淺談西方行政學(xué)說(shuō)史六大理論

陶凱來(lái) 陳冬梅

摘要：從威爾遜發(fā)表《行政學(xué)研究》提出行政與政治二分至今已將有一百多年的歷史，形成了多學(xué)科相互交叉、相互滲透的綜合學(xué)科。文章通過(guò)對(duì)西方行政學(xué)說(shuō)史的發(fā)展背景和主要的觀點(diǎn)的研究，以及產(chǎn)生的主要成果對(duì)西方政府的行政效率的經(jīng)驗(yàn)，可以借鑒和吸收西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府行政管理成功的經(jīng)驗(yàn)和方法以及行政學(xué)的學(xué)術(shù)理論。對(duì)我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的過(guò)程有很大幫助。

關(guān)鍵詞：新公共服務(wù)理論；新公共管理理論；傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論

公平和效率是一個(gè)永恒的話題也是西方行政學(xué)說(shuō)理論不斷追求和批判的主題。其理論圍繞公平和效率做有規(guī)律的“擺動(dòng)”，在管理效率和政治公平的交替中平衡發(fā)展。鐘擺從右到左依次為：傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論、民營(yíng)化理論、新公共管理理論、新公共服務(wù)理論、民主行政理論、新公共行政理論。

一、新公共管理

新公共管理產(chǎn)生在第二次世界大戰(zhàn)后，西方資本主義國(guó)家進(jìn)入了高速發(fā)展的“黃金時(shí)期”，但是到了20世紀(jì)70年代出現(xiàn)了一系列的社會(huì)問(wèn)題、政治問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。導(dǎo)致高福利國(guó)家財(cái)政狀況急劇惡化、加上環(huán)境污染、失業(yè)以及新技術(shù)改變了人們的生活方式，人們的思維方式日益理性化。除上述原因外，政府等公共組織的急劇擴(kuò)大帶來(lái)的財(cái)政壓力是新公共管理理論提出的直接原因，另外學(xué)術(shù)領(lǐng)域的發(fā)展也為新公共管理理論的提出創(chuàng)造了條件。《布萊克維爾政治學(xué)百科全書(shū)》將新公共管理定義為：政府機(jī)構(gòu)要小規(guī)模運(yùn)行，并且把服務(wù)分包出去，而不是直接通過(guò)。強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的多元化，而不是單一的供給。強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)向使用者收費(fèi)，不是把繳納的稅金作為公共服務(wù)的基本費(fèi)用。在公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施方面，盡可能用私人企業(yè)。

國(guó)內(nèi)很多專家學(xué)者如陳振明、毛壽龍等都提出過(guò)新公共管理的內(nèi)涵。但本文比較認(rèn)同譚功榮教授的觀點(diǎn)，他把新公共管理的內(nèi)容分成三個(gè)方面；一是決策與執(zhí)行二分。也就是說(shuō)政府只要掌握好經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向就好，而向前的動(dòng)力則可以有基層來(lái)承擔(dān)。自己對(duì)自己負(fù)責(zé)；二是績(jī)效目標(biāo)。通過(guò)設(shè)立目標(biāo)、建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)估體系，激發(fā)員工的為了自己的需求而努力對(duì)于效率的增加是顯而易見(jiàn)的；三是顧客本位思想。顧客的目標(biāo)是政府服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，政府通過(guò)了解顧客的需求建立相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，提高服務(wù)質(zhì)量。

新公共管理的核心價(jià)值是效率。它提出的一系列措施都是圍繞如何提高公共組織的績(jī)效展開(kāi)的與傳統(tǒng)行政學(xué)相比提倡的工具理性的絕對(duì)性較低。在關(guān)于人性假設(shè)方面新公共管理學(xué)是理性經(jīng)濟(jì)人，強(qiáng)調(diào)每個(gè)人都是經(jīng)濟(jì)人。因此不再是純粹的理性人假設(shè)。在政府角色方面新公共管理強(qiáng)調(diào)政府掌舵比傳統(tǒng)行政學(xué)中政府是執(zhí)行者更近鐘擺運(yùn)動(dòng)中的下端點(diǎn)。因此在鐘擺運(yùn)動(dòng)中新公共管理處于右端點(diǎn)和下端點(diǎn)之間。

二、新公共服務(wù)理論

新公共服務(wù)產(chǎn)生于蘇聯(lián)解體東歐劇變的年代，很多西方學(xué)者就認(rèn)為是資本主義的勝利，最早提出新公共服務(wù)的概念的是美國(guó)公共行政學(xué)者羅森布魯姆在1989年提出的。在他看來(lái)新公共服務(wù)是合乎現(xiàn)代社會(huì)價(jià)值追求的，也是未來(lái)必須努力要實(shí)現(xiàn)的，它解決了公共行政不合法合憲的問(wèn)題。在《新公共服務(wù)：服務(wù)，不是掌舵》一書(shū)有很清晰的描述。表明了新公共服務(wù)的理論目標(biāo)，登哈特夫婦指出社會(huì)的共同價(jià)值在社會(huì)公平的基礎(chǔ)上公民參與。新公共服務(wù)表達(dá)了這樣一種模式，那就是可以取代現(xiàn)在的管理模式。新公共服務(wù)理論的主要內(nèi)容包括：一是服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客；二是追求共同利益；三是重視公民權(quán)勝過(guò)重視企業(yè)家精神；四是思考要具有戰(zhàn)略性，行動(dòng)要具有民主性；五是承認(rèn)責(zé)任并不簡(jiǎn)單；六是服務(wù)，而不是掌舵；七是人才是最重要的，而不是效率。

新公共服務(wù)的管理模式是一種突破，它的內(nèi)容涵蓋面廣，服務(wù)對(duì)象、服務(wù)方式等比較明確，但在我看來(lái)，這種模式要切實(shí)施行，還是存在一定阻礙因素的。結(jié)合我國(guó)的國(guó)情來(lái)看，相信國(guó)民都很向往和支持這種西方學(xué)著提出的新公共服務(wù)模式，但鑒于政治體制制度的不同和政府管理手段的差別，想要在我國(guó)實(shí)行這種管理模式，無(wú)疑是更加困難的。

三、新公共行政理論

新公共行政理論產(chǎn)生于20年一次的明諾布魯克會(huì)議。沃爾多把二十世紀(jì)六七十年代形容為一個(gè)動(dòng)亂的年代。許多發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)動(dòng)蕩。反對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)，反對(duì)不公平。政府官僚出現(xiàn)了低效率，低效能以及行政帝國(guó)的現(xiàn)象。在這種背景下，沃爾多教授發(fā)起了第一次明諾布魯克會(huì)議。他強(qiáng)調(diào)更多的批判，強(qiáng)調(diào)民主表達(dá)過(guò)程中的直接參與等。

以弗雷德里克森為代表的新公共行政學(xué)理論，認(rèn)為片面的把公共行政分為經(jīng)濟(jì)和效率是不對(duì)的，公共行政應(yīng)該追求的是社會(huì)的整體公平。要想實(shí)現(xiàn)公共行政并將之變成現(xiàn)實(shí)就必須建立可以量化的模型新公共行政就是要以普遍的、民主的并且以社會(huì)公平為目的的學(xué)科。其主要包含是：一是公平才是新公共行政追求的二是主張社會(huì)的公平。力求將威爾遜提出的政治與行政劃分的不是黑就是白中跳出來(lái)。三是主張建構(gòu)新型的政府組織形態(tài)。四是主張民主行政。

總之，公共行政學(xué)的出發(fā)點(diǎn)是將處于缺乏經(jīng)濟(jì)、資源、政治等都處于不公平的地位的人給予支持保持社會(huì)公平。 因此，新公共行政學(xué)就有了判斷價(jià)值：現(xiàn)代公共行政把政府的行為或行動(dòng)是否以公平為前提。公平是第一標(biāo)準(zhǔn)，必須處于效率之上。因此。新公共行政學(xué)的理論在行政學(xué)說(shuō)歷史具有重要的地位和學(xué)術(shù)影響。尤其是新公共行政學(xué)提出的價(jià)值和主張，一直現(xiàn)實(shí)中所追求和要解決的政策問(wèn)題。

四、傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論

在公共行政學(xué)領(lǐng)域。一般認(rèn)為古德諾、韋伯、古利克在行政二分和行政原則上構(gòu)建了早期正統(tǒng)的公共行政學(xué)體系。 古德諾拋棄了政治學(xué)上的立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)三分而是對(duì)威爾遜提出的政治行政二分做出了進(jìn)一步的闡釋和發(fā)揮，他認(rèn)為政治是民意的表現(xiàn)，也是政策的決定，行政是民意的執(zhí)行，也是政策的執(zhí)行。古德諾在對(duì)行政與政治有自己的想法。比如行政與政治的適度調(diào)節(jié)行政的適度集權(quán)化行政與政治協(xié)調(diào)的獨(dú)特道路——法外調(diào)節(jié)等。韋伯提出了三種組織類型，在這三種類型的基礎(chǔ)上，韋伯提出了行政組織的理想形式就是官僚制，而官僚制在那個(gè)時(shí)代具有巨大的優(yōu)越性即使代理現(xiàn)代官僚制也是無(wú)法取代的。在提高效率的同時(shí)極大的加速了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步。因此傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論一直受到追捧。

傳統(tǒng)公共行政學(xué)的核心價(jià)值追求效率和經(jīng)濟(jì)，20世紀(jì)80年開(kāi)始很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)經(jīng)濟(jì)低迷現(xiàn)象不看好，因此，多國(guó)政府受到影響開(kāi)始對(duì)本身機(jī)構(gòu)的規(guī)模開(kāi)始削減。單個(gè)的官員會(huì)因?yàn)樽约旱乃嚼蛔非蟛块T(mén)利益最大化。外部的大環(huán)境會(huì)使其自保而做出利益最大化的決定。因此在鐘擺運(yùn)動(dòng)中傳統(tǒng)公共行政理論在最右端。

五、民主行政理論

20世紀(jì)后期，人們認(rèn)識(shí)到了官僚制的很多不可取的地方，并且對(duì)其公共行政提出了重新界定試圖在吸收官僚制優(yōu)點(diǎn)的基礎(chǔ)上更好的服務(wù)社會(huì)。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，新的改革和適合時(shí)代特征的新理論被不斷提出，“民主行政” 等又被重視起來(lái)。韋伯提出“民主行政”時(shí)就遭到批判，但因民主行政在當(dāng)時(shí)并不是主流，也沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)可借鑒，因此并沒(méi)有詳細(xì)闡述，直到文森特·奧斯特羅姆做出了關(guān)于民主行政的觀點(diǎn)，民主行政才被完整制，一是它建立在所有人都原則上具有相同的領(lǐng)導(dǎo)共同事務(wù)資格的前提上；第二是它把命令權(quán)力的范圍降低到最低的程度上。

在追求公平和價(jià)值的道路上民主行政理論一直是把公平作為第一位。公平是社會(huì)追求價(jià)值的基礎(chǔ)在達(dá)到價(jià)值的同時(shí)民主行政理論強(qiáng)調(diào)民主的價(jià)值和公平的價(jià)值是其基礎(chǔ)。并提出了自己的想法：第一，民主行政應(yīng)代表公共利益，第二，保證公民參與并且提供正確的參與途徑保證公民合理合法參與的政策的制定中來(lái)才是最根本的。第三，官僚和公民都是平等的地位，不分誰(shuí)的地位高就權(quán)利大，地位低就權(quán)力低，都受到法律的管制，在法律面前地位平等。第四，應(yīng)根據(jù)社會(huì)的需求和各個(gè)階層發(fā)展來(lái)確定制定合適的政策，以達(dá)到解決問(wèn)題的目的。

六、民營(yíng)化理論

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家米爾頓·弗里德曼1955 年出版的《經(jīng)濟(jì)學(xué)與公共利益》一書(shū)，為民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)奠定了理論基礎(chǔ)。20世紀(jì) 80 年代初，美國(guó)和英國(guó)大規(guī)模下方國(guó)企轉(zhuǎn)化為私企，以提高效率。掀起了民營(yíng)化 狂潮，在取得一定的效果后，世界其他國(guó)家也紛紛掀起民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)。這對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著巨大的影響。有實(shí)踐得出了民營(yíng)化理論逐步形成和完善，成為了當(dāng)時(shí)公共行政學(xué)界主流理論。

民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)的實(shí)踐是形成理論的基礎(chǔ)。 民營(yíng)化理論的要義為：一是在單一的傳統(tǒng)的政府提供服務(wù)的同時(shí)，將更有效率的私企或非政府組織的加入進(jìn)來(lái)，集各方優(yōu)勢(shì)更好的提供服務(wù)。二是吸收私企效率的同時(shí)改善政府成本過(guò)高的問(wèn)題 。

在供給制度上提出了總體外包的觀點(diǎn)。民營(yíng)化理論提出政府是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的助力，是一個(gè)推手。并不是具體的執(zhí)行者。在此提出了政府對(duì)民營(yíng)化改革取得的成就，其中奧斯本在《改革政府》一書(shū)中也提出了十條用企業(yè)經(jīng)驗(yàn)改革政府。 在學(xué)科定位方面， 認(rèn)為公共行政學(xué)應(yīng)該是一門(mén)市場(chǎng)導(dǎo)向的學(xué)科。因此可以看出民營(yíng)化理論的幾大要素與傳統(tǒng)的公共行政學(xué)理論很相近，它這是行政學(xué)說(shuō)史上的又一個(gè)工具流派。

總之。傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論的核心價(jià)值是效率與經(jīng)濟(jì)，人性假設(shè)是理性人，方法論是實(shí)證主義，政府角色是執(zhí)行者，學(xué)科定位是行政科學(xué)。新公共行政理論的核心價(jià)值是社會(huì)公平，人性假設(shè)是道德人，方法論是后邏輯實(shí)證主義，政府角色是執(zhí)行者，學(xué)科定位是公共行政。民營(yíng)化理論的核心價(jià)值是績(jī)效，人性假設(shè)是理性經(jīng)濟(jì)人，方法論是實(shí)證主義政府角色掌舵者，學(xué)科定位是市場(chǎng)導(dǎo)向。民主行政理論的核心價(jià)值是踐行社會(huì)公平，人性假設(shè)是道德人，方法論是演進(jìn)的后邏輯實(shí)證主義，政府角色是整合者，學(xué)科定位是公共行政。新公共管理理論的核心價(jià)值是績(jī)效，人性假設(shè)是理性經(jīng)濟(jì)人，方法論是經(jīng)驗(yàn)觀察與實(shí)證主義，政府角色是掌舵者，學(xué)科定位是新公共管理。新公共服務(wù)理論的核心價(jià)值是公民權(quán)，人性假設(shè)是道德人，方法論是反思與批判，政府角色是全能型的服務(wù)者，學(xué)科定位是行政倫理。研究和了解西方行政學(xué)說(shuō)史也許能夠真正進(jìn)入行政管理科學(xué)的大門(mén)。

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（作者單位：陶凱來(lái)，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院；陳冬梅，石河子大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）