公安行政非法證據(jù)排除制度之路徑選擇

趙毅 王麗麗

摘 要：公安行政執(zhí)法權(quán)力的良好運(yùn)行需要以完善的法律制度為基礎(chǔ)。公安行政非法證據(jù)排除制度是在“審判中心主義”改革背景下，實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)依法行政、完善行政法律制度體系的必然要求。目前我國(guó)公安行政非法證據(jù)排除制度的整體框架并未搭建，具體規(guī)則亦有很大欠缺。應(yīng)統(tǒng)一行政瑕疵證據(jù)的認(rèn)定和補(bǔ)正規(guī)則，以完善公安行政非法證據(jù)制度體系。以對(duì)具體行政行為的規(guī)范為內(nèi)容

建立明確的行政執(zhí)法非法證據(jù)排除體系。將自由心證規(guī)則引入行政法領(lǐng)域。

關(guān)鍵詞：

公安機(jī)關(guān)；行政執(zhí)法；非法證據(jù)排除制度；審判中心主義

中圖分類號(hào)：D922.14 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2018）05-0088-08

行政執(zhí)法權(quán)力的良好運(yùn)行需要以完善的法律制度為基礎(chǔ)，證據(jù)制度在所有法律體系中往往居于基石性地位，而非法證據(jù)排除制度是證據(jù)制度的核心要件之一。隨著我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)偉大進(jìn)程的不斷深入，非法證據(jù)排除制度在我國(guó)司法體制中逐步得到確立和完善。但目前無(wú)論在立法體系、司法實(shí)踐還是在學(xué)術(shù)研究中，非法證據(jù)排除的關(guān)注點(diǎn)主要集中于刑事司法領(lǐng)域，對(duì)于行政執(zhí)法中的證據(jù)能力問(wèn)題鮮有涉及。在全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治公安的進(jìn)程中，一方面，規(guī)范公安機(jī)關(guān)在一切執(zhí)法工作中的證據(jù)行為是提升自身法治水平的必然要求，另一方面，刑事偵查行為的規(guī)范必然影響行政行為，使行政行為的規(guī)范迫在眉睫。同時(shí)，在以審判為中心的司法體制改革下，公安機(jī)關(guān)的行政行為必須通過(guò)行政訴訟的檢驗(yàn)，換句話說(shuō)，我國(guó)法院正在推行的司法體制改革要求公安機(jī)關(guān)必須以嚴(yán)格執(zhí)法來(lái)接受公正司法的拷問(wèn)，這就對(duì)公安行政執(zhí)法中的證據(jù)能力問(wèn)題提出了新的要求。

誠(chéng)然，訴訟制度改革推動(dòng)了公安機(jī)關(guān)的改革，然而公安機(jī)關(guān)的改革并非完全基于應(yīng)訴的需要，行政訴訟審查行政行為具有很大的局限性，將訴訟標(biāo)準(zhǔn)完全作為行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)只會(huì)讓公安機(jī)關(guān)的工作陷入被動(dòng)?？陀^、公正、高效是公安執(zhí)法行為的內(nèi)在價(jià)值，決定了公安行政非法證據(jù)排除制度的方向。在公平與效率之間找到適合于公安行政執(zhí)法的平衡點(diǎn)，從而設(shè)計(jì)有效的非法證據(jù)排除制度是我們需要深入思考和解決的實(shí)際問(wèn)題。

一、在公安行政執(zhí)法中確立非法證據(jù)排除制度的價(jià)值

（一）公安行政非法證據(jù)排除制度是“審判中心主義”的題中應(yīng)有之義

十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出了“推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革”，明確要求在司法運(yùn)行中 “確保偵查、審查起訴的案件事實(shí)證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗(yàn)。全面貫徹證據(jù)裁判規(guī)則，嚴(yán)格依法收集、固定、保存、審查、運(yùn)用證據(jù)，完善證人、鑒定人出庭制度，保證庭審在查明事實(shí)、認(rèn)定證據(jù)、保護(hù)訴權(quán)、公正裁判中發(fā)揮決定性作用”。其中，“案件事實(shí)證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗(yàn)”“全面貫徹證據(jù)裁判規(guī)則”“保證庭審在查明事實(shí)、認(rèn)定證據(jù)、保護(hù)訴權(quán)、公正裁判中發(fā)揮決定性作用”的要求不僅對(duì)刑事訴訟適用，對(duì)于民事和行政訴訟亦有可為。尤其對(duì)于公安機(jī)關(guān)而言，這種適用體現(xiàn)在以下幾方面：公安機(jī)關(guān)收集的證據(jù)經(jīng)得起行政訴訟的檢驗(yàn)；行政訴訟證據(jù)裁判規(guī)則適用于公安行政辦案；法院對(duì)公安行政案件事實(shí)和證據(jù)的認(rèn)定在法定范圍內(nèi)有決定權(quán)。概言之，公安行政執(zhí)法中的證據(jù)行為應(yīng)以訴訟要求為導(dǎo)向。

目前，在我國(guó)司法實(shí)踐中，“重實(shí)體、輕程序”的觀念依然存在，對(duì)于非法取得或在程序上存在瑕疵但實(shí)體上具有證明力的證據(jù)，司法機(jī)關(guān)不敢排除、不愿排除的現(xiàn)象不僅發(fā)生在刑事訴訟過(guò)程中，也出現(xiàn)在行政訴訟中；庭審缺乏對(duì)抗，證人出庭難，未能貫徹直接言詞原則等問(wèn)題是所有訴訟面臨的共同問(wèn)題?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于全面深化人民法院改革的意見(jiàn)》中提出“實(shí)現(xiàn)訴訟證據(jù)質(zhì)證在法庭、案件事實(shí)查明在法庭”“嚴(yán)格實(shí)行非法證據(jù)排除規(guī)則”，加強(qiáng)了對(duì)庭審的對(duì)抗性以及實(shí)現(xiàn)庭審實(shí)質(zhì)化的要求。人民法院進(jìn)行的這一系列審判改革均以落實(shí)“審判中心主義”為目的，這些改革措施不僅適用于刑事審判程序，也適用于民事和行政審判，以解決三大訴訟面臨的上述共同問(wèn)題。在行政訴訟程序中，公安機(jī)關(guān)必須要適應(yīng)人民法院推進(jìn)的庭審實(shí)質(zhì)化，否則很可能面臨敗訴的局面，降低公安機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)威，浪費(fèi)執(zhí)法資源。因此，作為“審判中心主義”的題中應(yīng)有之義，公安機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)將審判證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)融入公安行政證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，作為公安行政證據(jù)的重要準(zhǔn)則，讓公安行政證據(jù)接受行政訴訟的全面檢驗(yàn)。

（二）非法證據(jù)排除制度是堅(jiān)持依法行政的多元化價(jià)值要求

公安機(jī)關(guān)依法執(zhí)法是實(shí)現(xiàn)公信力的必由之路，建立公安機(jī)關(guān)非法證據(jù)排除制度是公安機(jī)關(guān)依法執(zhí)法的前提條件。公安機(jī)關(guān)作為擁有限制和剝奪人身自由權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，濫用權(quán)力將造成巨大危害，確立公安行政非法證據(jù)排除制度來(lái)規(guī)范公安行政取證、認(rèn)證行為是實(shí)現(xiàn)其依法行政的重要一環(huán)。與刑事、民事訴訟證據(jù)制度相比，公安行政證據(jù)制度對(duì)整個(gè)訴訟證據(jù)體系的法治化運(yùn)行能起到充分的帶動(dòng)作用。質(zhì)言之，公安行政非法證據(jù)排除制度為多種程序制度提供“合格”的證據(jù)材料。一是根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)在行政行為中所取得的證據(jù)可能會(huì)在一定條件下轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)使用，因此必然要具備刑事訴訟所要求的證據(jù)能力。二是公安機(jī)關(guān)在行政案件中收集的證據(jù)不僅作為自身進(jìn)行行政調(diào)解、行政處罰等行為的依據(jù)，而且在公安行政復(fù)議和行政監(jiān)督中接受相應(yīng)行政機(jī)關(guān)和部門的審查。三是公安機(jī)關(guān)對(duì)民間糾紛引起的違反治安管理的案件可以進(jìn)行調(diào)解，在社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制中具有很大優(yōu)勢(shì)，為保證能夠第一時(shí)間控制事態(tài)發(fā)展，為多元化糾紛解決機(jī)制的運(yùn)用提供條件，則必然要強(qiáng)化證據(jù)的固定意識(shí)，規(guī)范證據(jù)的取認(rèn)程序。四是公安證據(jù)制度能夠規(guī)范相應(yīng)機(jī)關(guān)的審查行為，增強(qiáng)審查行為的公信力。

（三）在行政執(zhí)法中確立非法證據(jù)排除制度是完善現(xiàn)行法律體系的要求

以2010年“兩個(gè)證據(jù)規(guī)范”①和2012年《刑事訴訟法》修正案為標(biāo)志，我國(guó)證據(jù)法體系正在不斷完善，其中相當(dāng)多的內(nèi)容涉及行政取證行為，如新修訂的《刑事訴訟法》規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過(guò)程中收集的物證、書證、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用”，這對(duì)行政證據(jù)提出了更高的要求。與此同時(shí)，以辯護(hù)制度為代表的律師制度正在不斷完善，律師的功能在司法程序中不斷得到體現(xiàn)和擴(kuò)展，這使訴訟過(guò)程的對(duì)抗性明顯強(qiáng)化，給公安機(jī)關(guān)的取證工作和執(zhí)法工作帶來(lái)了機(jī)遇與挑戰(zhàn)。目前，我國(guó)三大訴訟制度在證據(jù)規(guī)則方面并未設(shè)置統(tǒng)一的制度標(biāo)準(zhǔn)，而是根據(jù)訴訟性質(zhì)建立各自相應(yīng)的證據(jù)制度，尤其是行政證據(jù)規(guī)范在許多條文中語(yǔ)焉不詳，行政證據(jù)制度如何既保持其特有的制度適應(yīng)性又兼顧與刑事訴訟程序的銜接，是公安機(jī)關(guān)同時(shí)作為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和刑事司法機(jī)關(guān)所面臨的重要課題。

就公安行政執(zhí)法行為而言，在一般行政訴訟中，公安機(jī)關(guān)作為被告，需要對(duì)自己做出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任，但不允許其在訴訟中自行收集證據(jù)。實(shí)際上公安機(jī)關(guān)參與訴訟的過(guò)程是對(duì)其執(zhí)法行為的再現(xiàn)，而非對(duì)執(zhí)法行為的再造。因此，公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中收集的證據(jù)就必須在行政訴訟中具備證據(jù)能力，非經(jīng)法定程序不可有所損益。毋庸諱言，現(xiàn)實(shí)中公安機(jī)關(guān)甄別、收集、固定、認(rèn)定證據(jù)的能力還有待進(jìn)一步提升，這也需要有相應(yīng)獨(dú)立而明確的制度規(guī)范加以規(guī)制和指導(dǎo)。

二、公安行政執(zhí)法非法證據(jù)排除程序在規(guī)范層面上的現(xiàn)狀

（一）我國(guó)獨(dú)立的行政證據(jù)規(guī)則仍未完全確立，尤其在非法證據(jù)排除方面存在一定的沖突

第一，我國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的行政程序法、行政證據(jù)制度，沒(méi)有建立完整的行政非法證據(jù)排除規(guī)則。目前關(guān)于行政證據(jù)制度的相關(guān)規(guī)定分布于多個(gè)行政法律規(guī)范之中，即使在有限的條文中，也缺少關(guān)于證據(jù)可采性的具體要求，而大多是關(guān)于證明力的規(guī)定，對(duì)證據(jù)能力的規(guī)定則大多流于原則性表述。

第二，各法律規(guī)范之間在描述同一問(wèn)題時(shí)使用不同的表達(dá)方法，存在一定的不協(xié)調(diào)，使證據(jù)規(guī)則在理解和適用上容易出現(xiàn)分歧和偏差。目前的相關(guān)規(guī)定法律位階較低，沒(méi)有權(quán)威的機(jī)關(guān)對(duì)相應(yīng)問(wèn)題給出標(biāo)準(zhǔn)的解答。例如，在對(duì)待瑕疵證據(jù)的問(wèn)題上，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》

《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》這兩部法律規(guī)范規(guī)定的內(nèi)容就不盡相同?！豆矙C(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第二十四條規(guī)定，“收集物證、書證不符合法定程序，可能嚴(yán)重影響執(zhí)法公正的，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)正或者做出合理解釋；不能補(bǔ)正或者做出合理解釋的，不能做為定案的根據(jù)”。《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》要求對(duì)“嚴(yán)重違反法定程序收集的證據(jù)資料”不得作為認(rèn)定案件事實(shí)的依據(jù)。兩個(gè)法律條文中關(guān)于證據(jù)的規(guī)定雖然都提到了“嚴(yán)重”二字，但所表達(dá)的含義完全不同。

前者對(duì)于物證、書證不符合法定程序的程度并沒(méi)有加以區(qū)分，且對(duì)于非法證據(jù)排除門檻設(shè)置較高，即使是嚴(yán)重違反實(shí)體公正的證據(jù)也可以予以補(bǔ)正或者做出合理解釋。從第二十四條的結(jié)構(gòu)分析，此原則應(yīng)該是對(duì)所有實(shí)物證據(jù)所采取的態(tài)度。程序公正在此并沒(méi)有體現(xiàn)出獨(dú)立價(jià)值，任何非法收集的實(shí)物證據(jù)都不因程序違法而當(dāng)然排除，仍會(huì)進(jìn)入到對(duì)證據(jù)的實(shí)質(zhì)性審查。與之相比，后者則有很大的進(jìn)步，賦予了證據(jù)獨(dú)立的程序價(jià)值，當(dāng)證據(jù)資料嚴(yán)重違反法定收集程序時(shí)，其證據(jù)能力就會(huì)被否定。公安機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)適用以上不同的法律規(guī)定，必然對(duì)證據(jù)的量度產(chǎn)生分歧。公安機(jī)關(guān)適用相對(duì)寬泛的標(biāo)準(zhǔn)取得的證據(jù)在行政訴訟中容易遭到駁斥，行政機(jī)關(guān)可能經(jīng)歷敗訴，而后重新做出行政行為，一方面浪費(fèi)執(zhí)法資源，另一方面造成經(jīng)訴行政行為的證據(jù)與未經(jīng)訴行政行為的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一。

第三，非法證據(jù)排除規(guī)定以行政訴訟程序?yàn)橹?，行政?zhí)法規(guī)范中內(nèi)容的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法中的取證行為主要參考行政訴訟和刑事訴訟規(guī)則。證據(jù)與訴訟之間如此 “親密”的關(guān)系讓人喜憂參半。一是訴訟改革促進(jìn)證據(jù)制度的完善?！敖⒑屯晟谱C據(jù)規(guī)則體系，是我國(guó)審判方式改革的必然要求?！盵1]（p.464）我國(guó)審判方式改革促使訴訟證據(jù)制度進(jìn)一步完善，影響公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法中的取證、質(zhì)證、認(rèn)證活動(dòng)，對(duì)公安機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法起到了推動(dòng)作用。二是證據(jù)制度過(guò)于依賴訴訟制度，缺乏獨(dú)立性。提到證據(jù)制度，我們往往都會(huì)想到訴訟證據(jù)，原因之一是我國(guó)的證據(jù)規(guī)則基本都出現(xiàn)在訴訟規(guī)范之中。“證據(jù)規(guī)則在我國(guó)受到重視，從一開始就是作為審判方式改革的附庸出現(xiàn)的?！盵2]（p.366）然而，行政訴訟僅僅審查具體行政行為的合法性，而公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法要求兼具合法性和合理性，將公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為簡(jiǎn)單定位為符合行政訴訟審判要求是非常危險(xiǎn)的。

（二）對(duì)行政執(zhí)法中的具體證據(jù)行為仍欠缺明確的規(guī)范內(nèi)容

第一，秘密取證容易侵犯他人的合法權(quán)益。秘密取證是指公安行政執(zhí)法人員在辦案過(guò)程中隱瞞或者不隱瞞身份，在被取證對(duì)象不知情的情況下，使用偷拍、偷錄、竊聽(tīng)等方法獲取證據(jù)。關(guān)于秘密取證問(wèn)題的最初規(guī)定出自最高人民法院出臺(tái)的《關(guān)于未經(jīng)對(duì)方當(dāng)事人同意私自錄制其談話取得的資料不能作為證據(jù)使用的批復(fù)》。它規(guī)定：“證據(jù)的取得首先要合法，只有經(jīng)過(guò)合法途徑取得的證據(jù)才能作為定案的根據(jù)。未經(jīng)對(duì)方當(dāng)事人同意私自錄制其談話，系不合法行為，以這種方式取得的錄音資料，不能作為證據(jù)使用。”而《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第五十七條第二項(xiàng)規(guī)定改變了對(duì)于秘密取證的態(tài)度，即只要秘密取證不侵害他人合法權(quán)益，所取得的證據(jù)就具有證據(jù)能力。這一規(guī)定為公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法取證實(shí)踐創(chuàng)造了有利條件，在實(shí)際執(zhí)法取證過(guò)程中告知當(dāng)事人取證行為而遭到當(dāng)事人的反對(duì)、反抗、干擾、破壞取證的情況時(shí)有發(fā)生，以致錯(cuò)過(guò)取證時(shí)機(jī)導(dǎo)致證據(jù)喪失，嚴(yán)重影響公安機(jī)關(guān)正常的行政執(zhí)法工作和當(dāng)事人合法權(quán)益的維護(hù)。在當(dāng)事人不知情的情況下，公安機(jī)關(guān)啟動(dòng)、實(shí)施、完成秘密取證行為的整個(gè)過(guò)程如何做到“不侵害他人合法權(quán)益”成為我們關(guān)注的焦點(diǎn)。公安機(jī)關(guān)的秘密取證行為于事前欠缺外部監(jiān)督，取證行為更多地著眼于案件效率和執(zhí)法便捷，容易超出法律規(guī)定和案件需要，侵害當(dāng)事人合法權(quán)益，因此必須防止國(guó)家公權(quán)力肆意侵入私權(quán)領(lǐng)域，對(duì)公民權(quán)利造成侵害。

第二，誘惑取證時(shí)有發(fā)生，而法律對(duì)該行為的規(guī)制并不明確。誘惑取證行為需要行政執(zhí)法人員采取引誘和欺騙的手段來(lái)隱瞞真實(shí)的取證意圖?！缎姓V訟證據(jù)規(guī)定》第五十七條第三項(xiàng)規(guī)定“以利誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當(dāng)手段獲取的證據(jù)材料”不能作為定案的依據(jù)，其中使用利誘、欺詐的手段獲取的證據(jù)材料被明確排除。在我國(guó)行政執(zhí)法中“釣魚執(zhí)法”“執(zhí)法陷阱”時(shí)有發(fā)生，此種執(zhí)法手段涉及利誘、欺騙方法的使用，對(duì)此行為在公安行政執(zhí)法中是否有條件地給予承認(rèn)存在一定的爭(zhēng)議。《刑事訴訟法》中對(duì)于誘惑執(zhí)法相類似的誘惑偵查行為規(guī)定“有關(guān)人員隱匿其身份實(shí)施偵查，但不得誘使他人犯罪”，其中“誘惑”行為可分為“犯意誘發(fā)型”和“機(jī)會(huì)提供型”兩種。這兩種類型在行政執(zhí)法中可以理解為：前者是指行為人本身無(wú)實(shí)施違法行為的意圖，行政執(zhí)法人員誘使行為人實(shí)施違法行為，各國(guó)普遍不承認(rèn)其合法性；后者是指行為人本身具有違法意圖，行政執(zhí)法人員只是提供違法的機(jī)會(huì)，很多國(guó)家對(duì)此種取證行為則反映出不同的意見(jiàn)。我國(guó)雖然明確了“利誘、欺詐”手段取得的證據(jù)應(yīng)予排除，但由于未對(duì)“利誘、欺詐”行為做出具體的說(shuō)明，使實(shí)踐中出現(xiàn)了“打擦邊球”的做法，造成了執(zhí)法混亂。

第三，對(duì)行政執(zhí)法中產(chǎn)生的“毒樹之果”沒(méi)有做出相應(yīng)的規(guī)定?！岸緲渲笔窃谔接懽C據(jù)規(guī)則時(shí)不可回避的重要問(wèn)題，即以違法方法收集的證據(jù)材料作為線索收集的其他證據(jù)是否具有證據(jù)能力。實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)依靠“毒樹之果”來(lái)認(rèn)定案件的情形并不少見(jiàn)，排除“毒樹之果”會(huì)增加公安行政執(zhí)法的成本，甚至產(chǎn)生違法行為不能被認(rèn)定的結(jié)果。在影響當(dāng)事人重大法益的刑事訴訟領(lǐng)域，“毒樹之果”是否需要排除、排除的標(biāo)準(zhǔn)和尺度仍存在爭(zhēng)論，且在立法中并沒(méi)有明確規(guī)定。在侵犯法益相對(duì)較小、更加注重效率的行政執(zhí)法領(lǐng)域，“毒樹之果”應(yīng)該何去何從？

第四，重復(fù)供述在公安行政證據(jù)中未加界定。

重復(fù)供述是指使用非法方法取得在先供述后，再使用合法方法取得與前次供述基本相同的在后供述。這里涉及在后供述是否具有證據(jù)能力的問(wèn)題。重復(fù)供述不僅涉及違法嫌疑人的供述，還囊括當(dāng)事人陳述和證人證言。在我國(guó)刑事司法實(shí)踐中，已出現(xiàn)了排除重復(fù)供述的案件，即被認(rèn)為是全國(guó)首例非法證據(jù)排除案的浙江寧波章國(guó)錫受賄案。重復(fù)供述問(wèn)題在我國(guó)并不罕見(jiàn)，行政執(zhí)法中雖然很少出現(xiàn)如刑事司法中刑訊逼供一般的情形，但以暴力、威脅等非法方法取得供述的情形同樣存在。在執(zhí)法規(guī)范化不斷推進(jìn)的過(guò)程中，各機(jī)關(guān)已經(jīng)明確了以暴力、威脅的方法取得的供述不能作為證據(jù)使用，因此轉(zhuǎn)而追求重復(fù)供述以替代和掩蓋非法取證行為的情形并不罕見(jiàn)。排除重復(fù)供述已成共識(shí)，但何種情形應(yīng)被認(rèn)定為重復(fù)供述是需要立法給予解答的問(wèn)題。

第五，公安行政復(fù)議中的質(zhì)證與認(rèn)證程序規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，影響行政復(fù)議制度的實(shí)施效果。我國(guó)行政復(fù)議制度設(shè)立之初的目的是為了實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督，行政復(fù)議原則上采取書面審查的方法，以保證行政程序的效率。在實(shí)施過(guò)程中，行政復(fù)議制度本身表現(xiàn)出的和人們對(duì)其寄予的功能并不限于內(nèi)部監(jiān)督。季衛(wèi)東提到：“程序不能簡(jiǎn)單地還原為決定過(guò)程，因?yàn)槌绦蜻€包含著決定成立的前提，存在著左右當(dāng)事人在程序完成之后的行為態(tài)度的契機(jī)，并且保留著客觀評(píng)價(jià)決定過(guò)程的可能性。”[3]（p.12）行政復(fù)議應(yīng)該而且也能夠?qū)崿F(xiàn)定紛止?fàn)幍哪繕?biāo)。而書面審查為主的方式顯然不能滿足此要求。因此，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第三十三條規(guī)定了聽(tīng)證審理方式，這被認(rèn)為是行政復(fù)議程序司法化的重要體現(xiàn)。將聽(tīng)證審理方式引入行政復(fù)議對(duì)加強(qiáng)復(fù)議中證據(jù)的審查、運(yùn)用、說(shuō)明有重大意義。這一審理方式對(duì)非法證據(jù)得以排除具有非凡意義，但由于其規(guī)定的不完善未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。一是雖然行政復(fù)議中引入了聽(tīng)證審理方式，但我國(guó)行政復(fù)議制度仍以書面審查為主，必要時(shí)可以聽(tīng)取各方人員的意見(jiàn)?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》規(guī)定“重大、復(fù)雜的案件”適用聽(tīng)證審理方式，對(duì)于“重大、復(fù)雜”的范圍并沒(méi)有明確，導(dǎo)致聽(tīng)證審理方式在實(shí)踐中的使用率并不高，其中的質(zhì)證活動(dòng)并未普遍存在于行政復(fù)議程序中。二是《行政復(fù)議法》中僅規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，而沒(méi)有要求復(fù)議機(jī)關(guān)就案件的事實(shí)和證據(jù)以及聽(tīng)取到的意見(jiàn)向相關(guān)人員進(jìn)行任何的反饋。相關(guān)人員的“說(shuō)”與復(fù)議機(jī)關(guān)的“聽(tīng)”是一種單向信息流動(dòng)，沒(méi)有形成雙方的互動(dòng)，申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人在程序進(jìn)行中無(wú)從了解復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)案件的看法，也就無(wú)從發(fā)表有針對(duì)性的抗辯，只能被動(dòng)接受復(fù)議結(jié)果，導(dǎo)致復(fù)議滿意率下降，很多當(dāng)事人在復(fù)議后繼續(xù)進(jìn)行訴訟。三是我國(guó)許多地方相繼出臺(tái)《行政復(fù)議聽(tīng)證程序規(guī)定》，其中一些將質(zhì)證明確規(guī)定為聽(tīng)證程序的內(nèi)容，另一些則規(guī)定為“聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)”，沒(méi)有上位法對(duì)此進(jìn)行統(tǒng)一。四是行政復(fù)議決定書的制作要求中并未有關(guān)于事實(shí)和證據(jù)認(rèn)定的相關(guān)說(shuō)明。法律文書的制作不是單純的完成法律儀式，應(yīng)該使當(dāng)事人能夠從中了解自身所涉法律問(wèn)題的始終。我國(guó)司法文書制作規(guī)范已進(jìn)行了革命性的改變，對(duì)關(guān)于事實(shí)和證據(jù)的認(rèn)定要求進(jìn)行了相關(guān)說(shuō)明。行政法律文書在此方面明顯落后于司法文書，關(guān)于事實(shí)和證據(jù)的說(shuō)明簡(jiǎn)單模糊。

三、完善公安行政非法證據(jù)排除制度的路徑

（一）統(tǒng)一行政瑕疵證據(jù)的認(rèn)定和補(bǔ)正規(guī)則，以完善公安行政非法證據(jù)制度體系

在立法技術(shù)上，我們需要對(duì)法律用語(yǔ)進(jìn)行統(tǒng)一和規(guī)范，使其含義明確且與立法目的相符合，以便法律得到遵守和適用。在證據(jù)規(guī)則中應(yīng)明確“嚴(yán)重”的含義，以“清晰”能夠予以補(bǔ)正的證據(jù)的界限。在制定具體規(guī)則時(shí)，我們可以從正反兩個(gè)方面進(jìn)行考慮。一方面，從正面研究“嚴(yán)重”的性質(zhì)和范圍。另一方面，從反面研究“不嚴(yán)重”的范圍，即瑕疵證據(jù)的范圍。關(guān)于“瑕疵證據(jù)”，我國(guó)刑事訴訟非法證據(jù)排除的相關(guān)規(guī)定采取了列舉的方法進(jìn)行說(shuō)明，公安行政證據(jù)可以參考刑事訴訟的相關(guān)規(guī)定制定相應(yīng)的瑕疵證據(jù)清單。以書證為例，瑕疵包括以下幾個(gè)方面：一是書證的副本、復(fù)制件未注明與原件核對(duì)無(wú)異的；二是書證有更改或者更改跡象的；三是書證的副本、復(fù)制件無(wú)復(fù)制時(shí)間或者被收集、調(diào)取人簽名、蓋章的；四是書證的副本、復(fù)制件沒(méi)有制作人關(guān)于制作過(guò)程的說(shuō)明的；五是書證的副本、復(fù)制件沒(méi)有原件存放地點(diǎn)的說(shuō)明的；六是書證的副本、復(fù)制件沒(méi)有制作人和持有人或者持有單位有關(guān)人員簽名的；七是有其他瑕疵的。如此，通過(guò)對(duì)各種證據(jù)的內(nèi)涵與外延進(jìn)行立法說(shuō)明給予實(shí)踐具有可操作性的指導(dǎo)。

（二）以對(duì)具體行政行為的規(guī)范為內(nèi)容建立明確的行政執(zhí)法非法證據(jù)排除體系

第一，明確秘密取證的條件、程序和法律責(zé)任。

在肯定秘密取證行為的同時(shí)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)秘密取證制度進(jìn)行規(guī)范，嚴(yán)格其“不得侵害他人合法權(quán)益”的要求。秘密取證的條件包括以下幾個(gè)方面。

一是主體必須是公安行政執(zhí)法人員。由受過(guò)訓(xùn)練的公安行政執(zhí)法人員實(shí)施能夠保證行為的規(guī)范性。二是證據(jù)內(nèi)容用于證明案件的主要事實(shí)。通過(guò)此方法取得的證據(jù)需要用于證明行為人及行為構(gòu)成要件。三是證據(jù)非經(jīng)秘密取證方法不能取得或者用其他方法取得將遇到極大阻礙或造成極大損失。秘密取證應(yīng)滿足必要性的要求，如果在通常情況下使用一般的取證方法即可以獲得的證據(jù)不允許使用秘密取證方法。取證程序?yàn)椋河煽h級(jí)以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)；制作秘密取證決定書，記載秘密取證的相關(guān)情況，包括取證手段、取證對(duì)象、取證時(shí)間、取證目的，在緊急情況下也可以先進(jìn)行取證，事后及時(shí)報(bào)告并補(bǔ)辦手續(xù)；取證完成后制作取證筆錄，對(duì)取證過(guò)程進(jìn)行說(shuō)明。秘密取證行為侵害他人合法權(quán)益的法律責(zé)任包括執(zhí)法人員的行政責(zé)任和刑事責(zé)任、執(zhí)法機(jī)關(guān)的賠償責(zé)任等。

第二，堅(jiān)決否定誘惑取證行為。

行政案件的調(diào)查取證程序?qū)儆谛姓?zhí)法程序，在排除標(biāo)準(zhǔn)的選擇上應(yīng)與訴訟程序有所不同[4]。

公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法所涉案件性質(zhì)為行政違法，性質(zhì)相對(duì)較輕，侵害法益相對(duì)較小，誘惑取證行為在公安行政執(zhí)法中使用的危害要遠(yuǎn)大于收益。一是誘惑取證破壞公安機(jī)關(guān)的公信力。正如羅爾斯所言：“一個(gè)占據(jù)公職的人也對(duì)他的同胞公民負(fù)有義務(wù)，他一直尋求他們的信賴和信任，與他們?cè)诠芾砻裰魃鐣?huì)中協(xié)力合作?！盵5]（p.113）公安機(jī)關(guān)的職責(zé)是維護(hù)社會(huì)治安秩序，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，如果擁有國(guó)家行政執(zhí)法權(quán)的公安機(jī)關(guān)公然采取欺騙、利誘的方法進(jìn)行執(zhí)法，會(huì)造成社會(huì)公眾的恐慌，人人自危，社會(huì)公眾對(duì)公安機(jī)關(guān)甚至政府的管理行為的正當(dāng)性無(wú)從進(jìn)行判斷，會(huì)使整個(gè)社會(huì)的信用體系受到?jīng)_擊，會(huì)給公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法造成更大的困難。二是誘惑取證損害法律尊嚴(yán)。一個(gè)國(guó)家的法律應(yīng)符合正義的要求。行政行為應(yīng)當(dāng)遵守公序良俗、自然正義、正當(dāng)法律程序、良好行政等原則。誘惑取證在提高執(zhí)法效率的同時(shí)難以切實(shí)保障公平正義。實(shí)踐中，對(duì)于一些隱蔽性強(qiáng)、危害相對(duì)較大、形式新穎的違法行為，誘惑取證的方法是公安機(jī)關(guān)目前所能采取的較快打擊違法行為的方式，能夠取得一定的社會(huì)效益，摒棄此方法則給公安機(jī)關(guān)執(zhí)法造成困難，給社會(huì)秩序的穩(wěn)定造成隱患。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，公安機(jī)關(guān)應(yīng)該通過(guò)綜合運(yùn)用其他取證方法、提高取證手段的交叉運(yùn)用能力、開發(fā)新的取證技術(shù)、配備高科技的取證設(shè)備、提高取證技術(shù)運(yùn)用能力等手段來(lái)達(dá)到打擊違法行為的目的。

第三，完善“毒樹之果”的排除規(guī)則。

對(duì)行政執(zhí)法領(lǐng)域中“毒果”的證據(jù)效力的判斷，要根據(jù)當(dāng)事人違法行為的性質(zhì)、情節(jié)和社會(huì)危害程度及主觀惡性的大小進(jìn)行綜合分析，同時(shí)也應(yīng)充分考慮行政效率問(wèn)題[6]（p.5）。

對(duì)于“毒樹之果”的全盤否定與全盤接納都不符合“實(shí)事求是”的辦案原則，公安機(jī)關(guān)在行政案件中對(duì)待此類證據(jù)應(yīng)建立多重判斷標(biāo)準(zhǔn)，兼顧效率與公平。一方面，要對(duì)先前違法取得證據(jù)的違法性進(jìn)行評(píng)估。這就要求建立相應(yīng)的非法證據(jù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以此評(píng)估屬于嚴(yán)重違反法律規(guī)定收集的證據(jù)還是輕微違反法律規(guī)定收集的證據(jù)。其中嚴(yán)重違反法律規(guī)定既包括違反程序法，也包括違反實(shí)體法。另一方面，針對(duì)不同的違法情形建立相應(yīng)的制度。就嚴(yán)重違反法律規(guī)定收集的證據(jù)公安機(jī)關(guān)可以建立原則上排除、例外適用的規(guī)則。例外適用的情形包括以下幾個(gè)方面：一是必然發(fā)現(xiàn)，即在通常的證據(jù)收集情況下，該證據(jù)也能夠被發(fā)現(xiàn)，與“毒樹”之間不存在必然或較大因果聯(lián)系；二是獨(dú)立來(lái)源，即證據(jù)并非來(lái)源于非法程序，而是通過(guò)其他來(lái)源取得；三是稀釋或清除污點(diǎn)，即在發(fā)生第一次的非法取證行為后，在第二次合法取證之前，被告人自愿行為等因素的介入使第二次的取證不受第一次違法行為的影響；四是善意，即違法取證行為并非出于執(zhí)法者或者證據(jù)收集者，而是出于其他有權(quán)機(jī)關(guān)的原因，執(zhí)法者有理由認(rèn)為取證行為合法。而對(duì)于輕微違反法律規(guī)定收集的證據(jù)而衍生的其他證據(jù)，可與其母體相分離接受獨(dú)立的審查，若其自身具備證據(jù)能力，可以作為證據(jù)使用。

第四，制定排除重復(fù)供述的具體規(guī)則。

從觀念上，公安機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中應(yīng)對(duì)重復(fù)供述問(wèn)題加以重視，轉(zhuǎn)變口供中心主義的執(zhí)法方式，將維護(hù)所有案件參與人的合法權(quán)益作為重要的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。從制度上，將重復(fù)供述作為專門問(wèn)題加以明確規(guī)定。關(guān)于重復(fù)供述的問(wèn)題，一些觀點(diǎn)將其歸為“毒樹之果”，另一些認(rèn)為其本身還是“毒樹”問(wèn)題，本文關(guān)于重復(fù)供述使用了與“毒樹之果”不相同的審查規(guī)則。五部門剛剛發(fā)布的《關(guān)于辦理刑事案件嚴(yán)格排除非法證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》中明確規(guī)定了重復(fù)供述的排除條件是“受刑訊逼供行為影響”，認(rèn)定條件是更換取證人員且“訊問(wèn)時(shí)告知訴訟權(quán)利和認(rèn)罪的法律后果”。此規(guī)定大大提高了對(duì)重復(fù)供述審查的可操作性。公安機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法中的重復(fù)取證問(wèn)題可以借鑒刑事司法的規(guī)則，同時(shí)需要進(jìn)一步解決一些問(wèn)題。公安機(jī)關(guān)首先應(yīng)明確“受暴力取證行為影響”的重復(fù)供述應(yīng)當(dāng)在行政程序中予以排除。那么如何判斷重復(fù)供述是否受到暴力取證行為影響？一般認(rèn)為與暴力取得的供述所表達(dá)的主要內(nèi)容相一致的供述即可認(rèn)為其受到暴力取證行為的影響，而其影響不僅及于相同部分，同樣及于不相同的部分，及對(duì)整個(gè)供述都進(jìn)行排除。重復(fù)供述排除的例外可以從以下幾方面綜合考慮：一是更換訊問(wèn)人員或者取證機(jī)關(guān)；二是介入新的因素，如告知訴訟權(quán)利和認(rèn)罪的法律后果、違法取證行為已經(jīng)受到法律制裁且告知當(dāng)事人、律師介入、心理咨詢等；三是兩次取證間隔時(shí)間。通過(guò)對(duì)阻斷因素的綜合評(píng)判以確定重復(fù)供述是否具有證據(jù)能力。

第五，完善公安行政復(fù)議中的質(zhì)證與認(rèn)證程序。

在現(xiàn)有行政復(fù)議審理方式特別是聽(tīng)證審理方式下，如何最大限度地對(duì)事實(shí)和證據(jù)進(jìn)行辨明，公安機(jī)關(guān)可以從以下幾個(gè)方面入手。一是明確聽(tīng)證審理方式的適用范圍?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》規(guī)定“重大、復(fù)雜的案件”適用聽(tīng)證審理方式，“重大、復(fù)雜”的范圍應(yīng)當(dāng)包括當(dāng)事人對(duì)案件事實(shí)和證據(jù)有較大爭(zhēng)議的情形。二是在聽(tīng)取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見(jiàn)時(shí)對(duì)事實(shí)和證據(jù)進(jìn)行說(shuō)明。復(fù)議機(jī)關(guān)在聽(tīng)取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見(jiàn)后應(yīng)對(duì)聽(tīng)取情況進(jìn)行反饋，特別是對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)和證據(jù)是否予以采信以及原因進(jìn)行說(shuō)明。三是在聽(tīng)證審理方式下明確規(guī)定質(zhì)證程序。質(zhì)證是當(dāng)事人及其代理人對(duì)對(duì)方提出的證據(jù)進(jìn)行質(zhì)疑和質(zhì)問(wèn)的活動(dòng)?！奥?tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)”是聽(tīng)證人員及其代表的復(fù)議機(jī)關(guān)接收當(dāng)事人對(duì)案件事實(shí)和證據(jù)的看法。這兩種活動(dòng)的主體不同，指向性不同，對(duì)抗性不同，不能完全等同和相互替代。在聽(tīng)證審理方式下統(tǒng)一規(guī)定質(zhì)證程序有利于各方對(duì)事實(shí)和證據(jù)的充分認(rèn)識(shí)。四是完善行政復(fù)議決定書中關(guān)于事實(shí)和證據(jù)認(rèn)定的相關(guān)說(shuō)明。規(guī)范公安行政復(fù)議決定書的制作，從而規(guī)范各方行為，提高復(fù)議效率。具體要求包括：寫明當(dāng)事人各方主張的事實(shí)和提交的證據(jù)及其證明的問(wèn)題；對(duì)方當(dāng)事人對(duì)證據(jù)認(rèn)可與否和否認(rèn)的理由；公安復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)雙方當(dāng)事人提出的事實(shí)和提交的證據(jù)是否予以采納；

對(duì)于有爭(zhēng)議的事實(shí)和證據(jù)應(yīng)說(shuō)明理由。

（三）將自由心證規(guī)則引入行政法領(lǐng)域

自由心證規(guī)則并非僅適用于法官的審判，公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中面臨紛繁復(fù)雜的案件情形，必然要運(yùn)用自己所具有的認(rèn)知能力對(duì)案件證據(jù)進(jìn)行判定，這是行政行為合理性的必然要求，是實(shí)現(xiàn)個(gè)案公正的重要途徑。然而，自由心證制度的缺陷也是顯而易見(jiàn)的。由于沒(méi)有統(tǒng)一的法律規(guī)定作為衡量依據(jù)，證據(jù)的認(rèn)定極易受到執(zhí)法人員個(gè)人因素的影響，這就要求執(zhí)法人員必須具備較高的專業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)道德。一方面，社會(huì)建立有效制約機(jī)制，其中公安機(jī)關(guān)在人員招錄、培訓(xùn)、考核、審查、監(jiān)督等各項(xiàng)制度上著力提升公安人員整體素質(zhì)。這需要長(zhǎng)期的努力甚至是社會(huì)相關(guān)制度的變革。另一方面，認(rèn)可自由心證在公安執(zhí)法中的使用，并對(duì)其加以限制，建立相應(yīng)的修正規(guī)則，是目前較為合理的制度安排。

第一，確認(rèn)自由心證在公安執(zhí)法中的作用。公安行政執(zhí)法包括行政處罰、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)、行政許可等，還包括行政復(fù)議、行政監(jiān)督。自由心證制度在公安行政執(zhí)法中運(yùn)用范圍更廣，影響更深。我們可以考慮認(rèn)可公安執(zhí)法人員依據(jù)生活常識(shí)和道德標(biāo)準(zhǔn)對(duì)收集的證據(jù)材料能否證明案件事實(shí)進(jìn)行判斷，從而在公安行政執(zhí)法中正式確認(rèn)自由心證制度。

第二，建立必要的修正規(guī)則。由于前述自由心證制度的缺陷，我們必須對(duì)其運(yùn)用設(shè)定必要的修正規(guī)則，以使其不致造成執(zhí)法的混亂。一是權(quán)威解釋規(guī)則。我國(guó)雖然不是判例法國(guó)家，但在司法實(shí)踐中最高人民法院、最高人民檢察院經(jīng)常發(fā)布一些個(gè)案解釋作為各級(jí)法院審判的依據(jù)和法律規(guī)范的補(bǔ)充。公安機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中也可以通過(guò)發(fā)布行政決定的方式將具有普遍意義的證據(jù)審查運(yùn)用方法上升為規(guī)則，對(duì)于公安行政案件中存在的普遍情形進(jìn)行歸納總結(jié)，并將其設(shè)置為執(zhí)法人員必須遵守的規(guī)則，限制甚至杜絕執(zhí)法者在一些問(wèn)題上的自由裁量權(quán)。二是說(shuō)明理由制度?！缎姓幜P法》《行政許可法》《治安管理處罰法》《行政強(qiáng)制法》以及許多地方性行政程序規(guī)定中均對(duì)說(shuō)明理由制度作出了規(guī)定。只是這些法律文件中關(guān)于此制度的規(guī)定不盡相同，大多僅概括規(guī)定對(duì)于相應(yīng)的行政行為應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由，并沒(méi)有規(guī)定說(shuō)明理由的具體內(nèi)容。公安機(jī)關(guān)應(yīng)將證據(jù)的采信與否納入說(shuō)明理由制度之中，同時(shí)規(guī)定沒(méi)有說(shuō)明理由的法律后果。

注釋：

①“兩個(gè)證據(jù)規(guī)范”是指《關(guān)于辦理死刑案件審查判斷證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》和《關(guān)于辦理刑事案件排除非法證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》。

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[責(zé)任編輯：張英秀]

Abstract：The sound operation of public security administrative law enforcement power needs a perfect legal system as the basis. Under the background of “trial centrism” reform， the system of excluding illegal evidence in public security administration needs to realize the public security organs administration according to law and perfect the system of administrative law. At present， the overall framework of the exclusion system of illegal evidence in public security administration has not been set up and the specific rules are lacking. We must establish rules for the identification and correction of uniform administrative evidence in order to improve the illegal evidence system of public security administration， establish a clear system of illegal evidence exclusion in administrative law enforcement， and introduce the free evaluation rules into administrative law.

Key words：Public Security Organs， Administrative Enforcement， Illegal Evidence Exclusion System， Trail Centralism