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      鄉(xiāng)村治理體系和治理能力視閾下大學(xué)生村官制度演化歷程研究

      2018-05-14 17:05:53孫佳湯曉俐朱敏
      關(guān)鍵詞:大學(xué)生村官基層治理

      孫佳 湯曉俐 朱敏

      [摘 要]大學(xué)生村官工作作為黨中央作出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策,經(jīng)過了23年的制度發(fā)展,實(shí)現(xiàn)了從“臨時(shí)性到制度性再到長效性最后到基礎(chǔ)性”治理工程的制度演進(jìn);實(shí)現(xiàn)了從關(guān)注“大學(xué)生”身份屬性到關(guān)注“村官”角色屬性的制度變焦,在整個(gè)制度演變中呈現(xiàn)出以完善鄉(xiāng)村治理體系為導(dǎo)向和以提升鄉(xiāng)村治理水平為導(dǎo)向的不同階段性劃分發(fā)展歷程。

      [關(guān)鍵詞]大學(xué)生村官;基層治理;制度演進(jìn)

      [中圖分類號(hào)]D412.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

      從1995年到2018年,大學(xué)生村官項(xiàng)目已經(jīng)運(yùn)行了23年,學(xué)術(shù)界關(guān)于該項(xiàng)目的相關(guān)研究成果也較為豐富,但多是從中觀層面對(duì)該項(xiàng)目的制度設(shè)計(jì)內(nèi)容或者微觀層面的制度具體執(zhí)行進(jìn)行切入,而從完善鄉(xiāng)村治理體系和提鄉(xiāng)村治理水平的宏觀角度切入到該項(xiàng)目制度變遷的研究不多,而這種視角的研究對(duì)于進(jìn)一步優(yōu)化該項(xiàng)目發(fā)展至關(guān)重要。

      1 以完善鄉(xiāng)村治理體系為導(dǎo)向的大學(xué)生村官項(xiàng)目發(fā)展歷程分析

      大學(xué)生村官作為一項(xiàng)極具有中國特色的制度設(shè)計(jì),為完善基層鄉(xiāng)村治理體系,實(shí)現(xiàn)國家意志的“下沉”,銜接國家治理和基層自治,發(fā)揮了巨大的作用。該項(xiàng)目從無到有,從小到大,從大到強(qiáng),其自身的發(fā)展歷程可以分為三個(gè)階段,

      第一階段為從無到有,探索發(fā)展階段。

      1995年江蘇豐縣實(shí)施“雛鷹”計(jì)劃,標(biāo)志著大學(xué)生村官項(xiàng)目的萌芽;隨后,伴隨著黨和國家對(duì)“三農(nóng)”以及大學(xué)生就業(yè)問題的重視,北京、上海、湖南等地也開始探索選聘大學(xué)生村官工作,到2008年初已有17個(gè)省區(qū)市啟動(dòng)了這項(xiàng)工作。大學(xué)生村官項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了地方層面的多點(diǎn)推進(jìn)。

      第二階段為從小到大,全面發(fā)展階段。

      2008年,在各地已經(jīng)探索成功的基礎(chǔ)上,中組部下發(fā)了《關(guān)于選聘高校畢業(yè)生到村任職工作的意見》,這一文件的出臺(tái)標(biāo)志著大學(xué)生村官項(xiàng)目開始從地方項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為國家項(xiàng)目,此后,得益于國家層面的政策發(fā)力,大學(xué)生村官項(xiàng)目得以快速發(fā)展。

      第三階段為從大到強(qiáng),規(guī)范發(fā)展階段。

      2012年為了進(jìn)一步規(guī)范大學(xué)生村官項(xiàng)目發(fā)展,中組部等印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)大學(xué)生村官工作的意見》,健全和完善了大學(xué)生村官工作的發(fā)展規(guī)劃、政策保障、體制機(jī)制、考核管理等方面,并提出了大學(xué)生村官“下得去、待得住、干得好、流得動(dòng)”的工作目標(biāo)。

      2 以提升鄉(xiāng)村治理水平為導(dǎo)向的大學(xué)生村官項(xiàng)目演化歷程再分析

      上述研究從客觀視角出發(fā)描述了該項(xiàng)目發(fā)展完善的進(jìn)程,如果從考察該制度的主觀設(shè)計(jì)意圖,從該項(xiàng)目對(duì)于提升鄉(xiāng)村治理水平的視角出發(fā),則可將該項(xiàng)目分為以下階段。

      2.1 確立“就業(yè)性導(dǎo)向”的臨時(shí)性制度設(shè)計(jì)階段

      這一階段從時(shí)間上涵蓋了1995年到2005年。從制度的設(shè)計(jì)意圖上看,該項(xiàng)目更多的是為了解決大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)難的問題,這一政策意圖典型的體現(xiàn)在2005年中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)鼓勵(lì)高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)的意見》中,可以說這一階段該項(xiàng)目主要定位為一種解決就業(yè)的臨時(shí)性政策。

      2.2 “就業(yè)導(dǎo)向”向“治理導(dǎo)向”制度過渡階段

      這一階段從時(shí)間上涵蓋了2005年到2008年。一方面,伴隨著高等教育的不斷擴(kuò)招和國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化,尤其是2008年美國次貸危機(jī)導(dǎo)致的全球經(jīng)濟(jì)衰退進(jìn)一步影響了畢業(yè)生就業(yè);另一方面,大學(xué)生村官在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮著越來越重要的作用,可以說此階段的大學(xué)生村官項(xiàng)目肩負(fù)著“解決就業(yè)”和“提升治理”的雙重政策意圖。

      2.3 確立“治理型導(dǎo)向”的戰(zhàn)略性制度設(shè)計(jì)階段

      這一階段從時(shí)間上涵蓋了2008年到2012年。隨著項(xiàng)目的推進(jìn),大學(xué)生村官在基層農(nóng)村治理過程中的作用愈加重要,制度設(shè)計(jì)開始不斷聚焦于大學(xué)生村官群體的治理能力提升。

      2.3.1 2008年,關(guān)注治理隊(duì)伍的規(guī)模。2008年,中組部印發(fā)《關(guān)于選聘高校畢業(yè)生到村任職工作的意見》的通知,明確提出從2008年開始,以每年選聘2萬名的規(guī)模連續(xù)選聘5年共計(jì)選聘10萬名大學(xué)生村官。同年8月份,中組部又印發(fā)了《選聘高校畢業(yè)生到村任職工作有關(guān)問題的答復(fù)意見》的通知,在明確選聘規(guī)模的基礎(chǔ)上細(xì)化選聘資質(zhì)。

      2.3.2 2009年,關(guān)注治理制度的定位。2009年4月,中組部印發(fā)了《關(guān)于建立選聘高校畢業(yè)生到村任職工作長效機(jī)制的意見》,該文件在性質(zhì)上開始明確“選聘高校畢業(yè)生到村任職”不僅僅是作為解決大學(xué)生就業(yè)的臨時(shí)措施,更是“黨中央作出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策”;在作用上著眼于改善農(nóng)村基層治理隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、培養(yǎng)新農(nóng)村建設(shè)骨干力量和黨政干部后備人才。

      2.3.3 2010年,關(guān)注治理作用的延伸。2010年5月,中組部印發(fā)了《關(guān)于做好大學(xué)生“村官”有序流動(dòng)工作的意見》,明確提出引導(dǎo)大學(xué)生“村官”期滿后有序流動(dòng)是實(shí)現(xiàn)大學(xué)生村官治理作用拓展和延伸的關(guān)鍵環(huán)節(jié),具體提出了“留村任職工作、考錄公務(wù)員、自主創(chuàng)業(yè)發(fā)展、另行擇業(yè)、繼續(xù)學(xué)習(xí)深造”等實(shí)現(xiàn)治理延伸的五條出路,并隨后凸顯了“企事業(yè)單位招聘、定向招錄公務(wù)員、自主創(chuàng)業(yè)另行擇業(yè)”等三個(gè)流動(dòng)渠道。

      2.3.4 2011年,關(guān)注治理效果發(fā)揮。2011年,中組部下發(fā)的《關(guān)于做好2011年大學(xué)生村官選聘工作的通知》開始從使用環(huán)節(jié)和管培環(huán)節(jié)關(guān)注大學(xué)生村官的治理效果。首先,關(guān)注使用環(huán)節(jié),明確提出大學(xué)生村官在第一個(gè)聘期內(nèi)必須在村里工作,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)和上級(jí)部門不能截留和借用。其次,關(guān)注管理環(huán)節(jié),在管理方面,完善縣區(qū)委組織部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村黨支部的“三位一體”管理模式;在培訓(xùn)方面,建立省一級(jí)主要抓好示范培訓(xùn),市一級(jí)抓好創(chuàng)業(yè)培訓(xùn),縣一級(jí)抓好適崗培訓(xùn)的“三級(jí)分類”培訓(xùn)體系。

      2.3.5 2012年,關(guān)注治理效果的固化。2012年7月,為了鞏固前一段時(shí)間的治理經(jīng)驗(yàn)和治理成果,中組部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)大學(xué)生村官工作的意見》,文件進(jìn)一步完善了大學(xué)生村官融入基層治理所需要的政策保障、體制機(jī)制、考核管理等方面,進(jìn)一步推動(dòng)大學(xué)生村官項(xiàng)目的規(guī)范性發(fā)展。

      2.3.6 2014年,關(guān)注治理隊(duì)伍的持續(xù)性和融合性建設(shè)。2014年,針對(duì)2008年國家項(xiàng)目層面第一批大學(xué)生村官兩個(gè)聘期期滿分流需要進(jìn)一步融入基層治理體系的現(xiàn)實(shí)需求,中組部召開了全國大學(xué)生村官座談會(huì),會(huì)議進(jìn)一步明確了該項(xiàng)目培育基層“干部”和“人才”兩支治理隊(duì)伍的基礎(chǔ)性工程定位,即目標(biāo)是為了培養(yǎng)“了解國情、熟悉基層、心貼群眾、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的干部和人才”。在此基礎(chǔ)上,為實(shí)現(xiàn)兩個(gè)隊(duì)伍的持續(xù)性發(fā)展,一方面,在項(xiàng)目運(yùn)行上提出“縮減選聘規(guī)模,提升選聘標(biāo)準(zhǔn)”的新思路;另一方面,提出要將作為“選派生”的大學(xué)生村官與“選調(diào)生”兩支基層治理隊(duì)伍進(jìn)行融合性建設(shè)。

      從整體上看,大學(xué)生村官項(xiàng)目在制度發(fā)展歷程中呈現(xiàn)出以下兩大特點(diǎn),一方面,該項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了從臨時(shí)性到制度性再到長效性最后到基礎(chǔ)性的制度演進(jìn);另一方面,該項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了從關(guān)注“大學(xué)生”身份屬性到關(guān)注“村官”角色屬性的制度變焦,前期更加關(guān)注治理規(guī)模、治理資質(zhì),后期更加關(guān)注治理效果,治理融入。

      [參考文獻(xiàn)]

      [1] 劉義強(qiáng).大學(xué)生村官政策的成就、挑戰(zhàn)與未來方向[J].人民論壇,2018(03).

      [2] 周定財(cái).大學(xué)生村官參與農(nóng)村基層社會(huì)管理的困境與突圍[J].湖北社會(huì)科學(xué),2015(04).

      [3] 趙樂際.促進(jìn)大學(xué)生村官成長成才服務(wù)農(nóng)村[N].人民日?qǐng)?bào),2014-05-31(4).

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