精準(zhǔn)扶貧背景下的財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分研究

夏嘉聰

摘要：隨著我國的“精準(zhǔn)扶貧”進(jìn)入新的階段，在新形勢、新政策下研究中央政府和地方政府間扶貧的事權(quán)和支出責(zé)任劃分具有現(xiàn)實意義。文章通過分析我國扶貧政策的變遷，基于財政分權(quán)理論和同質(zhì)性、異質(zhì)性需求理論引出在“精準(zhǔn)扶貧”的背景下明確中央和地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的必要性，從而提高財政扶貧資金使用效率，為完善轉(zhuǎn)移支付制度、構(gòu)建“精準(zhǔn)扶貧”政策體系和創(chuàng)新扶貧方式實現(xiàn)路徑等方面提出對策建議，增進(jìn)人民福祉。

關(guān)鍵詞：財政分權(quán)；事權(quán)與支出責(zé)任；精準(zhǔn)扶貧

隨著改革開放向縱深推進(jìn)，我國的扶貧工作吸引了越來越多世界的目光。通過走中國特色減貧道路，我國已實現(xiàn)7億多農(nóng)村貧困人口成功脫貧，是全世界減貧人口最多的國家，率先實現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)。隨著我國扶貧脫貧工作進(jìn)入攻堅階段，我國貧困分布情況發(fā)生顯著改變，以往區(qū)域整體性貧困有所改觀，個體性貧困較為嚴(yán)重，“脫貧后又返貧”現(xiàn)象時有發(fā)生。2013年11月，習(xí)近平總書記考察湖南湘西時首次提出“精準(zhǔn)扶貧”，為“大水漫灌”的傳統(tǒng)扶貧模式開出一劑良方。黨的十八屆五中全會提出2020年全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)，明確要求2020年前如期實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口脫貧、貧困縣全部摘帽。

財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，在“精準(zhǔn)扶貧”中扮演者重要角色。政府應(yīng)該在市場難以有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域（公共物品、外部性）行使經(jīng)濟(jì)、管理職能，通過完善立法、政策引導(dǎo)、資金補(bǔ)償（財政補(bǔ)貼）等方式履行職責(zé)，優(yōu)化社會資源在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域的配置。

以扶貧為例，政府要改進(jìn)扶貧資金支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)化扶貧方式，通過支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加大社會保障支出、增強(qiáng)貧困群體的能力建設(shè)。政府可以通過政府購買服務(wù)等方式充分調(diào)動社會資本的資源稟賦優(yōu)勢，在保障公民權(quán)益訴求的同時緩解政府支出壓力。通過建立動態(tài)的貧困識別機(jī)制和合理的項目選擇機(jī)制，厘清政府與市場在扶貧中的邊界，部分扶貧資金納入招投標(biāo)范圍，引入有實力的非政府組織，鼓勵社會力量為低收入鄉(xiāng)村提供資金、信息、技術(shù)等方面扶助，增強(qiáng)貧困地區(qū)造血功能，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，切實提高財政資金的使用效率。

黨的十八屆三中全會明確提出，讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。政府不僅要明晰與市場的作用范圍，處理好政府與市場、社會的關(guān)系，而且，還應(yīng)理順政府內(nèi)部的關(guān)系，明確劃分中央與地方的財政事權(quán)，使得各級政府的事權(quán)與支出責(zé)任相匹配，并通過轉(zhuǎn)移支付，實現(xiàn)支出責(zé)任與財力保障相匹配。

以往，中央和地方政府間的事權(quán)和支出責(zé)任劃分尚不明晰，《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕49號）立足于政府職能的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建激勵型體制，厘清各自邊界，充分調(diào)動中央和地方的積極性，更好的服務(wù)于我國的扶貧事業(yè)。

一、我國扶貧政策變遷

我國大規(guī)模扶貧始于20世紀(jì)80年代中期，扶貧單位是縣級貧困區(qū)域，以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革和小規(guī)模的區(qū)域扶貧為主。從1986～1993年，開始進(jìn)入大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段，輔之一定的宏觀經(jīng)濟(jì)政策；從1994年到20世紀(jì)末開始從道義性扶貧轉(zhuǎn)為制度性扶貧，從救濟(jì)性扶貧轉(zhuǎn)為開發(fā)性扶貧，中央確立“四個到省”（資金、任務(wù)、權(quán)利、責(zé)任）的扶貧工作責(zé)任制，推行入戶項目支持、最低生活救助、科技扶貧、勞動力轉(zhuǎn)移、生態(tài)移民多元化扶貧措施。2001年，中國政府扶貧單位轉(zhuǎn)向15萬個村級貧困區(qū)域，同時，中央提出“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的方針，實施定點扶貧，創(chuàng)新扶貧方式。2011年，中央劃定了14個集中連片特困地區(qū)進(jìn)行重點扶貧，通過社保兜底維持生存，通過扶貧開發(fā)促進(jìn)發(fā)展。這一階段扶貧工作瞄準(zhǔn)到區(qū)域，沒有識別到戶，短期內(nèi)可以利用政策和資金優(yōu)勢改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件，幫助部分貧困人口脫貧，但“灌水式”“輸血式”扶貧過后，部分群體仍然存在著脫貧后又返貧的現(xiàn)象。

二、政府扶貧責(zé)任理論分析

（一）財政分權(quán)理論

馬斯格雷夫認(rèn)為政府應(yīng)發(fā)揮資源配置、收入再分配和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定三大職能。由于地方政府財政政策存在很大的“漏出效應(yīng)”，且在對宏觀經(jīng)濟(jì)實施調(diào)控的過程中缺乏充足的財力，因此，宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能也應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)，中央政府是收入分配職能的主要承擔(dān)者。而在資源配置方面，由于公共品層次理論的影響，公共物品按照受益范圍或效用溢出程度可劃分為全國性公共產(chǎn)品、準(zhǔn)全國性公共產(chǎn)品和區(qū)域性公共產(chǎn)品。馬斯格雷夫認(rèn)為由中央政府提供全國性公共產(chǎn)品最有效率。在多級政府下，中央政府與地方政府之間是信息不對稱的，地方政府更為了解轄區(qū)內(nèi)的公民需求，比中央政府更具信息優(yōu)勢，由該級政府提供這一區(qū)域的公共產(chǎn)品和服務(wù)效率會更高，因此地方政府在提供適合當(dāng)?shù)鼐用竦墓参锲贩矫娓袃?yōu)勢。公共產(chǎn)品的分層供給有力證明了各級政府存在的必要性。通過在中央政府和地方政府間實施分權(quán)，用稅收將分權(quán)在各級政府間的分配固定下來，給予地方政府相對獨立的權(quán)力，中央政府通過轉(zhuǎn)移支付解決地方政府在提供區(qū)域性公共產(chǎn)品中“溢出效應(yīng)”。通過這種制度安排可以有效解決公共產(chǎn)品的供給效率和分配公平問題，提高當(dāng)?shù)厣鐣＠健?/p>

（二）居民偏好理論

奧茨在《財政聯(lián)邦主義》中基于偏好差異和中央政府等量提供公共產(chǎn)品的假定，提出了分散化提供公共產(chǎn)品的比較優(yōu)勢。基于帕累托改進(jìn)和社會福利最大化，奧茨認(rèn)為中央政府只應(yīng)提供具有廣泛的偏好相同的公共產(chǎn)品，以滿足同質(zhì)性公共需求；地方政府應(yīng)從本轄區(qū)的角度出發(fā)，更好地滿足居民區(qū)域性偏好選擇。

斯蒂格勒在《地方政府功能的有理范圍》一文中論證了地方政府存在的合理性。他從兩個方面加以闡釋：一是地方政府相較于中央政府來說，更接近于自己轄區(qū)內(nèi)的選民，了解其效用與需求；二是不同地區(qū)的居民有權(quán)通過投票表決，選擇自己所需的不同種類、不同數(shù)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。這就說明地方政府的存在有利于提高資源的配置效率，進(jìn)而實現(xiàn)社會福利的最大化。財政分權(quán)伴隨著政府分級而來，一般來說，財政分權(quán)是指中央政府和各級地方政府在財權(quán)和財力上的劃分。由于地方政府能夠有效地為轄區(qū)居民提供公共服務(wù)，因此，應(yīng)給予地方應(yīng)有的事權(quán)與財權(quán)。

三、我國政府間扶貧支出責(zé)任演進(jìn)

我國在1994年分稅制改革后，中央政府財政集中度大幅上升，財政收入占比迅速提高到50%以上，但與地方政府的事權(quán)劃分卻未能徹底展開，中央財政支出占總支出的比例不到20%，地方支出的約40%需要依靠來自于中央的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還，收支矛盾突出。由于近些年各項改革力度不斷加大，地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展、公共服務(wù)都需要大量投入，地方政府事權(quán)不斷增加，財力匱乏。

由于中央與地方政府在財權(quán)與事權(quán)方面劃分不清，出現(xiàn)財權(quán)上移，事權(quán)下放，同時，各地區(qū)在自然稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供上差距較大，這就導(dǎo)致財權(quán)與財力，事權(quán)與支出責(zé)任的不匹配，各區(qū)域間公共產(chǎn)品供給的不均衡。而有效地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，特別是全國性公共產(chǎn)品和基本公共服務(wù)是全面建成小康社會的必然要求。如果地方政府財力不足，基于實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，中央政府通過對地方政府收入能力和支出需求的通盤考慮，用具有均衡性質(zhì)的一般性轉(zhuǎn)移支付給予補(bǔ)助，從而增強(qiáng)地方政府的資源再分配能力，滿足當(dāng)?shù)鼐用竦囊话阈孕枨?。同時，可以適當(dāng)通過專項轉(zhuǎn)移支付的形式來滿足異質(zhì)性較為明顯的，具有外溢性的公共需求。

從中央和地方政府層面來看，由于不同地區(qū)、不同人口的致貧原因不同，通常地方政府在掌握本區(qū)域信息上比中央政府更占優(yōu)勢。地方政府可以根據(jù)本地資源稟賦、人口狀況的特點，采取具有針對性的扶貧措施，切實提高扶貧精準(zhǔn)度。但是，在財政分權(quán)體制下，由于財權(quán)上移，事權(quán)下放，導(dǎo)致財力與支出責(zé)任不匹配，更需強(qiáng)化中央政府的統(tǒng)籌力度。從我國現(xiàn)行的扶貧政策來看，為加大脫貧攻堅力度，中央財政專項扶貧資金、中央基建投資用于扶貧的資金大幅增長；中央財政一般性轉(zhuǎn)移支付以及各類涉及民生的專項轉(zhuǎn)移支付向貧困地區(qū)的傾斜力度日益加大；省級財政、對口扶貧的東部地區(qū)也相應(yīng)增加扶貧資金投入；國家在貧困地區(qū)安排的公益性建設(shè)項目，要取消縣一級配套資金。

總體而言，由于扶貧是一種特殊的公共產(chǎn)品，需要中央和地方層面共同提供。對于全國性經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)，更需加強(qiáng)中央和省級的扶貧支出責(zé)任。通過實施精準(zhǔn)扶貧，加強(qiáng)各級財政資金的統(tǒng)籌力度，增加對擁有低收入村、低收入人口較多，社會事業(yè)發(fā)展相對滯后且財政收入穩(wěn)定機(jī)制尚未形成的行政區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付力度，以保證各地的支出責(zé)任與財力相匹配，為打好精準(zhǔn)扶貧的攻堅戰(zhàn)提供堅實的制度支撐。

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（作者單位：北京工商大學(xué)）