李曉冬 吳姍姍
摘 ?要:《海島保護(hù)法》以立法的形式明確了對(duì)海島保護(hù)與開發(fā)利用的管理要求,《全國海島保護(hù)規(guī)劃》又將邊遠(yuǎn)海島管理作為規(guī)劃的重要內(nèi)容,凸出了邊遠(yuǎn)海島在我國海島管理體系中的重要地位。在當(dāng)前世界范圍內(nèi)重視海洋發(fā)展、維護(hù)海洋權(quán)益的背景下,日本、越南等國都將邊遠(yuǎn)海島置于海洋管理的重要地位。通過經(jīng)驗(yàn)借鑒,面對(duì)我國在邊遠(yuǎn)海島管理方面存在的不足,提出有針對(duì)性的對(duì)策建議,以加強(qiáng)對(duì)邊遠(yuǎn)海島的有效管理。
關(guān)鍵詞:海洋權(quán)益;邊遠(yuǎn)海島;戰(zhàn)略地位;管理對(duì)策
中圖分類號(hào):F119 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
1982年的《聯(lián)合國海洋法公約》是國際上公認(rèn)的一部旨在規(guī)范國際海洋秩序,協(xié)調(diào)海洋國家間關(guān)系的國際性海洋法典。其中第121條①確立的島嶼制度明確了島嶼也可以像陸地一樣擁有領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。如此規(guī)定,無疑大大提升了島嶼的法律地位,同時(shí)也賦予了島嶼“雙刃劍”的角色,即一方面促使海洋國家重視海島的保護(hù)與管理,開拓海洋國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間平臺(tái);另一方面也使海島成為一些國家間海洋爭(zhēng)端的焦點(diǎn),如同一些學(xué)者形容的“導(dǎo)火索”一樣,影響著地區(qū)乃至世界范圍內(nèi)的和平和穩(wěn)定。作為海洋劃界或者是權(quán)屬不清的爭(zhēng)議海島,一般大都遠(yuǎn)離陸地,對(duì)于所屬國家或爭(zhēng)議國家來說屬于邊遠(yuǎn)海島,正是基于邊遠(yuǎn)海島在海洋權(quán)益維護(hù)和資源開發(fā)與保護(hù)中所處的重要地位,這些國家因此也逐漸重視并采取有效措施推動(dòng)邊遠(yuǎn)海島的開發(fā)與保護(hù),并建立和完善相關(guān)管理制度。
1 ?邊遠(yuǎn)海島的內(nèi)涵
從字面上理解,邊遠(yuǎn)海島主要是指那些遠(yuǎn)離人口居住的陸地,且地理位置處于我國管轄海域邊緣的海島?!度珖u保護(hù)規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)中對(duì)邊遠(yuǎn)海島明確了一個(gè)權(quán)威的定義,即一般是指交通不便、經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)薄弱的海島?!度珖u保護(hù)規(guī)劃》中也公布了一個(gè)“邊遠(yuǎn)海島名錄”,并要求“國家海洋局可以根據(jù)實(shí)際情況,會(huì)同有關(guān)部門對(duì)邊遠(yuǎn)海島名錄定期更新和發(fā)布?!币恍W(xué)者也對(duì)邊遠(yuǎn)海島的定義給出了自己的理解,如馬英杰提出“邊遠(yuǎn)海島是指遠(yuǎn)離人口居住的陸地或遠(yuǎn)離海上主要交通要道的海島”[1]。但上述定義側(cè)重從地理環(huán)境界定邊遠(yuǎn)海島的內(nèi)涵,筆者認(rèn)為,邊遠(yuǎn)海島應(yīng)是指那些遠(yuǎn)離陸地、交通不便,且屬于我國海島管理的薄弱環(huán)節(jié),但具有重要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值的海島。管理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性也應(yīng)當(dāng)是其內(nèi)涵的重要組成內(nèi)容。據(jù)此,邊遠(yuǎn)海島的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)不可或缺的屬性,即地理屬性、管理屬性和經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性。所謂地理屬性,就是前面各種定義中提到的海島位置距離陸地較遠(yuǎn)且交通不便。在我國關(guān)于海島分類的研究中,有一個(gè)分類是以海島離大陸海岸距離為依據(jù)的,具體分為陸連島、沿岸島、近岸島和遠(yuǎn)岸島。同時(shí)也為這些類型進(jìn)行了距離的具體界定[2]。其中,遠(yuǎn)岸島就類似于邊遠(yuǎn)海島。管理屬性就是指對(duì)邊遠(yuǎn)海島的管理屬于海島管理的薄弱環(huán)節(jié)。當(dāng)前我國海島管理制度不斷完善,但對(duì)于邊遠(yuǎn)海島的管理,無論是從制度建設(shè)上還是監(jiān)督管理上均處于薄弱狀態(tài)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性就是指邊遠(yuǎn)海島在維護(hù)海洋權(quán)益、促進(jìn)海島資源開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,改善海島人居條件等方面所具有的重要價(jià)值。而經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性則是邊遠(yuǎn)海島內(nèi)涵中最重要的屬性。
2 ?邊遠(yuǎn)海島的重要地位
?邊遠(yuǎn)海島雖然地處遠(yuǎn)離陸地的海域,且資源、交通等各方面條件相比大陸都較為匱乏和脆弱,但當(dāng)前世界范圍內(nèi)的很多海洋劃界和島嶼爭(zhēng)端事件中,邊遠(yuǎn)海島都發(fā)揮著重要作用。此外,邊遠(yuǎn)海島在促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、海島資源環(huán)境保護(hù)和開發(fā)利用等方面也都占據(jù)著重要地位。
2.1 邊遠(yuǎn)海島是維護(hù)國家安全和海洋權(quán)益的前沿陣地
?海島是天然的國家海洋安全屏障,也是拓展海上戰(zhàn)略空間的重要平臺(tái)。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》中對(duì)島嶼制度的規(guī)定,一座海島可以像陸地一樣,擁有領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū),可以享有海島及周邊200海里以內(nèi)海域的主權(quán)和主權(quán)權(quán)益,由此帶來安全、資源、能源等諸多方面的巨大價(jià)值。一些邊遠(yuǎn)海島憑借其特殊的地理位置,成為決定國家間在劃定海洋管轄界限的關(guān)鍵支點(diǎn)。一些邊遠(yuǎn)海島所構(gòu)成的島鏈,成為保障國家安全和海洋權(quán)益的戰(zhàn)略前沿。一些邊遠(yuǎn)海島占據(jù)的重要海上航道,成為保護(hù)國家航運(yùn)、能源安全和對(duì)外貿(mào)易的重要平臺(tái)。鑒于邊遠(yuǎn)海島在維護(hù)國家安全和海洋權(quán)益方面的重要地位,逐漸受到沿海國家的重視。
2.2 邊遠(yuǎn)海島是維護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定的重要保障
?海島由于四周被海水包圍,自然條件較為封閉,形成了比較獨(dú)特且脆弱的自然生態(tài)系統(tǒng),屬于典型的生態(tài)脆弱區(qū),生態(tài)多樣性突出,生態(tài)承載力較弱,受損生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)較慢。大多數(shù)邊遠(yuǎn)海島距離陸地都較遠(yuǎn),島上各種自然地理要素受海洋影響以及人類活動(dòng)干擾較大,生態(tài)環(huán)境相比近岸島更為脆弱,恢復(fù)難度更大。作為海洋生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分,邊遠(yuǎn)海島及其周邊海域的生態(tài)環(huán)境對(duì)于維護(hù)地區(qū)海洋生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定具有重要作用,隨著邊遠(yuǎn)海島受到的重視程度越來越高,人類活動(dòng)對(duì)邊遠(yuǎn)海島資源環(huán)境的影響也越來越大,因此,對(duì)邊遠(yuǎn)海島資源環(huán)境的嚴(yán)格保護(hù)和生態(tài)修復(fù)成為保障海洋生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定的重要條件。
2.3 邊遠(yuǎn)海島是促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力
當(dāng)前世界沿海國家都非常重視邊遠(yuǎn)海島的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,一方面近岸海島及周邊海域的開發(fā)已趨飽和,資源環(huán)境的承載壓力也接近極限,迫切需要在空間上進(jìn)行拓展,而邊遠(yuǎn)海島及其周邊海域憑所蘊(yùn)含的豐富的金屬、油氣、漁業(yè)等資源成為推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新的支點(diǎn);另一方面一些有人居住的邊遠(yuǎn)海島,由于自然和生產(chǎn)生活條件較為惡劣,導(dǎo)致人口流失現(xiàn)象愈加嚴(yán)重,這對(duì)一些海島的權(quán)益維護(hù)工作頗為不利,為了改善這一情況,很多國家積極采取各種措施,努力投入各種資源來改善邊遠(yuǎn)海島的生產(chǎn)條件和人居環(huán)境,從而有力推動(dòng)了邊遠(yuǎn)海島的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
3 ?日本和越南的邊遠(yuǎn)海島管理實(shí)踐及實(shí)例分析
在沿海國家的海洋管理體系中,海島管理是重要的組成部分。隨著邊遠(yuǎn)海島在海島管理工作中地位的日益凸顯,很多國家都通過立法、管理、財(cái)政等手段來規(guī)范和支持對(duì)邊遠(yuǎn)海島的管理,促進(jìn)邊遠(yuǎn)海島的發(fā)展。
3.1 日本邊遠(yuǎn)海島的管理及實(shí)例分析
? 日本是一個(gè)海島國家,海島數(shù)量眾多,邊遠(yuǎn)海島是其海島管理工作中的重點(diǎn)。長期以來,由于日本邊遠(yuǎn)海島遠(yuǎn)離陸地,自然條件和人居環(huán)境日趨惡劣,人口持續(xù)減少,老齡化問題也愈加嚴(yán)重。日本早在20世紀(jì)50年代就開始注重對(duì)邊遠(yuǎn)海島的管理,出臺(tái)了最初的《離島振興法》(也稱《孤島振興法》),目的是為了消除偏遠(yuǎn)海島地區(qū)的落后狀況,改善基礎(chǔ)條件,振興產(chǎn)業(yè),促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展[3]。在1982年《聯(lián)合國海洋法公約》發(fā)布之后,世界各沿海國家掀起了開發(fā)和保護(hù)海島的熱潮,作為海洋國家的日本,也不斷強(qiáng)化對(duì)包括邊遠(yuǎn)海島在內(nèi)的離島的管理,2005年11月18日,日本海洋政策研究財(cái)團(tuán)在其向內(nèi)閣官房長官遞交的政策建議書——《海洋與日本:21世紀(jì)海洋政策建議》中提到,“離島是日本管轄海域的據(jù)點(diǎn),在維護(hù)國土安全上具有重要地位,應(yīng)以這些島嶼為基點(diǎn),對(duì)其周邊廣闊海域?qū)嵤┖侠砉芾?。國家海洋政策?duì)此應(yīng)予明確規(guī)定,要加強(qiáng)對(duì)離島及其周邊海域的管理。此外,還應(yīng)重視安全保障,海洋環(huán)境保護(hù)以及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等其他方面問題。目前尚缺乏管理這些區(qū)域所需的信息和情況,因此,國家應(yīng)盡快組織對(duì)離島和無人島及其周圍海域的調(diào)查”[4]。2007年4月,日本政府為了構(gòu)筑海洋綜合性政策框架,發(fā)布了第33號(hào)法律——《海洋基本法》,其中專門明確了有關(guān)保護(hù)離島的規(guī)定,規(guī)定“孤島承擔(dān)著確保我國領(lǐng)海及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、海上交通安全及海洋資源的開發(fā)和利用、保護(hù)海洋環(huán)境等重要作用,國家應(yīng)采取必要措施,在確保海岸及海上交通安全的同時(shí),建立開發(fā)及利用海洋資源的設(shè)施、保護(hù)周邊海域的自然環(huán)境、保障當(dāng)?shù)鼐用竦纳罨A(chǔ)”。并將“保護(hù)離島”作為其基本政策之一,凸顯出包括邊遠(yuǎn)海島在內(nèi)的離島在日本海洋管理體系中的重要地位。
?為了振興包括邊遠(yuǎn)海島在內(nèi)的日本離島發(fā)展,防止無人島的增多和居住人口的減少,促進(jìn)人口向離島定居,日本于2012年修改并頒布了《離島振興法》(原《孤島振興法》),該法明確了振興離島的基本方針、振興計(jì)劃、具體實(shí)施、財(cái)政支持、保障措施等方面內(nèi)容,規(guī)定了包括完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保護(hù)資源環(huán)境、提高就業(yè)機(jī)會(huì)、促進(jìn)人才培養(yǎng)、改善生活環(huán)境、加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)等內(nèi)容在內(nèi)的基本方針,并據(jù)此提出制定振興計(jì)劃的要求,同時(shí)在財(cái)政方面制定了較為詳細(xì)的支持方式及負(fù)擔(dān)比例[5]。為了配合《離島振興法》的實(shí)施,細(xì)化《離島振興法》的相關(guān)規(guī)定,日本政府還配套頒布了《離島振興法施行令》,日本國土交通省針對(duì)《離島振興法》和《離島振興法施行令》的相關(guān)條款出臺(tái)了細(xì)化措施,特別是針對(duì)財(cái)政支持細(xì)化了相關(guān)政策②。逐漸建立起一套支撐包括邊遠(yuǎn)海島在內(nèi)的日本離島管理的政策體系。
? 在日本《離島振興法》出臺(tái)后,為了消除遠(yuǎn)離本土的孤島的落后狀態(tài),日本政府加強(qiáng)了對(duì)邊遠(yuǎn)海島基礎(chǔ)設(shè)施條件改善和產(chǎn)業(yè)振興的投入和支持。小笠原諸島和奄美群島就是典型的例證。為了恢復(fù)上述海島的發(fā)展,考慮到其特殊地理狀況,日本政府針對(duì)小笠原諸島和奄美群島專門分別制定了綜合的振興開發(fā)計(jì)劃,出臺(tái)了具體的振興開發(fā)特別措施法和實(shí)施令。按照地理自然特性改善其基礎(chǔ)條件,恢復(fù)島嶼的開發(fā)活動(dòng),以提高島嶼居民的穩(wěn)定生活和福利水平,重點(diǎn)對(duì)島上開發(fā)利用活動(dòng)的各項(xiàng)事業(yè)和費(fèi)用做出嚴(yán)格的法律規(guī)定,充分調(diào)動(dòng)了島民對(duì)海島開發(fā)和保護(hù)的積極性。
3.2 越南邊遠(yuǎn)海島的管理及實(shí)例分析
?和中國相似,越南也是一個(gè)陸海兼?zhèn)涞膰?。越南政府非常重視海洋?jīng)濟(jì)的發(fā)展以及海島管理,尤其是在南北統(tǒng)一之后,出臺(tái)了多項(xiàng)政策與法規(guī),加強(qiáng)對(duì)海洋,包括海島的管理和建設(shè)。越南將海洋戰(zhàn)略作為其當(dāng)前乃至今后重點(diǎn)發(fā)展的國家戰(zhàn)略,海洋強(qiáng)國也一直是越南所追求的目標(biāo)。近些年,越南的油氣開采業(yè)迅速崛起,逐漸發(fā)展成為與海洋漁業(yè)、運(yùn)輸業(yè)和旅游業(yè)齊名的支柱產(chǎn)業(yè)。而海島,尤其是邊遠(yuǎn)海島,一方面作為越南開采海上油氣資源的重要平臺(tái),成為越南政府重要的開發(fā)和管理對(duì)象;另一方面也憑借邊遠(yuǎn)海島所處的重要戰(zhàn)略位置,成為保障越南對(duì)外進(jìn)出口貿(mào)易和海洋捕撈安全的重要支點(diǎn)。曾任越南外交部助理和部長會(huì)議邊界委員會(huì)主任劉文利在他的《越南:陸地、海洋、天空》中提到:“對(duì)于我國來說,占有東海的黃沙和長沙群島(即中國南海的西沙和南沙群島),并將其納入祖國(越南)的領(lǐng)土,是極其重要的,其重要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過開發(fā)沿海島嶼”。
?為了推動(dòng)包括邊遠(yuǎn)海島在內(nèi)的海島發(fā)展,越南政府從立法、規(guī)劃、配套制度等多個(gè)層面不斷加強(qiáng)對(duì)海島資源保護(hù)和開發(fā)利用的管理。2009年5月,越南《海洋、海島自然資源綜合管理及環(huán)境保護(hù)條例》正式生效,該條例規(guī)定了越南沿海地區(qū)、海域及島嶼范圍內(nèi)海洋、海島自然資源綜合管理及環(huán)境保護(hù)工作的具體內(nèi)容,同時(shí)對(duì)從事海洋、海島自然資源開發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)工作的機(jī)關(guān)、單位和個(gè)人的責(zé)任也做出了具體的規(guī)定。2010年越南政府批準(zhǔn)了《至2020年越南島嶼經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃》,目的是發(fā)展海洋及島嶼經(jīng)濟(jì),以推動(dòng)海島經(jīng)濟(jì)快速、有效、可持續(xù)的發(fā)展,實(shí)現(xiàn)越南海洋、海島和沿海經(jīng)濟(jì)的突破性發(fā)展,將島嶼尤其是邊遠(yuǎn)海島建設(shè)成為保衛(wèi)祖國海疆及海島地區(qū)的主權(quán)和主權(quán)權(quán)益的穩(wěn)固防守線[6]。同時(shí),該規(guī)劃中將一些邊遠(yuǎn)海島作為發(fā)展重點(diǎn),制定了詳細(xì)的規(guī)劃措施。2012年6月,越南國會(huì)通過了《越南海洋法》,該法專章規(guī)定發(fā)展海上經(jīng)濟(jì),其中將發(fā)展海島經(jīng)濟(jì)及具體的鼓勵(lì)政策作為重要內(nèi)容加以明確[7]。
? 越南在其《至2020年越南島嶼經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃》中,將一些重要的邊遠(yuǎn)海島或島群明確為重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域,制定了較為詳細(xì)的規(guī)劃要求。如該規(guī)劃將越南富國島定位為越南南方經(jīng)濟(jì)三角區(qū)的發(fā)展亮點(diǎn),提出要加快該島的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),吸引國內(nèi)外投資建設(shè)該島成為區(qū)域性乃至國際性的生態(tài)旅游區(qū)、綜合性的高級(jí)療養(yǎng)區(qū)和娛樂休閑區(qū),建設(shè)高水平的旅游業(yè)和服務(wù)業(yè)基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施,開辟國際旅游路線,完善該島與陸地、其他熱點(diǎn)區(qū)域以及島內(nèi)的交通島陸建設(shè),建設(shè)綜合的港口、碼頭和機(jī)場(chǎng),完善水電、通信設(shè)施等。另外,越南政府還頒布法令,對(duì)在邊遠(yuǎn)海島的貿(mào)促活動(dòng)和投資活動(dòng)提供50%~100%的資助,大力支持邊遠(yuǎn)海島的開發(fā)活動(dòng)[8]。