新型城鎮(zhèn)化中生態(tài)環(huán)境保護(hù)制約因素分析

邱海洋

摘要：盡管新型城鎮(zhèn)化建設(shè)已取得明顯成效，但導(dǎo)致的環(huán)境問題卻早已顯露。導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境問題的原因主要有：“重經(jīng)濟(jì)輕生態(tài)”理念的制約；法律體系不完備的制約；環(huán)保執(zhí)法力度不足的制約；行政管理體制的制約。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；生態(tài)環(huán)境；制約因素

中圖分類號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.04.060

黨的十八大明確提出，要堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推動(dòng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展?！弊鳛樾隆八幕睉?zhàn)略的龍頭和引領(lǐng)，新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為我國加快社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)、全面建成小康社會(huì)的必然途徑。在城鎮(zhèn)化的過程中，人口、資源由鄉(xiāng)村不斷向城市遷移，新型城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提升，但也必須看到，城鎮(zhèn)化引發(fā)各種要素不斷積聚，不可避免地與生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生沖突。工業(yè)污染、用地粗放、垃圾圍城等情況顯然與新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵是相違背的。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的諸多生態(tài)環(huán)境問題既涉及到社會(huì)、民眾的生態(tài)文明意識(shí)不足，也涉及到經(jīng)濟(jì)、行政制度體制上的不健全。其中，城鎮(zhèn)化過程中生態(tài)環(huán)保體制機(jī)制的不健全是導(dǎo)致環(huán)境問題突出的重要方面。具體而言，導(dǎo)致新型城鎮(zhèn)化中生態(tài)環(huán)境問題的原因包含以下幾個(gè)方面。

1“重經(jīng)濟(jì)輕生態(tài)”理念的制約

改革開放以來，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”成為我國發(fā)展的首要理念。但在各地的發(fā)展中，這一理念存在被人為曲解的問題。為獲取經(jīng)濟(jì)利益，各種竭澤而漁、急功近利的手段紛紛上馬，生態(tài)環(huán)境長期得不到重視。這一現(xiàn)象又可以細(xì)分為以下幾個(gè)方面：第一，人地矛盾下農(nóng)民竭澤而漁。以作為人口大省的河南為例，其為盡快實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)突圍，在各個(gè)層次上都存在“重經(jīng)濟(jì)輕生態(tài)”的錯(cuò)誤理念。河南省在發(fā)展中一直面臨著農(nóng)民人口增加與土地資源短缺的突出矛盾，雖然河南省耕地面積達(dá)12288萬畝，位居全國第三，但人均耕地面積卻只有1.23畝，低于全國人均耕地面積的1.52畝，土地資源的開發(fā)已經(jīng)接近極限。而與此同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)與城市地區(qū)的生活水平差距卻在不斷拉大。長期以來的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)和重工輕農(nóng)的發(fā)展戰(zhàn)略，導(dǎo)致“剪刀差”越發(fā)顯著，單純靠農(nóng)作物種植收入已經(jīng)難以正常的生活、發(fā)展需求。多數(shù)農(nóng)民缺乏其他謀生手段，又得不到資本支持和技術(shù)幫扶，為了謀求新的出路，不得不殺雞取卵、竭澤而漁，以近乎掠奪的方式消耗土地資源、水資源、森林資源等，比如噴灑高濃度農(nóng)藥、大面積使用化肥、過度放牧等等，雖然獲取了短期效益，但長遠(yuǎn)來看，土壤的污染和肥力下降，森林植被的深度破壞，水資源的浪費(fèi)和污染等等都將農(nóng)村生態(tài)拉入到惡性循環(huán)之中，進(jìn)一步制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)保意識(shí)淡漠。改革開放以來我國農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雨后春筍般勃然興起，它們對我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長作出了巨大貢獻(xiàn)，這種獨(dú)特的農(nóng)村工業(yè)化形式為農(nóng)民提供了務(wù)農(nóng)之外的另一種生存出路。但其帶來的負(fù)面影響，卻往往超過產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益。由于技術(shù)、人才、管理經(jīng)驗(yàn)的匱乏，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從事的多是高消耗、低產(chǎn)出粗放型產(chǎn)業(yè)，企業(yè)管理者環(huán)保意識(shí)淡漠，為了攫取高額利潤，生產(chǎn)過程中造成的資源消耗和環(huán)境污染更是往往被刻意忽視。且由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局分散隱蔽，相關(guān)政府部門在管理上難度很大，客觀上也縱容了其排污行為。在一定程度上，農(nóng)村環(huán)境惡化、資源枯竭的主要罪魁禍?zhǔn)拙褪沁@些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，上世紀(jì)80年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占整個(gè)工業(yè)污染的比重為11%，而現(xiàn)在這一比重已經(jīng)上升到45%。第三，地方政府“唯GDP”的政績觀。在相當(dāng)長的一段時(shí)間里，我國政府對地方干部的主要政績考核指標(biāo)就是GDP，“發(fā)展就是硬道理”的理念被偏頗地理解為“GDP就是硬道理”，政府決策者的重心大部分都放到了經(jīng)濟(jì)管理職能上，可持續(xù)發(fā)展意識(shí)和環(huán)保意識(shí)得不到重視，導(dǎo)致政府作出以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)增長的所謂“政績”。比如一些地方為了培植稅源，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入的快速增長而亂開政策口子，放松對企業(yè)、項(xiàng)目的環(huán)保審批，大量污染企業(yè)上馬，“三廢”污染隨意排放，相關(guān)部門的管理又睜一只眼閉一只眼，使得環(huán)境持續(xù)惡化。另外，一些政府大吃土地財(cái)政，肆意將包括基本農(nóng)田在內(nèi)的土地轉(zhuǎn)化成房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目或建立開發(fā)區(qū)，土地被私自改變性質(zhì)，并存在大量的濫用、浪費(fèi)現(xiàn)象。而實(shí)際上作為本來土地?fù)碛姓叩霓r(nóng)民卻未能在此過程中得到相應(yīng)的補(bǔ)償和利益。

2法律體系不完備的制約

1979年，我國頒布了《環(huán)境保護(hù)法（試行）》，在之后的三十多年間，環(huán)境保護(hù)立法不斷健全，逐步形成一個(gè)相對完善的環(huán)境法律法規(guī)體系。由于改革開放之初，農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境污染問題還相對較輕，這一環(huán)境法律體系的管控重點(diǎn)放在了城市地區(qū)和重點(diǎn)污染源的防治上。但是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起，農(nóng)村也逐漸成為環(huán)境污染的重災(zāi)區(qū)，而環(huán)保法律體系的建設(shè)卻沒能及時(shí)跟上農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的變化，一系列的規(guī)定要求還停留在概念相對模糊的原則性規(guī)定上。另外在農(nóng)業(yè)資源方面的法規(guī)如《農(nóng)業(yè)法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》等雖然涉及到一些農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，但無疑難以對生態(tài)環(huán)境破壞行為形成足夠的威懾。特別是隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的加速，一系列生態(tài)環(huán)境問題接踵而至，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法規(guī)缺失、環(huán)保職責(zé)權(quán)限不清、管理機(jī)構(gòu)力量薄弱、環(huán)境監(jiān)測和統(tǒng)計(jì)體系基本缺位等問題日益顯現(xiàn)。2014年，號(hào)稱“史上最嚴(yán)”的新《環(huán)境保護(hù)法》頒布實(shí)施，其中涉及到農(nóng)村、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的條文從1條增加到4條，如明確了縣鄉(xiāng)兩級政府農(nóng)村環(huán)境綜合整治的責(zé)任，明確了各級人民政府財(cái)政支持農(nóng)村環(huán)境綜合整治的要求等等。這次調(diào)整為強(qiáng)化農(nóng)村生態(tài)環(huán)境綜合整治提供了更加堅(jiān)實(shí)可靠的法律依據(jù)，但其重點(diǎn)仍然是城市地區(qū)污染防控上，具體到農(nóng)村地區(qū)層出不窮的環(huán)境問題，其治理效果是否明顯，還需要進(jìn)一步實(shí)踐檢驗(yàn)。

3環(huán)保執(zhí)法力度不足的制約

我國在2008年才將環(huán)?？偩终{(diào)整為環(huán)保部，之前雖然也是正部級單位，但與其他國家部委相比，在制定政策的權(quán)限以及參與高層決策等方面都存在著不小的差距，這種職權(quán)上的差距落到地方上更為明顯。我國最基層的環(huán)保部門是區(qū)縣級環(huán)保局，由于相當(dāng)一部分企業(yè)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)坐落在區(qū)縣管轄區(qū)域，所以區(qū)縣環(huán)保部門也是承擔(dān)具體工作最多的一級。但是，由于地方重視不足，區(qū)縣環(huán)保部門的人員和經(jīng)費(fèi)配備往往不能滿足其全面有效的環(huán)保執(zhí)法工作。目前，國內(nèi)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺少相應(yīng)的環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)，一旦涉及環(huán)保問題，需要區(qū)縣環(huán)保部門調(diào)派力量，這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的薄弱環(huán)境。同時(shí)區(qū)縣級環(huán)保部門由于技術(shù)支撐手段的匱乏，面對一些企業(yè)的排污行為，卻不能在第一時(shí)間獲取證據(jù)，致使錯(cuò)過最佳執(zhí)法時(shí)機(jī)。而地方政府人治大于法治的管理理念更加削弱了環(huán)保部門的執(zhí)法力度，一些地方政府在權(quán)衡經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)環(huán)境利弊時(shí)，傾向于保護(hù)經(jīng)濟(jì)效益，地方官員經(jīng)常會(huì)向環(huán)保部門“打招呼”，要求為企業(yè)開“綠燈”，放松管理，人為干擾環(huán)保部門的執(zhí)法行為，這使得環(huán)境執(zhí)法部門對污染企業(yè)缺少威懾力，助長了污染企業(yè)肆無忌憚排污的囂張氣焰。

4行政管理體制的制約

《環(huán)保法》規(guī)定，環(huán)保部門對環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管，其他部門例如土地、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等行政主管部門，依照相關(guān)法律規(guī)定對資源保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理。而對于“統(tǒng)一監(jiān)管”，卻沒有明確的法律解釋，這也造成了分工不明、多頭管理、職責(zé)交叉等混亂現(xiàn)象。我國長期以來保持著農(nóng)村—城市二元體系，行政管理的重心放在城市，農(nóng)村以村民自治為主。但隨著農(nóng)村資源的開發(fā)，特別是城鎮(zhèn)化涉及到多方利益，原先的農(nóng)村行政管理體制已經(jīng)無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的有效管理。特別是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡帶來的權(quán)利和義務(wù)配置不平衡，使得相關(guān)政府部門只是緊盯自己管轄的范圍，主張最大限度地爭取部門利益，而規(guī)避屬于自己的義務(wù)，這一點(diǎn)在作為農(nóng)村問題重點(diǎn)和難點(diǎn)的環(huán)境污染治理上尤為明顯。如農(nóng)村水資源保護(hù)工作，環(huán)保部門有責(zé)任檢測、統(tǒng)計(jì)、發(fā)布信息，但水利部門也有水質(zhì)監(jiān)測、管理、發(fā)布信息的相關(guān)職能，兩者哪一個(gè)更具權(quán)威性，難以定論。而一旦出現(xiàn)環(huán)境問題，環(huán)保部門在處理過程中，牽涉到各方職責(zé)，往往會(huì)互相推諉，到最后剩下爛攤子，誰也不管，造成很壞的社會(huì)影響。

5財(cái)政分灶吃飯制度的制約

一直以來，我國的財(cái)政收入大部分投入到了城市地區(qū)的服務(wù)和基建領(lǐng)域，而農(nóng)村地區(qū)相對來說得到的財(cái)政分配要少得多。近年來隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，農(nóng)村逐漸向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型，同時(shí)開始承擔(dān)小型城市的一些服務(wù)功能，環(huán)境保護(hù)等公共職能也相應(yīng)地需要更多投資。雖然政府財(cái)政分配逐漸向農(nóng)村傾斜，但新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的財(cái)政吃緊、入不敷出等問題卻更加突出。另外，我國目前實(shí)行的是分稅制財(cái)政體制，從中央到地方，財(cái)稅收入層層上收，但事權(quán)卻級級下放。相當(dāng)一部分的事權(quán)由于缺乏清晰的界定，尤其是環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)，本該由上一級政府投入，卻被轉(zhuǎn)移到下級，由此產(chǎn)生了財(cái)權(quán)和事權(quán)不對稱的形勢。地方政府往往只能將有限的財(cái)力投入到更容易在短期內(nèi)看到效益的工作和項(xiàng)目上來，而對于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等投資則被忽略。結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，出現(xiàn)了先污染后治理、先發(fā)展后規(guī)劃的現(xiàn)象，生態(tài)環(huán)境惡化呈現(xiàn)由點(diǎn)及面的趨勢。河南省也在探索通過引進(jìn)市場主體增加農(nóng)村環(huán)保投入的路子，比如搭建地方投融資平臺(tái)、建立城鎮(zhèn)化發(fā)展基金等，但在農(nóng)村環(huán)保制度運(yùn)行更傾向于政府強(qiáng)制性命令的當(dāng)下，市場主體參與的程度和效果都不盡如人意。

新型城鎮(zhèn)化是當(dāng)前我國提升農(nóng)民生活質(zhì)量、解決人地矛盾的重要途徑。但由于這一過程中，受制于傳統(tǒng)觀念及體制機(jī)制、法律法規(guī)的不健全，不可避免地產(chǎn)生了一系列問題，其中以生態(tài)環(huán)境問題最為突出。生態(tài)環(huán)境問題會(huì)對新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展造成制約。明確新型城鎮(zhèn)化中的生態(tài)環(huán)境問題原因，才能更加清晰的找出解決問題的辦法。

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