惠農(nóng)政策背景下縣域公共權(quán)力價值的異化

李兆友+胡平

摘 要縣級政府作為惠農(nóng)資源的直接分配者與惠農(nóng)政策的直接執(zhí)行者，其在政策執(zhí)行中表現(xiàn)出來的權(quán)力價值取向?qū)τ趯崿F(xiàn)農(nóng)民公共利益最大化、保障農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定意義重大。囿于傳統(tǒng)權(quán)力價值理念的深入影響、權(quán)力主體價值目標的偏離、權(quán)力運行機制的失范，縣級政府在公權(quán)力行使過程中偏離了公共走向，價值取向表現(xiàn)出了與原本目標、結(jié)果相悖的異化屬性，體現(xiàn)在價值追求的利己化、價值理念的官僚化、價值選擇的商品化和價值實現(xiàn)途徑的濫化四個方面。應(yīng)通過營造良好用權(quán)環(huán)境構(gòu)筑權(quán)力內(nèi)在自律機制、規(guī)范縣域公權(quán)力運行機制確保公共走向、完善激勵懲戒制度提高權(quán)力異化成本，縮小甚至消除縣域公權(quán)力價值實然狀態(tài)與應(yīng)然狀態(tài)的差距，實現(xiàn)縣域公共權(quán)力價值的理性回歸。

關(guān)鍵詞惠農(nóng)政策；縣級政府；公共權(quán)力；價值異化；理性回歸

[中圖分類號]D630；F30 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2017）09-0044-06

改革開放以來，國家制定和實施了一系列旨在支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、提高農(nóng)民經(jīng)濟收入、推動農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的支農(nóng)惠農(nóng)政策，以保障農(nóng)民共享改革發(fā)展的成果。這些惠農(nóng)政策承載著國家的建構(gòu)與整合意圖，必須經(jīng)過逐級分解、層層下達，最終由縣鄉(xiāng)政府落實完成。[1]雖然中央政府為各項惠農(nóng)政策的有效貫徹落實采取了各種防范措施，但大量的惠農(nóng)資源仍然需要縣鄉(xiāng)政府運用公共權(quán)力進行分配才能真正到達農(nóng)民手中。在這一中間環(huán)節(jié)，縣級政府作為直接面向農(nóng)村社區(qū)的職能最完善的基層政權(quán)組織，其憑借手中的公共權(quán)力而在一定程度上成為了惠農(nóng)資源的直接分配者和有權(quán)制定政策實施方案的重要執(zhí)行主體，在惠農(nóng)政策執(zhí)行中具有舉重若輕的地位。然而，處于轉(zhuǎn)型期的一些縣級政府為了滿足自身利益需求和實現(xiàn)一定的權(quán)力價值目標，往往會從特定的社會環(huán)境和立場出發(fā)，按照利己的原則和價值標準做出行為選擇，并表現(xiàn)出一定的價值趨向性和行為取向性，使大多數(shù)惠農(nóng)政策執(zhí)行文件反映了地方偏好與意志，使縣域公共權(quán)力價值有了脫離公共的、服務(wù)的、公平正義的、以人為本的應(yīng)然價值取向而朝著相反方向發(fā)展的異化屬性，直接影響了惠農(nóng)政策的權(quán)威性與基層政權(quán)的穩(wěn)固合法性。因此，在此背景下研究縣級政府運用公共權(quán)力分配惠農(nóng)資源與執(zhí)行惠農(nóng)政策過程中表現(xiàn)出的潛在的漸漸偏離公共權(quán)力應(yīng)然價值取向的異化狀態(tài)，就顯得十分必要且迫在眉睫了。

一、惠農(nóng)政策背景下縣域公共權(quán)力價值取向的異化狀態(tài)

縣級政府是我國除鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外權(quán)力下沉最深、最貼近群眾、最側(cè)重執(zhí)行的一級政府，其管轄范圍以廣大農(nóng)村為依托，對上是惠農(nóng)政策的直接承載機構(gòu)，對下是惠農(nóng)政策的直接執(zhí)行主體，其在惠農(nóng)政策執(zhí)行中所表現(xiàn)出來的權(quán)力價值取向深層上決定了縣域公共權(quán)力運行的的宗旨、目標及模式，對行政主體的行為具有導(dǎo)向、凝聚、輻射、整合、規(guī)范等作用。但在惠農(nóng)政策執(zhí)行與惠農(nóng)資源分配過程中，由于個人的價值理念、行為偏好、素質(zhì)能力會影響或左右公共權(quán)力的運行[2]，由于行政主體角色、權(quán)力及利益之間的沖突，縣域公共權(quán)力的價值取向表現(xiàn)出了與原本目標、結(jié)果相悖的異化屬性，使縣級政府成為了最容易出現(xiàn)異化問題的一級政府。①“異化”（alienation）原是一個哲學(xué)術(shù)語，意指把自己的素質(zhì)或力量轉(zhuǎn)化為跟自己對立、支配自己的東西，后來這一概念被廣泛運用到其它學(xué)科之中，其涵義也變得更加寬泛，如果某個事物的發(fā)展背離了其預(yù)設(shè)的意圖，我們就可以稱之為事物的異化。[3]所謂縣域公共權(quán)力價值的異化，就是指縣級政府在公共權(quán)力運行過程中表現(xiàn)出來的與應(yīng)然價值目標、結(jié)果相悖的一種傾向或狀態(tài)，惠農(nóng)政策背景下表現(xiàn)為價值追求的利己化傾向、價值理念的官僚化傾向、價值選擇的商品化傾向和價值實現(xiàn)途徑的濫化傾向四個方面。

1.縣域公共權(quán)力價值追求的利己化傾向

權(quán)力意味著在一種社會關(guān)系里哪怕是遇到反對也能貫徹自己意志的任何機會，不管這種社會關(guān)系是建立在什么基礎(chǔ)之上。[4]于是，作為公共權(quán)力實際行使主體的行政人員，有著對利益天然的追求，以致于在任何情況下的出發(fā)點總是以自己利益為基礎(chǔ)，化公為私、以公權(quán)力換取私利的情況也隨之而生。這種從公共性向自利性的轉(zhuǎn)變，吞噬了社會公平正義，造成了權(quán)力主體個人價值追求與公權(quán)力公共性價值追求的錯位，使每一項政策的落實首先以利益關(guān)系表現(xiàn)出來。尤其是在涉及大量專項資金投入的惠農(nóng)政策執(zhí)行中，許多縣級政府行政人員為了私念不斷“圍食”惠農(nóng)資金，采取對上虛報對下隱瞞的手段直接或變相冒領(lǐng)、騙取、套取補助款，或者利用職務(wù)便利直接截留、私分涉農(nóng)扶貧資金，使惠農(nóng)扶貧資金淪為了縣級干部的“自留地”。據(jù)統(tǒng)計，四川省檢察機關(guān)2016年上半年共立案偵查惠農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪454人，其中涉嫌貪污賄賂犯罪418人，涉嫌職權(quán)犯罪36人；[5]截至2016年7月底，河北省檢察系統(tǒng)共查辦扶貧領(lǐng)域貪污賄賂犯罪110件211人，邢臺市和保定市檢察院分別立案貪污或騙取國家扶貧資金案件43人和42人。[6]

2.縣域公共權(quán)力價值理念的官僚化傾向

在錯位的公權(quán)力價值追求指引下，一些縣級政府的公權(quán)力奉行者充分利用手中的權(quán)力大搞“長官意志”，“土皇帝”派頭十足，不是把自己的崗位與職責(zé)當作為民服務(wù)的窗口，而是將其當作了權(quán)力的象征，借助手中的權(quán)力“吃、拿、卡、要”，堅持“不給好處不辦事、給了好處亂辦事”，造成了不作為、亂作為、辦事拖拉、遇責(zé)任推諉扯皮現(xiàn)象時有發(fā)生。尤其是在一項惠農(nóng)政策的貫徹落實牽涉到多部門的情況下，各權(quán)力主體基于本部門、本管轄區(qū)域情況各自為政，為了分散責(zé)任基本上事事都要向縣委、縣政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)請示，表面上看一項政策多個部門在管，實際上沒有一個部門真正在管，導(dǎo)致許多政策操作規(guī)則復(fù)雜而低效。筆者走訪中發(fā)現(xiàn)，縣級政府在執(zhí)行某些特惠性惠農(nóng)政策時，需要多個部門對同一個項目或行政相對人進行審查、審核，甚至有些項目還需要縣委、縣政府分管領(lǐng)導(dǎo)、部門正職領(lǐng)導(dǎo)、部門分管領(lǐng)導(dǎo)等的關(guān)照與同意。

3.縣域公共權(quán)力價值選擇的商品化傾向

在利己與官僚價值傾向的驅(qū)使下，一些權(quán)力主體把行政職業(yè)當成了謀生的手段，認為擁有公共權(quán)力就意味著對公共資源的支配權(quán)，意味著通過公權(quán)力有更大獲利的可能性，以致于公共權(quán)力在一定程度上成為了利益的代名詞，成為了諸多行政人員趨之若鶩的獲利工具。一方面，一些縣域公權(quán)力主體利用行政審批、農(nóng)機具購置定點商家等方面的權(quán)力大搞權(quán)錢交易，或者直接參與、干預(yù)惠農(nóng)扶持企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動而進行“權(quán)力尋租”；另一方面，一些商家、企業(yè)為了獲得更大利益，則緊緊盯住公權(quán)力主體手中的權(quán)力，采取各種手段收買拉攏政府人員，大搞官商勾結(jié)。在農(nóng)機具購置補貼政策執(zhí)行過程中，由于實行補貼資金不直接到農(nóng)民手中的“暗補”，國家對享受補貼的農(nóng)機型號做了具體規(guī)定，農(nóng)機主管部門在制定“農(nóng)機購置補貼產(chǎn)品名錄”時也早已確定了價格，農(nóng)戶只能到指定的地點以指定的價格購買指定型號的農(nóng)機具。這個過程看似規(guī)范，其實缺少市場調(diào)控的農(nóng)機具價格與生產(chǎn)銷售企業(yè)讓農(nóng)民根本得不到任何實惠。農(nóng)戶對農(nóng)機具的價格、質(zhì)量無從知曉，對享受了多少補貼優(yōu)惠無從知道，甚至出現(xiàn)了補貼后的購機價格仍高于市場價格的情況，農(nóng)機具生產(chǎn)銷售企業(yè)則通過補貼政策獲得了產(chǎn)品銷售帶來的超額收益，然而農(nóng)機具生產(chǎn)銷售企業(yè)為了獲取更多代理機會和增加市場占有份額則通過巧立名目的方式將部分收益再轉(zhuǎn)移回農(nóng)機管理部門，直接導(dǎo)致了補貼資金的大量流失。

4.縣域公共權(quán)力價值實現(xiàn)途徑的濫化傾向

從權(quán)力實現(xiàn)角度來看，縣域公共權(quán)力的設(shè)定到運行都是一個“人格化”的過程，權(quán)力行使者既是代表公共利益的“政治人”又是維護自身利益的“經(jīng)濟人”，維護公共利益與實現(xiàn)個人利益的雙重責(zé)任往往會讓同一主體陷入角色沖突。當維護公共利益與實現(xiàn)個人利益產(chǎn)生矛盾時，公權(quán)力的執(zhí)行者就會背叛對公共性、服務(wù)性的價值追求，蔑視公平正義的公共目標，信仰能夠?qū)崿F(xiàn)其目的的一切手段，公然將個人利益置于社會公益之上，異化了公權(quán)力價值的實現(xiàn)途徑。在支農(nóng)惠農(nóng)時代，縣級政府承載著實現(xiàn)農(nóng)民公共利益最大化、保障社會公平正義、維護農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的重要職責(zé)，其為了在分配惠農(nóng)政策資源基礎(chǔ)上實現(xiàn)有效治理社會的政績目標，往往會采取“利益連帶”[7]的策略，即將賦予農(nóng)民的一些權(quán)利與利益同農(nóng)民在基層治理中應(yīng)當遵循的義務(wù)與規(guī)范勾連起來[1]。甚至有的縣級政府在農(nóng)民不存在違背基層治理義務(wù)與規(guī)范的情況下，以最大限度實現(xiàn)農(nóng)民公共利益為借口，截留國家惠農(nóng)的各項資源。筆者在山東省L縣走訪時發(fā)現(xiàn)，該縣在庫區(qū)移民補助發(fā)放過程中，從國家規(guī)定的每人每年發(fā)放600元減少至每人每年400元，其中的200元用于庫區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。盡管這是違背國家政策的，但由于全縣移民統(tǒng)一實行這一標準，許多農(nóng)民則對基層干部的扣留行為采取了默認態(tài)度。

二、惠農(nóng)政策背景下縣域公共權(quán)力價值異化的發(fā)生機理分析

在惠農(nóng)政策執(zhí)行過程中，縣域公共權(quán)力價值取向異化的實然狀態(tài)與應(yīng)然狀態(tài)的差距，勢必會阻礙基層的民主化進程，降低農(nóng)民群眾對縣級政府公共服務(wù)與公共管理的滿意程度，影響惠農(nóng)政策的有效貫徹落實、惠農(nóng)資源的公平合理分配與農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定，甚至動搖國家惠農(nóng)政策的權(quán)威性與合法性基礎(chǔ)。究其原因是多方面的，且不同因素之間相互交織與作用。

1.傳統(tǒng)公共權(quán)力價值理念的路徑依賴

在我國，以儒家道家為核心的傳統(tǒng)政治文化維系支撐了兩千多年的封建專制統(tǒng)治，權(quán)力本位、官本位、行政本位思想根深蒂固，并滲透到了政治、經(jīng)濟和社會生活的各個領(lǐng)域。即使是在其生成的政治、經(jīng)濟、文化基礎(chǔ)已經(jīng)消失的社會主義社會，即使已經(jīng)經(jīng)歷過馬克思主義等社會主義先進文化的洗禮，傳統(tǒng)公權(quán)力價值理念的殘余依然存在，并深刻而廣泛地影響著權(quán)力主體的價值取向與行為選擇。這些與現(xiàn)代民主政治背道而馳的權(quán)力理念，動搖了現(xiàn)代公共權(quán)力存在的基礎(chǔ)，背離了現(xiàn)代公共權(quán)力運行的正常軌道，培育了現(xiàn)代公共權(quán)力價值異化的土壤。一方面，權(quán)力本位理念使位于“政治地理邊緣”的縣級政府始終處于一種“超然”地位，權(quán)力主體對公權(quán)力的崇拜與熱衷充斥著惠農(nóng)政策執(zhí)行的全過程，在惠農(nóng)資源分配上出現(xiàn)了“權(quán)大于法”“重人治輕法治”的現(xiàn)象；另一方面，官本位權(quán)力觀念影響著權(quán)力主體個人價值觀與世界觀的形成，塑造了政府機構(gòu)的“官僚制人格”[8]，無形中給予了行政人員心理上的認可，于是一些人就把權(quán)力裝進了自己的“口袋”，在執(zhí)行惠農(nóng)政策過程中總是想著如何用公共權(quán)力來為自己謀取私利[9]。

2.縣域公權(quán)力主體價值目標的偏離

縣級政府作為承上啟下的權(quán)威性的惠農(nóng)政策執(zhí)行主體和惠農(nóng)資源分配主體，不僅要致力于本縣域經(jīng)濟社會發(fā)展水平和農(nóng)民生活水平的提高，而且要負責(zé)制定符合本縣域發(fā)展實際的政策實施細則。然而，隨著市場競爭機制的引入和利益主體多元化的發(fā)展，縣級政府權(quán)力主體不再以維護社會公共利益為己任，而是愈來愈以追求自身經(jīng)濟利益和政治利益為導(dǎo)向，將為社會提供公共產(chǎn)品降到次要甚至從屬的地位[10]。如果權(quán)力主體的自身利益與社會公益產(chǎn)生矛盾時，這些政府官員就會利用權(quán)力運行中出現(xiàn)的漏洞和缺陷來滿足自己的欲望需求，以此來以公權(quán)謀求私利。通常情況下，縣級政府對惠農(nóng)資源的把握和權(quán)力的分配與其貫徹落實國家政策所要承擔的責(zé)任并不匹配，面對層層下派的各種任務(wù)他們往往難以在一定時間內(nèi)同時完成，這時合乎邏輯的結(jié)果就是對政策的選擇性執(zhí)行。縣級政府在惠農(nóng)政策執(zhí)行中，通常選擇有利信息而回避不利信息，或者在統(tǒng)計信息上進行技術(shù)處理，甚至把一些執(zhí)行起來容易發(fā)生爭執(zhí)或執(zhí)行難度較大的惠農(nóng)政策截留下來。

3.縣級政府公共權(quán)力配置運行機制的失范

部門職能交叉重疊嚴重。雖經(jīng)多次精簡機構(gòu)，縣級政府仍存在幾十個標配部門，仍有一些部門職能重疊，部門間的責(zé)權(quán)界限沒有理清，部門職責(zé)銜接中往往留有某些空當或模糊地帶，推諉扯皮現(xiàn)象嚴重，由此導(dǎo)致了公共權(quán)力運行效率的低下和責(zé)任的高度分散。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，惠農(nóng)政策因?qū)I(yè)分工較細，涉及橫向部門較多，光管理和分配惠農(nóng)資金與項目的部門就有發(fā)改局、財政局、農(nóng)業(yè)局、教育局、社保局、民政局等數(shù)十個部門，資金撥付渠道廣，項目參與管理的部門廣，無形中形成了一種多頭管理的工作機制。與此同時，多頭管理必然帶來多頭檢查與評估，大大增加了政策執(zhí)行的行政成本。

權(quán)力運行透明度不夠。目前我國縣級政府公開的內(nèi)容只限于行政機關(guān)主動公開的事項，并且公開的內(nèi)容主要是各部門的基本職能與執(zhí)法依據(jù)，而對于具體行政行為的過程通常只限于公布行政相對人的基本信息，其他重要信息一概不予公布。盡管存在權(quán)力運行規(guī)則與法律規(guī)定，但“領(lǐng)導(dǎo)一言堂”“暗箱操作”現(xiàn)象在諸多運行環(huán)節(jié)大行其道，過分強調(diào)行政信息的保密性，從而為以權(quán)謀私提供了機會。這就使一些支農(nóng)惠農(nóng)項目變成了“拍腦袋”項目，為權(quán)力主體在規(guī)避責(zé)任的基礎(chǔ)上采用惠農(nóng)補貼發(fā)放“打擦邊球”創(chuàng)造了條件。同時，一些縣級政府部門權(quán)力運行程序的制度化、規(guī)范化水平低，也給權(quán)力封閉操作留下了余地，增加了監(jiān)控惠農(nóng)資金使用的難度。

4.縣域公共權(quán)力監(jiān)管制約機制的虛化

監(jiān)督制約機制不健全。“政治權(quán)力的擴張性、自利性和腐蝕性等特征使得對政治權(quán)力的監(jiān)督和制約成為必要?！盵11]涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域頻發(fā)的貪污賄賂案件和職權(quán)犯罪案件更是對公共權(quán)力的監(jiān)督與制約敲響了警鐘。在大量惠農(nóng)專項資金的驅(qū)使下，缺乏強有力監(jiān)督的縣級政府部門成為了公權(quán)力異化的重災(zāi)區(qū)。相比中央與省市級政府，縣級政府處于“山高皇帝遠”的“政治地理邊緣”，上級的監(jiān)督“鞭長莫及”，本轄區(qū)人民的監(jiān)督“軟弱無力”，同級官僚的監(jiān)督“走馬觀花”，使得諸多行政主體將權(quán)力異化為了個人進入“權(quán)力市場”進行私人交易的商品，“利益行政”占據(jù)了縣域公權(quán)力體系相當大的份額。如果再不加以限制，權(quán)力主體在實際運用中就會突破法定范圍、偏離正常運行軌道，介入公共利益之外的利益交易，甚至將公共權(quán)力發(fā)展為凌駕于公共利益至上的特權(quán)。目前，部分縣級政府官員缺乏對惠農(nóng)政策法規(guī)的學(xué)習(xí)理解，加上根深蒂固的官本位思想和縣域所具有的熟人社會氛圍，忽視了下級對上級或平級之間的監(jiān)督功能，使得上下級和平級之間的監(jiān)督常流于形式。[12]

獎勵懲戒機制不完善。獎勵懲戒機制不完善是導(dǎo)致惠農(nóng)政策執(zhí)行中公共權(quán)力價值異化的重要原因之一。在權(quán)力本位的政治體制下，縣級政府由于職務(wù)與級別職數(shù)有限且分配不夠均衡，部分行政人員獲得提拔或晉升的機會較少，高強度的工作與低標準的工資待遇會大大抑制他們工作的積極性和主動性。面對繁多的惠農(nóng)項目和數(shù)額較大的惠農(nóng)資金，這些縣級政府行政人員則把權(quán)力當成了斂財?shù)墓ぞ?，以?quán)謀私，貪污賄賂。如果不對這些謀求私利的人員進行懲處，就會讓更多的人趨之若鶩；如果不運用懲罰手段對權(quán)力異化現(xiàn)象予以遏制，就無異于默認、縱容甚至鼓勵權(quán)力異化。[13]

三、惠農(nóng)政策背景下縣域公共權(quán)力應(yīng)然價值取向的理性回歸

基于縣域公共權(quán)力價值異化的上述發(fā)生機理，結(jié)合當前基層時代背景和惠農(nóng)政策執(zhí)行過程的癥結(jié)，應(yīng)多管齊下逐漸探索并發(fā)掘消除縣域公共權(quán)力價值異化的合理路徑，以有效防范縣域公共權(quán)力價值的利己化、官僚化、商品化、濫化傾向，實現(xiàn)縣域公共權(quán)力價值的理性回歸。

1.營造良好用權(quán)氛圍，構(gòu)筑縣域公共權(quán)力內(nèi)在自律機制

（1）樹立公共服務(wù)理念，端正用權(quán)動機。政府公共服務(wù)理念得益于新公共管理運動在世界范圍的開展，是指政府公共權(quán)力的運用要以回應(yīng)人民需求、實現(xiàn)人民公共利益為出發(fā)點和落腳點，以人民滿意度為衡量標準，真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，真正做到以民為本。在公共權(quán)力運行中，“服務(wù)”所體現(xiàn)的決不僅在于具體的行為內(nèi)容或行為手段，而更應(yīng)該是一種價值的選擇，一種平等主體間提供勞動的態(tài)度、一種對政府與社會關(guān)系的重新審視、一種對個體權(quán)利的充分肯定與保護。[14]對于一個縣級政府而言，在惠農(nóng)政策執(zhí)行中堅持服務(wù)理念，承擔公共服務(wù)職責(zé)，注重提高公共服務(wù)質(zhì)量及農(nóng)民群眾的滿意度，就意味著端正了權(quán)力動機，體現(xiàn)了存在的核心價值。作為惠農(nóng)資源的直接分配者和惠農(nóng)政策的直接執(zhí)行者，縣域公權(quán)力主體要牢記自己的“公共人”身份，明確自己的“公共”價值取向，正確看待自己手中的公共權(quán)力，擺正與農(nóng)民的關(guān)系，積極服務(wù)農(nóng)村社會，致力于維護和增進社會公共利益。

（2）強化民主行政思想，防范權(quán)力專斷。在縣域公共權(quán)力有序運行過程中，制度層面的保障只是為其提供了一種形式上的支持，只有當民主行政思想成為權(quán)力主體的自覺操守，民主行政轉(zhuǎn)化為全體公職人員內(nèi)心的信念與行為準則時，才能真正樹立公共權(quán)力的權(quán)威，有效防范公共權(quán)力的專斷與角色錯位。對于提供惠農(nóng)服務(wù)的權(quán)力行使者而言，要實現(xiàn)公權(quán)力價值取向的民主化，就必須強化民主思想，積極回應(yīng)農(nóng)民群眾的公共訴求，充分尊重農(nóng)民的意愿和維護農(nóng)民的公共利益。首先要提高民主行政認識，在思想上充分重視農(nóng)民的公共訴求，無論這些訴求是以何種方式、通過何種渠道來表達，都不能被掩蓋或忽視；其次要破除公權(quán)力價值理念中的“官本位”思想和官僚意識，樹立全心全意為人民服務(wù)的公權(quán)力理念，并貫徹落實到惠農(nóng)政策執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)；最后要主動接受農(nóng)民的監(jiān)督，拓寬農(nóng)民參與渠道，加大公開力度，不給權(quán)力價值的異化預(yù)留任何空間。

（3）培育公共行政精神，促進權(quán)力回歸本質(zhì)。公共精神貫穿于公共權(quán)力運行過程的每一個環(huán)節(jié)，是權(quán)力行為是否合理的判斷標準，也是權(quán)力運行規(guī)范化的保證。公共精神的缺失必然導(dǎo)致權(quán)力運行偏離“公共性”的方向，會使一些權(quán)力主體將權(quán)力變成實現(xiàn)個人利益或小集團利益的銳器，導(dǎo)致公共權(quán)力價值取向的利己化乃至商品化。在惠農(nóng)政策背景下，公共精神作為一種價值理念，并非否認排斥公權(quán)力主體的合法利益，而是鼓勵權(quán)力主體突破私利局限，把合理分配惠農(nóng)資源、提高公共服務(wù)水平與增進公共利益作為自己行為的歸屬，把社會公平正義作為平衡農(nóng)村利益關(guān)系的道德指南?？h級政府唯有在厘清行政職責(zé)、明確工作目標、明晰工作流程、健全規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，秉持公共精神理念，找準自我定位，才能在惠農(nóng)政策執(zhí)行中促進縣域公共權(quán)力回歸“公共”本質(zhì)。

（4）增強規(guī)則意識，規(guī)范用權(quán)行為。公共權(quán)力具有天然的擴張性與膨脹性，要想在公共政策運行中規(guī)范公共權(quán)力行為，提高民主化程度，就必須通過一系列制度規(guī)則將其納入“剛性約束”之中，減少任意性行為，破除權(quán)力濫用帶來的不良影響?？h級政府作為縣域公共秩序的創(chuàng)造者與遵守者，規(guī)則意識的增強可以從兩個方面入手：一方面，合理配置涉農(nóng)公權(quán)力部門，建立明確嚴密的惠農(nóng)政策執(zhí)行程序，完善惠農(nóng)政務(wù)公開制度和監(jiān)督制約機制，從而對權(quán)力主體的思想意識產(chǎn)生積極地引導(dǎo)作用；另一方面，加強服務(wù)理念、民主意識、公共精神方面的引導(dǎo)，促使權(quán)力主體積極自主地學(xué)習(xí)規(guī)則知識，在接受制度機制約束過程中將規(guī)則轉(zhuǎn)化為自己的內(nèi)心信念，自覺尋求個人權(quán)力行為與社會規(guī)則的一致性，保證惠農(nóng)政策的有序落實。

2.規(guī)范權(quán)力運行機制，確保權(quán)力運行的公共走向

黨的十八屆三中、四中全會明確指出，推行地方各級政府及其工作部門的權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程，堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間，推進各級政府事權(quán)規(guī)范化，強化市縣政府執(zhí)行職責(zé)。就惠農(nóng)政策執(zhí)行實踐而言，通過合理界定縣域公共權(quán)力行使的邊界，厘清權(quán)力職責(zé)界限，明晰權(quán)力操作的程序性規(guī)范，提高權(quán)力運行透明度，從而達到對權(quán)力價值異化的有效控制。

（1）厘清權(quán)力職責(zé)界限，實現(xiàn)公共權(quán)力合理歸位。縣級政府及其職能部門要在全面梳理其所行使的公共權(quán)力基礎(chǔ)上，對現(xiàn)有涉農(nóng)部門的職權(quán)進行全面清理調(diào)整與依法審核，厘清權(quán)力的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、界限以及權(quán)力行使依據(jù)、流程和時限，最大限度地劃分權(quán)力邊界，對職權(quán)交叉的予以厘清，對職權(quán)模糊的予以明確，對超越職權(quán)范圍的予以糾正，對履行職責(zé)不到位的予以強化。同時按照“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”的原則，依法界定涉農(nóng)部門和崗位的職責(zé)權(quán)限，督促各涉農(nóng)職能部門編制自己的職權(quán)目錄，將實施主體、職權(quán)權(quán)限、辦理流程等以清單的方式進行列舉和圖解，以期形成“部門權(quán)力清單”，從而實現(xiàn)“確權(quán)”與“亮權(quán)”，確保公共權(quán)力在貫徹惠農(nóng)政策過程中不越位、不錯位、不缺位。

（2）明晰規(guī)范工作流程，提高公共權(quán)力運作透明度?？h級政府及各涉農(nóng)部門要根據(jù)各自的權(quán)力清單，按照簡政放權(quán)、權(quán)責(zé)一致、透明高效的原則，將自己的權(quán)力內(nèi)容、實施主體、法律依據(jù)、崗位職責(zé)權(quán)限、詳細辦事流程、明確辦事期限等事項公之于眾，為縣域公權(quán)力運行打造一個透明的“制度樊籠”，為公權(quán)力主體依法行政提供法律依據(jù)，為農(nóng)民辦事提供便利條件，為惠農(nóng)政策落實創(chuàng)造良好環(huán)境。各涉農(nóng)職能部門要對行政職責(zé)進行細化與分解，明確各自的工作程序、流程和步驟，明確公權(quán)力行使的方式、順序和時效，編制操作指南和權(quán)力運行流程圖，固化權(quán)力運行程序，確保權(quán)力運行的每個環(huán)節(jié)都有程序性規(guī)定，不給公共權(quán)力異化創(chuàng)造條件。同時，也要把惠農(nóng)政策貫徹落實的政務(wù)信息公開作為縣域公共權(quán)力行使的新常態(tài)，將涉及農(nóng)民切身利益的各項工作內(nèi)容及進程作為公開重點，運用各種手段對惠農(nóng)政策進行全面宣傳與解釋，對各項惠農(nóng)政策涉及的對象、標準、各部門的職責(zé)權(quán)限無一遺漏地進行全方位宣傳，逐步擴大公開范圍與規(guī)范公開內(nèi)容，自覺接受群眾的監(jiān)督，確保按照同一政策規(guī)定、具備相同條件的農(nóng)民能平等地享有相同質(zhì)量的公共服務(wù)。

3.建立健全法律制度，完善公共權(quán)力監(jiān)督制約機制

從近年來涉農(nóng)惠農(nóng)領(lǐng)域出現(xiàn)的貪污賄賂犯罪案件來看，少數(shù)縣級公權(quán)力主體在監(jiān)督制約法律制度空檔的情況下，把用以維護公共利益、謀求公眾福利的公共權(quán)力異化為了謀取私利的工具，忽略了社會管理和公共服務(wù)，從而導(dǎo)致了惠農(nóng)政策執(zhí)行縮水走樣打折扣。只有加強對公權(quán)力的制約與監(jiān)督，將權(quán)力置于一個強有效的監(jiān)督制約機制下，才能真正使公權(quán)力代表人民的利益，按照人民的意愿行使，從源頭上有效防范公權(quán)力的異化。就立法層面而言，堅持建立健全法律法規(guī)，堅持用法律管權(quán)、按法律辦事，在法律中對公權(quán)力行使主體的權(quán)力與責(zé)任進行嚴格劃分與認定，構(gòu)建起職權(quán)明確、流程清晰、內(nèi)容科學(xué)、配套完備的權(quán)力監(jiān)督法律體系。但法律的普遍規(guī)范性決定了其不可能對權(quán)力主體行為的每一個方面都作出規(guī)定，故要保證縣域公權(quán)力在合理范圍內(nèi)按照既定規(guī)則程序規(guī)范有序運行，還需要建立一整套保障縣域公權(quán)力運行的制度體系，圍繞公權(quán)力行使的整個過程，綜合運用各種監(jiān)督形式對公權(quán)力行使進行全程監(jiān)督，形成有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)必擔責(zé)、濫權(quán)必追責(zé)的制度安排。具體來講，首先，要按照科學(xué)合理的原則，著力增強制度設(shè)計的前瞻性和可操作性，編牢制度的籠子，防止“牛欄關(guān)貓”，確保真正管用。[15]其次，要加快縣域公共權(quán)力運行平臺建設(shè)，積極推進清單內(nèi)的權(quán)力事項和責(zé)任事項在平臺上公開透明運行，杜絕公權(quán)私用。最后，要完善縣級政府內(nèi)部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督，完善糾錯問責(zé)機制，健全責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、罷免等問責(zé)方式和程序。

4.完善激勵懲戒制度，提高縣域公共權(quán)力異化的成本

良好的用權(quán)環(huán)境與規(guī)范的公權(quán)力運行機制為制約權(quán)力異化、消除權(quán)力異化提供了保障，但當公權(quán)力異化的收益遠遠大于異化成本時，一些縣級權(quán)力主體就就會鋌而走險，做出有利于自身利益的選擇。這里的異化收益，無非就是權(quán)力主體所追求的“利”，而異化成本就是權(quán)力主體所受到的“罰”。從經(jīng)濟的角度講，“利”也是制衡縣域公權(quán)力異化的有效途徑，其既可以表現(xiàn)為一種激勵措施，又可以表現(xiàn)為一種監(jiān)督標準。當權(quán)力主體積極落實惠農(nóng)政策目標，正當行使公權(quán)力為農(nóng)民謀求福利，就可以在定性定量考核的基礎(chǔ)上將考核結(jié)果與精神物質(zhì)雙重獎勵掛鉤，體現(xiàn)薪資績效差異，對優(yōu)秀者進行表揚、嘉獎、晉升，以此作為對其積極正當行使權(quán)力的補償，從而有效降低公權(quán)力價值異化的幾率。而對于違法違規(guī)運用公權(quán)力套取惠農(nóng)資金謀取私利的主體，則以目標責(zé)任考核為依據(jù)，綜合運用其他各項監(jiān)督檢查指標，依法進行調(diào)離崗位、引咎辭職、責(zé)令辭職等方式的調(diào)整，撤銷或追繳其采取不正當手段獲得的實體權(quán)利與不當利益，程序違法者責(zé)令其重新辦理，涉及違法犯罪行為的除依法移交司法機關(guān)外還應(yīng)追究其相應(yīng)的經(jīng)濟責(zé)任，以此讓公權(quán)力主體敬畏權(quán)力，避免產(chǎn)生價值觀上的扭曲。

[注 釋]

① 人民論壇問卷調(diào)查中心圍繞“公眾如何看待‘權(quán)力異化現(xiàn)象”進行了專題調(diào)查，68.8%的受訪者認為權(quán)力異化程度嚴重，超半數(shù)（50.6%）認為縣一級權(quán)力異化更嚴重。

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