國內(nèi)外社會組織培育發(fā)展的經(jīng)驗總結(jié)和啟示

摘要：在我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的歷史時期，加強(qiáng)社會組織建設(shè)是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理的一個重要方面。社會組織是西方發(fā)達(dá)國家社會建設(shè)中不可或缺的重要組成部分，國內(nèi)上海、深圳等地對培育社會組織的具體做法已經(jīng)走在了全國前列。因此，總結(jié)梳理國內(nèi)外社會組織培育發(fā)展的先進(jìn)經(jīng)驗，探索我國社會組織的培育發(fā)展方式，進(jìn)一步完善培育手段，其意義重大不言而喻。

關(guān)鍵詞：社會組織；培育發(fā)展；啟示

在我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的歷史時期，加強(qiáng)社會組織建設(shè)是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理的一個重要方面。我國一些城市通過培育發(fā)展社會組織來滿足人民群眾在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會生活等多方面需求，形成了不同特色的社會組織培育發(fā)展方式，從而提高社會治理能力。社會組織在西方發(fā)達(dá)國家的社會建設(shè)中扮演著不可或缺的角色，承擔(dān)著公民參與社會治理的重?fù)?dān)，對公民社會建設(shè)、公共產(chǎn)品的有效供給和提升社會治理水平都有著不可估量的作用。因此，梳理國內(nèi)外社會組織培育發(fā)展的典型實例，將為我國社會組織培育發(fā)展提供有價值的參考。

一、國內(nèi)社會組織培育發(fā)展的經(jīng)驗總結(jié)和啟示

縱觀全國社會組織培育發(fā)展的實踐不長，但其散發(fā)出來的地位及功能優(yōu)勢已經(jīng)得到了政府和學(xué)者的青睞。目前的上海、深圳等城市按照自己的實際，創(chuàng)造了成功的經(jīng)驗，使城市社會組織的培育建設(shè)位列排頭，極大地促進(jìn)了社會治理水平。

（一）上海社會組織的培育發(fā)展

1、上海社會組織培育發(fā)展的基本情況

上海普陀區(qū)于2002年8月設(shè)立全國第一個社會組織服務(wù)中心。此服務(wù)中心實行雙重管理體制，通過向社會組織提供服務(wù)和支持，來探索新的樞紐管理體系。隨后“上海市在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)上海市社會組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》中提出了要‘尊重社會組織的主體地位，并積極探索如何在社會建設(shè)中尊重社會組織主體地位、發(fā)揮社會組織主體作用，其社會組織發(fā)展模式已從單一的行政培育機(jī)制向社會培育機(jī)制逐步拓展。”[1]

截止到2016年6月，上海市共有社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會等各類社會組織13760家[2]。全市共有社會組織孵化基地17家[3]，社會組織服務(wù)中心200家[4]。

上海社會組織主要有社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會共同構(gòu)成，其中民辦非企業(yè)單位占到上海社會組織總數(shù)的68%（見圖4-1），是上海社會組織發(fā)展的中堅力量。

從發(fā)展趨勢上看（見圖4-2），自2011年起上海市社會組織成逐年遞增，尤其是從2012年開始一直到2015年底，遞增程度加快，平均每年增加1110家，并且以民辦非企業(yè)單位的增加數(shù)量更為顯著（見圖4-3）。

2、上海社會組織培育發(fā)展的經(jīng)驗總結(jié)

上海在培育社會組織方面進(jìn)行的積極嘗試催生了上海社會組織的迅猛發(fā)展，這些探索路徑也為全國在培育發(fā)展社會組織方面提供了良好的范式，主要包括以下幾個方面。

第一，實現(xiàn)創(chuàng)新社區(qū)登記管理制度，對街道轄區(qū)內(nèi)的規(guī)模較小，條件不完備的群眾團(tuán)體實行登記備案。

第二，在服務(wù)中心的引導(dǎo)、支持、培育下，為慈善超市等慈善類社會組織實施樞紐式管理和服務(wù)，提升其服務(wù)的公益性。將整合社會組織資源與培育樞紐型、平臺型的社會組織結(jié)合起來，“在浦東新區(qū)形成‘上游有基金會，中游有支持型、樞紐型、示范性平臺，下游有豐富多樣的社區(qū)操作型、實務(wù)型社會組織的浦東社會組織‘生態(tài)鏈”[5]。民間組織服務(wù)中心的建立為政府與社會之間提供了溝通的渠道，承擔(dān)著政府與公民社會互動的重任。

第三，在上海社會組織網(wǎng)絡(luò)平臺上形成了包括社會組織網(wǎng)上年檢、直接登記、信用體系建設(shè)、稅收優(yōu)惠、工資基金管理、規(guī)范化建設(shè)評估等在內(nèi)的一系列工作專題。同時針對域內(nèi)不同的社會發(fā)展現(xiàn)狀，政府財政對各個社會組織在支持力度與補(bǔ)貼的投入上都會有相應(yīng)支持差異和傾斜。

第四，設(shè)置項目管理平臺，舉辦社區(qū)公益項目招投標(biāo)和社區(qū)公益創(chuàng)投大賽，對項目招投標(biāo)進(jìn)行設(shè)置，從選題到立項，從招標(biāo)到投標(biāo)，從資金撥付到工程驗收，整個流程都公開透明，且接受公眾的監(jiān)督，完善項目管理制度建設(shè)和項目管理監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，有利于資金使用合理，能夠“錢為民所用”，保證項目開展順利、公開、公正，規(guī)范社會組織的發(fā)展和項目管理工作的有效實施。[6]

第五，以項目評估激發(fā)社會組織活力。對社會組織承擔(dān)的政府購買服務(wù)項目從機(jī)構(gòu)建設(shè)、項目運作、服務(wù)質(zhì)量、財務(wù)管理和社會效益五個方面進(jìn)行了綜合評估，針對評估中發(fā)現(xiàn)的問題，進(jìn)行走訪反饋，并再一次針對項目規(guī)范化運作和財務(wù)規(guī)范化管理對發(fā)現(xiàn)問題的社會組織進(jìn)行輔導(dǎo)；通過對政府購買服務(wù)項目的績效評估和結(jié)果反饋，促進(jìn)了項目的規(guī)范化運作和社會組織自身管理與建設(shè)，促進(jìn)了政府購買公共服務(wù)的有序推進(jìn)，使社會組織活力倍增。[7]

（二）深圳社會組織的培育發(fā)展

1、深圳社會組織培育發(fā)展的基本情況

深圳作為中國的改革開放窗口，其志愿者文化發(fā)達(dá)。隨著社會組織發(fā)展環(huán)境的優(yōu)化，深圳的社會組織越來越多地活躍在公益舞臺上，成為社會的“活力因子”。 深圳作為全國社會組織創(chuàng)新示范區(qū)，其社會組織培育發(fā)展工作體現(xiàn)了促進(jìn)社會組織良性發(fā)展的目標(biāo)，在堅持培育發(fā)展和管理監(jiān)督雙管齊下，完成了從“深圳速度”到“深圳質(zhì)量”的跨越?！敖刂?015年12月31日，深圳全市登記的各類社會組織總數(shù)突破1萬，達(dá)到10100家；其中登記7731家，備案2369家，直接登記的社會組織數(shù)量為2253家，占全市社會組織總數(shù)的22.31%。同比2014年增長22.56%，連續(xù)四年平均增長20%以上”[8]。

2、深圳社會組織培育發(fā)展的經(jīng)驗總結(jié)

深圳在培育社會組織方面的具體做法和經(jīng)驗主要有以下幾個方面的內(nèi)容。

第一，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)在培育和規(guī)范社會組織管理工作方面，重點突出了社會組織登記管理體制這個改革的創(chuàng)新點，從市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的體現(xiàn)和適應(yīng)時代的需要出發(fā)，且新途徑具有深圳社會組織改革和發(fā)展的特點，形成了一種新的政社協(xié)同治理工作模式。同時，以“打開門、管到位、環(huán)境優(yōu)、發(fā)展快、效果好”為總體要求，通過出臺《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)行業(yè)協(xié)會條例》《深圳市社會組織抽檢辦法》《關(guān)于構(gòu)建社會組織綜合監(jiān)管體制的意見》《深圳市社區(qū)基金會培育發(fā)展工作暫行辦法》等政策法規(guī)，率先在全國實施行業(yè)協(xié)會年度報告制度、不預(yù)告通知并直接上門檢查的抽檢監(jiān)督制度，“構(gòu)建深圳市社會組織領(lǐng)域的行政司法監(jiān)管、社會公眾監(jiān)督、社會組織自律、社會組織黨組織保障‘四位一體的綜合監(jiān)管體系”[9]，不斷完善頂層制度設(shè)計。endprint

第二，深圳市在2015年促進(jìn)社會組織的立法，社會組織將結(jié)合立法工作確立社會服務(wù)主體和類型，使其符合商事主體的定義；跟隨立法工作，逐步建立和依法自治、綜合監(jiān)管、信用信息化建設(shè)、培育支持體系和社會組織登記相配套完善的措施。同時，社會組織信用監(jiān)管方式被改進(jìn)，將未提交協(xié)會年度報告，發(fā)現(xiàn)存在的抽樣問題有各種違法違規(guī)行為的列入黑名單。運用信息化手段，打造社會組織的“淘寶”平臺，充分發(fā)揮公眾監(jiān)督效應(yīng)，讓社會組織提高對組織信用建設(shè)重要性的認(rèn)識并規(guī)范其行為。此外，利用建設(shè)社會組織公共服務(wù)平臺和社會組織研究及人才培育平臺的契機(jī)，為培育社會組織領(lǐng)軍人才做好人才儲備工作，為加快推動社會組織的建設(shè)搭建好人才保障體系。

第三，為了進(jìn)一步創(chuàng)新社會治理和激發(fā)社會組織活力，深圳市民政局、深圳市社會組織管理局于2016年5月發(fā)布了《關(guān)于深圳市社會組織創(chuàng)新示范基地第二批社會組織培育招募的公告》[10]?；赝ㄟ^規(guī)劃“培育聚集平臺、展示交流平臺、創(chuàng)新研發(fā)平臺、服務(wù)支持平臺和社會組織統(tǒng)戰(zhàn)工作平臺”的“4+1”公共服務(wù)平臺，“組織培育系統(tǒng)、人才培養(yǎng)系統(tǒng)、宣傳發(fā)布系統(tǒng)、資源對接系統(tǒng)、研究發(fā)展系統(tǒng)、評估標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)系統(tǒng)、保障服務(wù)系統(tǒng)和信息公開系統(tǒng)”八大系統(tǒng)建設(shè)，打造深圳地區(qū)社會組織創(chuàng)新實踐基地和社會組織公共服務(wù)中心。通過多樣性、綜合性、專業(yè)性的服務(wù)，發(fā)揮國內(nèi)優(yōu)質(zhì)社會組織的示范引領(lǐng)作用，吸引社會各界更直觀了解社會組織，尤其在社會組織初創(chuàng)階段，挖掘其潛力以提高自身實力，進(jìn)而推動專業(yè)水平的提升，讓更多的社會組織在基地的平臺上交流、合作、分享、共贏；社會組織政府的交流互動不僅顯示了深圳市社會組織的成就，形成良好培育的氛圍，社會組織及相關(guān)動態(tài)信息又能被實時發(fā)布，社會組織也能及時獲取政府購買服務(wù)的需求，整合了社會組織和政府各部門、各區(qū)、街道資源，實現(xiàn)了政府、社會、市場三方的良性互動，形成具有深圳特色的社會組織創(chuàng)新示范的集群效應(yīng)。

（三）啟示

上海和深圳作為中國改革開放的領(lǐng)跑者，除過其自身優(yōu)良的發(fā)展環(huán)境外，在社會組織培育發(fā)展方面可總結(jié)出以下幾方面的內(nèi)容，供借鑒之用。

1、在社會組織的登記管理體制改革上，打破傳統(tǒng)，采取登記備案、簡化流程等多種改革措施進(jìn)一步推動社會組織登記制前進(jìn)的腳步，通過出臺多項政策措施，逐步形成了政社協(xié)同治理的工作新格局。

2、充分發(fā)揮了社會組織服務(wù)中心“孵化器”的作用，通過引導(dǎo)、扶持、培育樞紐型、平臺型社會組織等手段加大區(qū)域內(nèi)各種社會資源的整合力度，形成“上有基金會，中有平臺，下有社會組織”的社會組織“生態(tài)鏈”，社會組織服務(wù)中心的建立為政府與社會之間提供了溝通的渠道，承擔(dān)著政府與公民社會互動的重任。

3、從完善頂層制度設(shè)計入手，采取因地制宜的財政支持，結(jié)合立法推進(jìn)，注重運用信息技術(shù)手段，形成了社會組織年檢、年度報告、信用建設(shè)、稅收、工資基金、人員儲備、評估評價等完備的社會組織監(jiān)管體系，為社會組織分的健康發(fā)展和快速培育提供服務(wù)保障。

4、建立社會組織創(chuàng)新示范基地，通過發(fā)揮創(chuàng)新示范基地的綜合服務(wù)功能，以行業(yè)研發(fā)助推社會組織建設(shè)成果，當(dāng)社會組織發(fā)展的激情被喚醒后就會形成適合當(dāng)?shù)厣鐣M織培育發(fā)展的集群效應(yīng)。

5、設(shè)置項目管理平臺，完善項目管理制度建設(shè)和項目管理監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，規(guī)范社會組織的發(fā)展和項目管理工作的有效實施。同時，以項目評估激發(fā)社會組織活力。對社會組織承擔(dān)的政府購買服務(wù)項目從機(jī)構(gòu)建設(shè)、項目運作、服務(wù)質(zhì)量、財務(wù)管理和社會效益五個方面進(jìn)行了綜合評估，通過項目管理平臺以及對項目的績效評估、結(jié)果反饋，促進(jìn)了項目的規(guī)范化運作和社會組織自身管理與建設(shè)，促進(jìn)了政府購買公共服務(wù)的有序推進(jìn)，使社會組織活力倍增。

從上海和深圳關(guān)于社會組織監(jiān)管方式的創(chuàng)新實踐中可以看出，政府對社會領(lǐng)域的宏觀治理逐漸趨于理性，這對全國社會組織的管理方式都是值得借鑒的。

二、國外社會組織發(fā)展的經(jīng)驗總結(jié)和啟示

從國外來看，社會組織發(fā)展在西方國家的歷程較長，已經(jīng)成為西方社會一種重要的社會力量，無論是理論經(jīng)驗還是實踐模式都是比較豐富和齊全的。

（一） 美國社會組織的培育發(fā)展

美國的非營利組織實行了免稅登記制度，主要以非營利公司、非法人社團(tuán)和信托等法人形態(tài)存在，涵蓋了志愿、互助、公共服務(wù)、救濟(jì)救災(zāi)、呼吁倡導(dǎo)、社會價值、國際領(lǐng)域等諸多內(nèi)容，數(shù)量巨大、種類龐多、涉及面非常廣，是美國公眾社會生活的基本構(gòu)成方式。在聯(lián)邦稅法的諸多條款中明文將“宗教、教育、慈善、科學(xué)或文學(xué)組織，公共安全試驗，國家或國際業(yè)余體育競賽培養(yǎng)，兒童及動物虐待預(yù)防組織”[11]界定為免稅組織。除了享受較為豐厚的稅收豁免政策外，還享受提供一個稅前可抵扣額度給捐助者的待遇。在自由、權(quán)利和責(zé)任對等、自治市場、稅收優(yōu)惠的法律制約環(huán)境下，非營利組織可以根據(jù)各種法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)自主選擇其自愿結(jié)社的方式。由于美國對免稅組織的法律政策很寬松，較少使用強(qiáng)制性的標(biāo)準(zhǔn)來限制其發(fā)展，因此這些組織所承擔(dān)的信息公開責(zé)任就非常大。他們需要詳細(xì)填寫近1000個稅務(wù)表格，包括組織成員中收入最高人員的姓名、工資、崗位、有核心業(yè)務(wù)往來的企業(yè)名稱和相關(guān)核心業(yè)務(wù)記錄等非常具體細(xì)致的內(nèi)容，方便公眾查詢。總的來說，美國非營利組織所享受到的政策優(yōu)惠程度越多，其受到的行為限制和規(guī)制也越多，承擔(dān)的責(zé)任也越大。

美國非營利組織作為直接為美國社會提供公共服務(wù)的主體其種類繁多、覆蓋面廣、發(fā)展成熟還是得益于美國為其提供了開放自治、自主的公共市場、積極性的稅收政策、法律規(guī)則明確權(quán)利義務(wù)等良好的制度環(huán)境，推動了美國社會組織發(fā)展的繁榮。

（二）英國社會組織的培育發(fā)展

英國的非營利組織最早出現(xiàn)在公元55年，即“友誼社”，其性質(zhì)是以互助形式志愿組合而成的，并且1601年頒布的世界上第一部《慈善法》開創(chuàng)了公益信托制的法律道路。英國在“第三條道路”和二戰(zhàn)后“全球結(jié)社革命”環(huán)境下掀起了新一輪非營利組織發(fā)展熱潮?！皳?jù)估計，大約有50萬到70萬個組織活躍在英國的志愿部門，它們涵蓋了公民自愿結(jié)成的互益性社團(tuán)、公益性社會組織、社區(qū)團(tuán)體、社會企業(yè)以及其他不以營利為目的的志愿組織”[12]。英國非營利組織以互益性為其最顯著特征形成了社會保障網(wǎng)絡(luò)體系，通過互助公益等形式，實現(xiàn)組織的自我治理和民主決策，既區(qū)別于福利國家的保障計劃體現(xiàn)互動參與，又能釋放社會服務(wù)保障功能，在疾病、醫(yī)療、老人和兒童等社會領(lǐng)域發(fā)揮互救救助作用，成為“早期英國社會保障領(lǐng)域最重要的提供者，同時也為英國社會沉淀下豐富的社會資源和信任資本”[13]。endprint

英國對志愿部門的法律環(huán)境是非常開放的，沒有一部相關(guān)立法。當(dāng)組織在運行在遇到人、財、物等組織管理方面的問題時，它們才會去使用法律方式以避免個人責(zé)任。通常情況下均遵照一般法的規(guī)定原則采取以有限責(zé)任公司、慈善公司等法人形式和信托、非法人社團(tuán)等非法人形式隨時按需結(jié)社。英國政府與志愿部門之間建立了非常良好的伙伴關(guān)系。在1998年，英國簽署了具有國家層次高度的包括“資助和購買、政策咨詢、志愿、黑人與少數(shù)民族組織、社區(qū)組織準(zhǔn)則內(nèi)容的《政府與志愿及社區(qū)部門伙伴關(guān)系協(xié)定》（COMPACT）”[14]。這份協(xié)議的發(fā)布，充分體現(xiàn)出政府和志愿部門之間的合作性、信任性原則，標(biāo)志著世界首份政府與NGO組織之間伙伴關(guān)系法律協(xié)議的誕生。

（三）啟示

綜合美國、英國社會組織成長的道路歷程和實際情況概況出以下幾點啟示。

1、政策與法律環(huán)境是社會組織培育發(fā)展必不可少的基礎(chǔ)。通過一系列高效簡約的注冊程序、發(fā)達(dá)的立法和稅收優(yōu)惠鼓勵扶持社會組織發(fā)揮效能。這樣既有了法治規(guī)制，又有了權(quán)利保障，也體現(xiàn)了責(zé)權(quán)關(guān)系，為社會組織的快速、健康、成熟發(fā)展提供重要的制度環(huán)境保障。

2、信息高度公開是社會監(jiān)督一個重要的途徑，以此促使社會組織完善自身建設(shè)。由于美國和英國社會組織的各項信息高度公開，社會組織的各項活動完全在“陽光”下運行，接受來自公眾和社會各層次的監(jiān)督。因此，社會組織要想適應(yīng)社會公眾需要，就要通過持續(xù)不斷地進(jìn)行自我完善、規(guī)范行為以維持來自社會高度的信任感和合法性地位繼續(xù)生存，并逐步培育發(fā)展成熟。

3、政治民主氛圍濃厚是社會組織培育發(fā)展的重要基礎(chǔ)。由于在美國和英國的國內(nèi)民主意識強(qiáng)、民主傳統(tǒng)濃厚，因而在自我治理、民主決策、協(xié)同高效、互利互信的社會組織網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)下，公民在參與社會組織開展的各項活動中既使公民意識得到培養(yǎng)強(qiáng)化，又使得社會互動和信任在公民之間、公民與社會之間得到增強(qiáng)，使得社會組織成為了公民社會生活的基本方式，在多層次、多形態(tài)的社會組織體系下，政府與社會組織形成了良好的“伙伴關(guān)系”，促進(jìn)了全社會公共資源網(wǎng)絡(luò)的共建共享，在社會治理和國家治理中發(fā)揮了重要作用。

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[11]賈西津. 美國的非營利組織[N]. 學(xué)習(xí)時報，2015年08月27日第A2版

[12]賈西津. 英國的非營利組織[N]. 學(xué)習(xí)時報，2015年07月16日第A2版

[13]賈西津. 英國的非營利組織[N]. 學(xué)習(xí)時報，2015年07月16日第A2版

[14]賈西津. 英國的非營利組織[N]. 學(xué)習(xí)時報，2015年07月16日第A2版

作者簡介：舒潔（1980-）女，碩士，西安市行政學(xué)院管理學(xué)教研部講師，主要從事公共管理研究。endprint