我國(guó)海洋法立法現(xiàn)狀研究

摘 要 我國(guó)海洋法的立法過(guò)程可大致分為三個(gè)階段，從內(nèi)容上看，有對(duì)海洋權(quán)益、資源、環(huán)境的保護(hù)和航運(yùn)的管理。而我國(guó)海洋法體系在與時(shí)代接軌、內(nèi)容和體系結(jié)構(gòu)等方面均存在缺陷，論文對(duì)這些缺陷進(jìn)行了分析。

關(guān)鍵詞 海洋權(quán)益 航運(yùn)管理 海洋法體系

作者簡(jiǎn)介：南海燕，河南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，研究方向：海商法。

中圖分類號(hào)：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.150

相對(duì)于無(wú)窮的宇宙，浩瀚的地球只不過(guò)是滄海一粟，而茫茫的海洋卻占據(jù)了整個(gè)地球表面的71%。 在當(dāng)代世界，海洋在大多數(shù)國(guó)家都有重要地位，除為一國(guó)提供經(jīng)濟(jì)多元化及財(cái)富增長(zhǎng)的機(jī)會(huì)外，對(duì)于國(guó)家安全及環(huán)境保護(hù)都有著重要意義。我國(guó)大陸海岸線長(zhǎng)達(dá)1.8萬(wàn)公里，島嶼有6500多個(gè)。屬于我國(guó)管轄的海域，按照《聯(lián)合國(guó)國(guó)際海洋法公約》的規(guī)定，約有三百萬(wàn)平方公里。我國(guó)作為海洋大國(guó)，對(duì)于海洋的保護(hù)和管理，除了需要不斷發(fā)展海洋高科技能力，科學(xué)完備的法律制度也是必不可少的。

一、我國(guó)海洋法立法階段梳理

新中國(guó)建立以來(lái)， 我國(guó)對(duì)海洋立法的態(tài)度經(jīng)歷了從忽視到重視這樣一個(gè)發(fā)展過(guò)程。目前，僅中央級(jí)別的海洋法律、法規(guī)和規(guī)章就有一百部之多，加上地方性法規(guī)、地方性政府（ 部門） 規(guī)章外，海洋立法數(shù)量龐大。我國(guó)海洋立法主要經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段。

（一）立法起步階段

自新中國(guó)成立之初到文革之前，這一階段為我國(guó)海洋立法起步階段。新中國(guó)成立伊始，百?gòu)U待興，法制建設(shè)一片空白，就海洋法立法來(lái)看，當(dāng)時(shí)國(guó)家對(duì)海洋的重要性缺乏認(rèn)識(shí)。在 1954 年憲法，1975 年憲法中對(duì)海洋權(quán)利的保護(hù)幾乎只字未提。在當(dāng)時(shí)，迫于政治及外交的需要，急需對(duì)一些領(lǐng)海、船舶等問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定。1958 年，人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》，首次對(duì)領(lǐng)海寬度進(jìn)行了規(guī)定，另外，也談到了臺(tái)澎主權(quán)問(wèn)題。 1953 年，政務(wù)院發(fā)布了中央法規(guī)《海港管理暫行條例》，對(duì)港區(qū)劃定、港務(wù)區(qū)職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，該法令于1988年失效。1964 年，國(guó)務(wù)院根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》，為了界定瓊州海峽的法律屬性，頒布了《外國(guó)籍非軍用船舶通過(guò)瓊州海峽管理規(guī)則》，認(rèn)定瓊州海峽為我國(guó)內(nèi)海，由我國(guó)行使一切主權(quán)。這一階段，我國(guó)海洋立法主要基于政治及外交的需要，涉及的問(wèn)題多與此相關(guān)。

（二）立法停滯階段

文革十年我國(guó)的法制環(huán)境和法制建設(shè)遭到嚴(yán)重摧殘，海洋立法也幾乎停滯不前。立法僅一部，是1971 年，交通部頒布的《海損事故調(diào)查和處理規(guī)則》。在加入國(guó)際公約方面，1973年加入 1966 年國(guó)際海事組織通過(guò)的《國(guó)際船舶載重線公約》，其他再無(wú)建樹(shù)。

（三）改革開(kāi)放以來(lái)

1978年以來(lái)，我國(guó)法制建設(shè)進(jìn)入加速發(fā)展時(shí)期，海洋立法也是如此。海洋權(quán)益、海洋環(huán)境、海洋資源保護(hù)，海洋的開(kāi)發(fā)利用，航運(yùn)管理等方面的立法如雨后春筍般涌現(xiàn)。這一階段為我國(guó)海洋立法快速發(fā)展時(shí)期，逐步構(gòu)建起我國(guó)的海洋法律體系。

二、我國(guó)海洋法立法內(nèi)容梳理

（一）海洋權(quán)益保護(hù)

在海洋綜合權(quán)益保護(hù)方面，我國(guó)加入《聯(lián)合國(guó)國(guó)際海洋法公約》可謂我國(guó)海洋法事業(yè)進(jìn)程中的一件大事。1996 年 5月，我國(guó)政府批準(zhǔn)加入《聯(lián)合國(guó)國(guó)際海洋法公約》，《公約》對(duì)領(lǐng)海、毗連區(qū)等專屬概念進(jìn)行了界定，對(duì)海洋科學(xué)研究進(jìn)行了規(guī)制，對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)、海洋技術(shù)的開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)讓等內(nèi)容進(jìn)行了專門規(guī)定，內(nèi)容全面、被締約國(guó)譽(yù)為譽(yù)為“海洋憲法”，加入公約也是我國(guó)海洋法規(guī)范化、國(guó)際化的重要表現(xiàn)?！豆s》在我國(guó)的適用，宣布了我國(guó)和平利用海洋、全面管理海洋時(shí)代的到來(lái)。同時(shí)，我國(guó)根據(jù)1992年的《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》，確立了國(guó)家擁有領(lǐng)海、管理和使用領(lǐng)海及毗連區(qū)的基本法律制度及一些原則性規(guī)定，于1996年5月公布了《中華人民共和國(guó)政府關(guān)于中華人民共和國(guó)領(lǐng)?；€的聲明》，公布了我國(guó)49個(gè)大陸領(lǐng)海的部分基線，28個(gè)西沙群島的領(lǐng)?；€。1998 年 6 月，我國(guó)頒布了《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》，對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的概念和范圍進(jìn)行了規(guī)定，并對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架自然資源的開(kāi)發(fā)、利用、管理進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)涉外或境外經(jīng)濟(jì)組織在我國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的權(quán)利進(jìn)行了明確。我國(guó)維護(hù)海洋權(quán)益的重要法規(guī)還有《外國(guó)籍非軍用船舶通過(guò)瓊州海峽管理規(guī)則》、《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》等。

（二）海洋資源保護(hù)

海洋資源的保護(hù)主要體現(xiàn)為對(duì)海洋生物、礦產(chǎn)資源的立法保護(hù)和管理。主要立法工作有：

2001年修訂的《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》，制定了捕撈許可證制度，對(duì)漁業(yè)資源進(jìn)行保護(hù)，對(duì)海上作業(yè)范圍也進(jìn)行了劃定、制定了漁業(yè)資源保護(hù)措施和海上漁業(yè)行政管理制度。

除此之外，1988年的《漁業(yè)資源增殖保護(hù)費(fèi)征收保護(hù)辦法》，1993年的《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》，1998年的《漁業(yè)行政處罰規(guī)定》均對(duì)漁業(yè)水產(chǎn)資源進(jìn)行了法律保護(hù)。在海洋礦產(chǎn)資源方面，1996年的《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》，保護(hù)海洋資源的法律制度還有1982年的《中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》。

（三）海洋環(huán)境保護(hù)

我國(guó)在1982年出臺(tái)了《海洋環(huán)境保護(hù)法》，并于1999年修訂實(shí)施至今，這部法律在保護(hù)和改善海洋環(huán)境、防止海洋環(huán)境污染等方面發(fā)揮了重要作用，是我國(guó)保護(hù)海洋環(huán)境的基本法律，標(biāo)志著我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)工作已經(jīng)步入法制軌道。為了實(shí)施好《海洋環(huán)境保護(hù)法》，國(guó)務(wù)院又陸續(xù)發(fā)布了一系列單行條例，具體包括：

1983年相繼出臺(tái)了兩個(gè)環(huán)境管理?xiàng)l例，分別是《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》和《防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》；分別規(guī)制石油開(kāi)采對(duì)海洋的污染，和船舶及其屬具本身污染防治及船舶作業(yè)造成的海洋污染，維護(hù)海域生態(tài)環(huán)境。

1985年公布了《海洋傾廢管理?xiàng)l例》，防止向海洋傾倒廢棄物，防止對(duì)海洋環(huán)境的污染損害，保持生態(tài)平衡，條例對(duì)禁止傾倒的物質(zhì)及許可傾倒的物質(zhì)進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)傾倒許可證、境外傾倒等具體問(wèn)題、對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、違法責(zé)任均進(jìn)行了細(xì)致規(guī)定。

1990年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《防止海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》并于2007年進(jìn)行了修訂，對(duì)違反環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)行為的處罰，按照《海洋環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行，而不再按照過(guò)去的處罰方法。

1995年國(guó)家海洋局發(fā)布了《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》，加強(qiáng)海洋自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理。

（四）海上航運(yùn)管理

自上世紀(jì)80年代，我國(guó)逐步加強(qiáng)對(duì)海上航運(yùn)管理的立法工作。1992年，我國(guó)在借鑒三大國(guó)際航運(yùn)公約的基礎(chǔ)上頒布了《海商法》。1999年我國(guó)同樣在借鑒扣船公約等國(guó)際公約的基礎(chǔ)上頒布了《中華人民共和國(guó)海事訴訟特別程序法》，使我國(guó)海事訴訟程序等法律制度處于世界領(lǐng)先水平。

除此之外，同階段的立法還有：1990年由交通部頒布的《中華人民共和國(guó)海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》；1992年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)海上航行警告和航行通告管理規(guī)定》；1993年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)船舶和海上設(shè)施檢驗(yàn)條例》。1995年，國(guó)務(wù)院又頒布了三項(xiàng)航運(yùn)管理法規(guī)，分別是：《國(guó)防交通條例》、《國(guó)際航行船舶進(jìn)出中華人民共和國(guó)口岸檢查辦法》和《中華人民共和國(guó)航標(biāo)條例》。

三、我國(guó)現(xiàn)行海洋法體系存在的問(wèn)題

（一）現(xiàn)行海洋法體系跟不上現(xiàn)代海洋發(fā)展的需要

海洋對(duì)于大多數(shù)國(guó)家來(lái)講，除了國(guó)家安全的戰(zhàn)略意義，其經(jīng)濟(jì)意義也愈顯重要。雖然我國(guó)有數(shù)量眾多，內(nèi)容豐富的海洋立法，但是涉及發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的立法卻寥寥無(wú)幾。如上文所述，我國(guó)現(xiàn)行海洋法體系內(nèi)容更多涉及海洋權(quán)益、海洋資源和海洋環(huán)境方面的保護(hù)，大多是出于政治和外交需要的考慮，涉及海洋經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)方面的法律法規(guī)較少，如對(duì)漁業(yè)保護(hù)的立法。

對(duì)于傳統(tǒng)國(guó)家來(lái)講，陸上資源如石油、煤炭、天然氣已被開(kāi)發(fā)殆盡，甚至枯竭。隨著人類科學(xué)技術(shù)水平的提高和對(duì)海洋科技力量的增強(qiáng)，許多國(guó)家和地區(qū)都把目光投向面積廣袤，資源豐富的海洋世界。可持續(xù)的開(kāi)發(fā)海洋資源，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，成為時(shí)代主旋律和世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)向。世界海洋經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)如加拿大、美國(guó)、日本等，在本國(guó)的海洋法體系中除了突出海洋法的戰(zhàn)略性之外，在海洋資源的合理規(guī)范應(yīng)用、海洋科技的規(guī)范管理方面都有全面的規(guī)定，開(kāi)發(fā)利用海洋更好為本國(guó)經(jīng)濟(jì)服務(wù)。

（二）海洋法體系內(nèi)容不全面

對(duì)比海洋強(qiáng)國(guó)，我國(guó)海洋法還有很多領(lǐng)域處于立法空白狀態(tài)，大多屬于海洋經(jīng)濟(jì)的規(guī)范性開(kāi)發(fā)利用方面。比如海洋農(nóng)牧化建設(shè)、海洋區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)、海洋科學(xué)研究等?？v觀世界上海洋經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)的海洋法律法規(guī)，一般分為五類，包括海洋資源開(kāi)發(fā)利用、海岸帶使用管理、海域使用管理、海島、大陸架開(kāi)發(fā)利用和海洋綜合開(kāi)發(fā)利用的法律。這其中有些內(nèi)容，我國(guó)也有涉及，比如《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架法》，但這部法律是主權(quán)性質(zhì)的，規(guī)定是原則性的，而對(duì)于如何行使相關(guān)部門的權(quán)力沒(méi)有明確，無(wú)法操作。而對(duì)于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架的開(kāi)發(fā)利用的管理規(guī)定，也鮮有涉及。目前，在全球發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的新態(tài)勢(shì)下，缺失開(kāi)發(fā)利用海洋的法律規(guī)定，會(huì)嚴(yán)重阻礙我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。比如，在《海洋環(huán)境保護(hù)法》中，側(cè)重傳統(tǒng)工業(yè)污染防治，而在許多新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下出現(xiàn)的新型污染方式均為涉及，如河流入海污染防治、面源污染、養(yǎng)殖污染等。 在海洋生態(tài)和生物多樣性保護(hù)等方面的規(guī)定也僅僅是綱領(lǐng)口號(hào)性的，沒(méi)有責(zé)任管理機(jī)構(gòu)和違法責(zé)任的規(guī)定，可操作性差，特別是海洋生態(tài)損害和補(bǔ)償立法目前還是空白。

（三）法律體系結(jié)構(gòu)缺乏完整性和系統(tǒng)性

海洋法體系是由國(guó)家現(xiàn)行的各類海洋法律規(guī)范所構(gòu)成的有機(jī)統(tǒng)一整體。一個(gè)體系完備法律部門，應(yīng)該是首先由憲法性法律予以權(quán)利界定，然后是基本法、全國(guó)或地方性的專門法、其他單行法規(guī)等。只有層次分明、效力高低有序、基本原則貫穿始終的法律體系才具有科學(xué)性，便于理解，實(shí)踐中也易于操作。而在我國(guó)現(xiàn)存的海洋法體系中，首先缺乏《憲法》依據(jù)。我國(guó)憲法及后來(lái)的修訂中，對(duì)海洋權(quán)利及權(quán)益幾乎未提，因此，我國(guó)海洋法在憲法層面是不存在的。而在基本法層次，我國(guó)缺乏《海洋法》這樣的基本法律。從整個(gè)海洋法體系來(lái)看，缺乏貫穿整個(gè)海洋法始終的基本原則，使海洋法體系凌亂，各海洋法律、法規(guī)之間缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。

注釋：

聯(lián)合國(guó)新聞部著.高之國(guó)譯.《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》評(píng)介.北京：海洋出版社.1986.

蔣平.完善我國(guó)海洋法體系的探討.海洋信息.2006（1）.14.

許維安.我國(guó)海洋法體系的缺陷與對(duì)策.海洋開(kāi)發(fā)與管理.2008（1）.131.