農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)的普及，提高報(bào)銷比例。

此外，基本醫(yī)療衛(wèi)生要做到預(yù)防為主、中西醫(yī)并重，以提高人民健康水平。

在基本社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，要建立完善基本社會(huì)服務(wù)制度，為城鄉(xiāng)居民提供相應(yīng)的物質(zhì)和服務(wù)等兜底幫扶，保障特定人群和困難群體的基本生存權(quán)與平等參與社會(huì)發(fā)展的權(quán)利，重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)濟(jì)困難的老人、失能人員和留守兒童，將服務(wù)落實(shí)到每個(gè)街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)。具體措施包括社會(huì)救助經(jīng)辦服務(wù)體系建設(shè)、公共法律服務(wù)體系建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)、社會(huì)福利服務(wù)設(shè)施建設(shè)、殯葬服務(wù)設(shè)施建設(shè)、自然災(zāi)害救助物資儲(chǔ)備體系建設(shè)、社會(huì)工作者隊(duì)伍建設(shè)等。

在農(nóng)村和城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)方面，北京、天津、河北要結(jié)合各自的發(fā)展水平和消費(fèi)水平及時(shí)更新，建立低保動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，重點(diǎn)保障特定人群和困難群體的基本生存權(quán)與平等參與社會(huì)發(fā)展的權(quán)利。

在基本住房保障領(lǐng)域，要依據(jù)北京、天津、河北三地各自的社會(huì)發(fā)展水平、保障對(duì)象的承受能力以及建設(shè)成本等因素，通過行政與市場(chǎng)手段結(jié)合，合理確定住房?jī)r(jià)格，保障公民享有住房的權(quán)利。

北京和天津要重視公共租賃住房補(bǔ)貼與城鎮(zhèn)棚戶區(qū)住房改造制度建設(shè)，而河北省應(yīng)當(dāng)加大對(duì)農(nóng)村危房改造的投入，合理確定農(nóng)村危房改造補(bǔ)助對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先幫助住房最危險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)最貧困農(nóng)戶解決最基本的住房安全問題。

在基本公共文化領(lǐng)域，未來應(yīng)當(dāng)更加重視京津冀三地在公共文化、廣播影視、新聞出版和群眾體育等領(lǐng)域的交流。今后應(yīng)該更多的推出類似“古韻今風(fēng)、經(jīng)典傳承”專場(chǎng)劇目演出和“京津冀冠軍杯”足球賽這樣的文體活動(dòng)，以促進(jìn)京津冀公共文化資源共享、全面合作、深度交流，增進(jìn)群眾對(duì)三地傳統(tǒng)文化的了解，更好地滿足人民群眾精神文化需求和體育健身需求，提高全民文化素質(zhì)和身體素質(zhì)。

（二）京津冀區(qū)域公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展研究展望

基于協(xié)同論對(duì)京津冀區(qū)域公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展水平進(jìn)行測(cè)度分析，在基本公共教育、基本勞動(dòng)就業(yè)、基本社會(huì)保險(xiǎn)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本社會(huì)服務(wù)、基本住房保障和基本公共文化7個(gè)領(lǐng)域針對(duì)三地的發(fā)展水平提出了初步對(duì)策。但受限于學(xué)術(shù)水平和文章篇幅，本文仍有以下拓展空間。

第一，受指標(biāo)選取和數(shù)據(jù)收集難度影響，指標(biāo)的研究尺度未能更細(xì)化地研究各市、縣的公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展水平，也未能明確區(qū)分城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系的差別。而對(duì)公共服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的細(xì)化和分類，將有助于對(duì)京津冀區(qū)域公共服務(wù)的協(xié)同與差異進(jìn)行更好的對(duì)比。

第二，京津冀區(qū)域公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展是整個(gè)京津冀協(xié)同發(fā)展體系中的一部分，本文以研究公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展為主，并未討論公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展對(duì)其他領(lǐng)域的影響。京津冀區(qū)域公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展與該區(qū)域的創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、交通協(xié)同發(fā)展、生態(tài)協(xié)同發(fā)展和市場(chǎng)協(xié)同發(fā)展等方面都具有千絲萬縷的聯(lián)系，公共服務(wù)與其他領(lǐng)域之間的相互影響同樣值得討論與研究。

第三，隨著雄安新區(qū)規(guī)劃的出爐，京津冀公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展在新時(shí)代又具有了新的含義與要求。雄安新區(qū)對(duì)京津冀公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展的影響，以及如何推進(jìn)雄安新區(qū)的公共服務(wù)均等化，也將是具有研究?jī)r(jià)值的課題。

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[責(zé)任編輯：張英秀]

Abstract：Public service collaboration is an important guarantee for the coordinated development of Beijing， Tianjin and Hebei. This article is based on the theory of synergy， starting with basic public education， basic employment， basic social insurance， basic medical and health care， basic social services， basic housing guarantees， and basic public culture. This paper evaluates and analyzes the achievements and shortcomings of the coordinated development of public services in Beijing-Tianjin-Hebei from 2005 to 2016， and points out that the level of development of public services in Beijing， Tianjin， and Hebei shows a significant gap， and the gap is still widening. The gap in employment is most obvious. It is necessary to gradually achieve the goal of equalization of public services in Beijing， Tianjin， and Hebei by means of relieving Beijings non-capital functions.

Key words：Beijing-Tianjin-Hebei Region， Basic Public Services， Coordinated Development， Evaluation System