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    青海省基層治理法治化的現(xiàn)實(shí)困境

    2016-11-09 07:58:51趙青娟
    2016年30期
    關(guān)鍵詞:基層治理法治化精準(zhǔn)扶貧

    趙青娟

    摘 要:黨的十八屆四中全會《決定》提出,全面推進(jìn)依法治國,基礎(chǔ)在基層,工作重點(diǎn)在基層,要提高基層社會治理法治化水平,推進(jìn)基層治理法治化,這對于基層社會治理和社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。本文從青海省海北州剛察縣精準(zhǔn)扶貧法治化為視角,進(jìn)一步探討基層治理法治化進(jìn)程中的。

    關(guān)鍵詞:基層治理;法治化;精準(zhǔn)扶貧

    一、基層治理法治化的現(xiàn)實(shí)意義

    基層治理法治化在今天是一個非常重要的話題,他是法治國家建設(shè)的基礎(chǔ)。從國家層面上說,法治中國建設(shè)不是僅僅關(guān)乎一個部門、一個群體、一個組織的,它強(qiáng)調(diào)的是整體性,相對于全國而言基層的法治化治理就尤為重要,沒有基層的治理法治化就不可能有法治的國家;基層治理法治化能夠更好的鞏固執(zhí)政黨的執(zhí)政根基。從中央出臺的各種政策最終都會落實(shí)到基層,基層黨組織在推進(jìn)基層治理法治化中所起的作用是舉足輕重的,是民眾對執(zhí)政黨信任與否的衡量標(biāo)準(zhǔn),今天在基層經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中,面臨的問題也是前所未有的復(fù)雜,從原來的單純管理到現(xiàn)代意義的治理法治化,更加凸顯了一種規(guī)則意識,使基層干部在化解矛盾糾紛、維護(hù)社會穩(wěn)定,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的能轉(zhuǎn)變思路,用法治的思維和能力去解決矛盾化解糾紛,使民眾在真正的實(shí)踐中擁護(hù)執(zhí)政黨的各項(xiàng)政策。

    二、青海省基層治理法治化現(xiàn)實(shí)困境的表現(xiàn)

    經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展也使得基層無論在制度層面還是在民眾意識形態(tài)層面都發(fā)生了很大的變化,民眾各方面的需求不斷的增長,與此同時基層中的諸多矛盾也在不斷的增加,基層治理的現(xiàn)實(shí)與設(shè)想的制度安排存在比較大的差距,基層社會的發(fā)展還有很多薄弱的環(huán)節(jié)需要進(jìn)一步加固,在諸多難題和挑戰(zhàn)中,本文就以青海省剛察縣扶貧法治化為例逐一進(jìn)行分析。

    第一、基層民眾基本情況復(fù)雜,治理難度大。青海省海北州剛察縣位于青海湖的北岸,轄兩鎮(zhèn)三鄉(xiāng)一場,共31行政村,其中重點(diǎn)貧困村12個,非貧困村19個。共有貧困戶2316戶6772人,兩線合一共1424戶3810人,12個重點(diǎn)貧困村共有貧困戶1144戶3522人,19個非貧困村共有貧困戶1172戶3250人,通過一戶一策確定因病致貧339戶、因殘致貧102戶、因?qū)W致貧74戶、缺失土地牲畜致貧241戶、缺乏技術(shù)180戶、自身發(fā)展不足180戶、因?yàn)?zāi)49戶、缺乏勞動力357戶、缺資金539戶、其他2戶。受社會環(huán)境較為封閉、生產(chǎn)方式落后等的影響,致使很多農(nóng)牧民思想觀念陳舊、落伍。①

    第二、基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。交通方面,現(xiàn)有公路等級較低,路況差,有些地區(qū)甚至是土路便道,邊遠(yuǎn)山區(qū)個別鄉(xiāng)村至今尚未實(shí)現(xiàn)村級公路硬化,很難適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要;近年來各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都實(shí)施了人畜飲水管道、機(jī)井(保溫式土井)的飲水建設(shè),但由于受全球氣候變暖的影響,秋冬季節(jié)降水減少,部分河床出現(xiàn)干枯,地下水位下降,造成部分機(jī)井干涸,特別是遇干旱少雨年份,農(nóng)牧民發(fā)展生產(chǎn)、生活受到嚴(yán)重影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有工業(yè)企業(yè),村辦企業(yè)空白。貧困地區(qū)基本以自然種養(yǎng)為主,科技投入不足,農(nóng)牧業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力弱,一遇特大災(zāi)害,農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)的脆弱隨即顯現(xiàn),基本上是“靠天種地”、“靠天養(yǎng)畜”,致使貧困地區(qū)的農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和農(nóng)牧民收入低下,很難實(shí)現(xiàn)再擴(kuò)大生產(chǎn)。

    第三、項(xiàng)目扶貧覆蓋面不大,制度執(zhí)行存在隨意性。在精準(zhǔn)扶貧中,每個鄉(xiāng)爭取到的扶貧項(xiàng)目是不一樣的,一些本應(yīng)該扶貧的村落有可能得不到相應(yīng)的項(xiàng)目,對項(xiàng)目下發(fā)期望達(dá)到的效果缺乏一定的前期預(yù)測;在扶貧過程中,雖然制定了比較多的管理制度,但是上位法的缺失使得諸多政策彰顯不穩(wěn)定性,人為的 隨意性比較大;在我國這么多年的扶貧過程中,更多凸顯的是政府的決策和政府的力量,對于民眾來說已經(jīng)習(xí)慣了“等”、“靠”、“要”,缺乏一定的主動性,并且政策執(zhí)行中的人為因素致使扶貧過程中缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制,政府的喜好如果只重視眼前的短期效應(yīng),忽視長期效益,則對后續(xù)的管理帶來很多的問題。

    三、青海省基層治理法治化現(xiàn)實(shí)困境的原因分析

    基層治理法治化中,面臨的各種矛盾是非常復(fù)雜的,原因也是多種多樣的,同樣以精準(zhǔn)扶貧為例,逐一做分析。

    第一、扶貧開發(fā)任務(wù)缺失長期的法制保障。2015年7月24日青海省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議通過了《青海省農(nóng)村牧區(qū)扶貧開發(fā)條例》,此條例于2015年9月1日執(zhí)行,其中規(guī)定了扶貧中的對象、范圍、資金使用情況等諸多內(nèi)容,但在實(shí)際操作中面臨的問題卻是非常復(fù)雜的,除了這部地方性法規(guī)之外,更多復(fù)雜的具體事宜大多都是經(jīng)過會議討論、領(lǐng)導(dǎo)決策完成的,卻是一個更加完備和長效的制度保障機(jī)制。為了精準(zhǔn)扶貧工作的順利推進(jìn)、取得實(shí)效最終實(shí)現(xiàn)目標(biāo),都需要法治最為長期的保障,以體現(xiàn)公平和效率。

    第二、在精準(zhǔn)扶貧中,誰屬于貧困戶,對其如何幫扶最終的決定權(quán)在村一級,那么村干部的自律性就尤為重要,所以扶貧開發(fā)主體的行為就應(yīng)當(dāng)受到法律的約束,因?yàn)樯贁?shù)基層干部的素質(zhì)不高,有可能會使這種權(quán)力成為其家族利益的源泉,消解扶貧的效果,也使基層的矛盾進(jìn)一步激化;并且對于扶貧工作部門的地位和權(quán)限也需要法治的保障,從扶貧計(jì)劃的制定,具體方針的落實(shí),職能的明確都需要法律明確的賦權(quán),使得機(jī)構(gòu)上下一致,工作人員得到保障。

    第三、精準(zhǔn)扶貧中的難點(diǎn)問題需要法律作進(jìn)一步的規(guī)范。例如剛察縣和青海其他的藏區(qū)基層,有些民族的習(xí)俗帶來的社會問題是非常復(fù)雜的,比如走婚的習(xí)俗中男方不承擔(dān)一定的撫養(yǎng)義務(wù),女方有了孩子以后在沒有任何生活來源的情況下便成為貧困人員,這部分新增的需要扶貧的人數(shù)近些年持續(xù)增長,基層扶貧壓力也在逐年增加。所以基層的問題是非常復(fù)雜的,很多問題的解決不能總是依靠某個領(lǐng)導(dǎo)的意見或指示,而最可靠的就是通過法治的手段和途徑,在規(guī)則范圍內(nèi)解決解決。

    四、解決青海省基層治理法治化現(xiàn)實(shí)困境的路徑選擇

    第一、各項(xiàng)制度的制定需要得到立法的支持。在基層治理法治化的路程中,前期的立法是非常重要的,從國家層面到地方層面,各項(xiàng)制度的執(zhí)行必須要有法律前期的確認(rèn)和規(guī)范,如精準(zhǔn)扶貧問題、移民拆遷問題、征地補(bǔ)償問題、寺院管理問題等,只有通過立法得到法律確認(rèn),才能使各種實(shí)踐中的制度固定化、制度化和法治化,在基層具體踐行時才能做到有法可依,權(quán)責(zé)明確。

    第二、建立多元化的矛盾糾紛解決機(jī)制。青海是一個多民族的省份,民族問題也比較復(fù)雜,所以在基層治理法治化過程中,要建立多元的糾紛解決機(jī)制,例如在黃南地區(qū),很多州縣都建立民間調(diào)解委員會,這些組織的建立在一定程度上調(diào)解了民間的諸多糾紛,減少了基層法院的壓力,而且調(diào)解效果是非常好的,使雙方都做了誠實(shí)守信,在當(dāng)今社會中法治完備的同時,還需要更多為法治完備最為補(bǔ)充的多元制度來解決復(fù)雜的實(shí)際問題。

    第三、進(jìn)一步加強(qiáng)基層的法治文化建設(shè)。文化是內(nèi)生性的事物,對每個人的影響都是非常深刻的,在社會健康發(fā)展的同時,單純的依靠立法是不夠的,還需要對人的意識形態(tài)有所改變,②中國幾千年的“重人治輕法治”思想根深蒂固,“找關(guān)系”已經(jīng)成為了人們的習(xí)慣,所以要從根本上改變這些思想,讓每個人樹立以法治為基礎(chǔ)的生活方式,自覺的遵守法律和捍衛(wèi)法律。

    在今天,基層治理法治化是基層治理中的重點(diǎn)和難點(diǎn),需要全方位、多角度的進(jìn)行研究。在法治國家建設(shè)的背景之下,需要全新的理念去闡釋這個觀點(diǎn),要用全新的做法去實(shí)踐這個理念,只有治理與民主的良性互動,才能體現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化。

    (作者單位:中共青海省委黨校)

    注釋:

    ① 摘自:《海北州剛察縣精準(zhǔn)扶貧基本情況的調(diào)研報(bào)告》,海北州剛察縣扶貧辦,2016.4

    ② 周慶智.基層治理:權(quán)威與社會變遷[J].學(xué)習(xí)與探索,2014.9

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