高職項(xiàng)目制治理：價(jià)值、困境與路徑

摘 要：在推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代特征下，項(xiàng)目制治理模式在高等職業(yè)教育改革發(fā)展中發(fā)揮了一定作用。但項(xiàng)目制在具體實(shí)施過(guò)程中也遭遇了一些現(xiàn)實(shí)困境。隨著國(guó)家深化體制改革的需要，優(yōu)化項(xiàng)目制治理的路徑是：轉(zhuǎn)變觀念，完善項(xiàng)目制設(shè)計(jì)；加強(qiáng)績(jī)效撥款體制等制度建設(shè)，保障項(xiàng)目制功能發(fā)揮作用；加快形成“多元共治”體系，創(chuàng)設(shè)項(xiàng)目制有效運(yùn)行的環(huán)境。

關(guān)鍵詞：高職教育；項(xiàng)目制治理；價(jià)值；困境；路徑

作者簡(jiǎn)介：胡方霞（1978-），女，四川人，重慶工商職業(yè)學(xué)院講師，研究方向?yàn)槌扇私逃c職業(yè)教育、課程與教學(xué)論。

中圖分類號(hào)：G710 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-7518（2017）01-0041-06

自黨的十八屆三中全會(huì)正式提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”后，教育治理被引入教育領(lǐng)域，成為制定教育規(guī)則的發(fā)展基礎(chǔ)。作為高等教育的一種類型，高職教育的治理問(wèn)題是一個(gè)關(guān)乎職業(yè)教育現(xiàn)代化，進(jìn)而影響國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程的宏觀戰(zhàn)略問(wèn)題，也是一個(gè)關(guān)系到當(dāng)前高等職業(yè)教育發(fā)展所面臨的體制機(jī)制困境，保障技術(shù)應(yīng)用和技能人才發(fā)展的實(shí)際問(wèn)題。近年來(lái)，“國(guó)家示范高等職業(yè)教育院校建設(shè)計(jì)劃”“2011計(jì)劃”“創(chuàng)新行動(dòng)計(jì)劃”等具有“項(xiàng)目制”特征的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)形態(tài)逐漸增多，效果明顯，引起了人們對(duì)高等教育“項(xiàng)目制治理”的關(guān)注。作為一種新的國(guó)家治理體制和新的公共治理邏輯會(huì)對(duì)新常態(tài)下高等職業(yè)教育場(chǎng)域變遷應(yīng)對(duì)帶來(lái)什么樣的思考呢？

一、高等職業(yè)教育項(xiàng)目制治理內(nèi)涵與價(jià)值分析

（一）高職項(xiàng)目制治理內(nèi)涵

“項(xiàng)目制”即“項(xiàng)目制治理”，是指我國(guó)分稅制改革后，伴隨國(guó)家財(cái)政集權(quán)化而在傳統(tǒng)的科層體系內(nèi)形成的一種以項(xiàng)目化制度安排為核心的治理模式和運(yùn)行機(jī)制。如渠敬東在《項(xiàng)目制：一種新的國(guó)家治理體制》認(rèn)為“項(xiàng)目制不單指某種項(xiàng)目的運(yùn)行過(guò)程，也非單指項(xiàng)目管理的各類制度，而更是一種能夠?qū)?guó)家從中央到地方的各層級(jí)關(guān)系以及社會(huì)各領(lǐng)域統(tǒng)一起來(lái)的治理模式?！盵1]在大學(xué)治理中，項(xiàng)目制是區(qū)別于“單位制”的一種高等教育重點(diǎn)建設(shè)的新結(jié)構(gòu)形態(tài)，是將國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略與意圖嵌入大學(xué)治理的有力手段。

高職教育項(xiàng)目制治理就是指為了實(shí)現(xiàn)高等職業(yè)教育發(fā)展目標(biāo)，政府機(jī)關(guān)、高職院校協(xié)同各類社會(huì)組織、利益群體和公民個(gè)體，以項(xiàng)目化的運(yùn)作機(jī)制，共同管理教育公共事務(wù)的過(guò)程。高職教育項(xiàng)目制治理的一個(gè)基本要求是利益相關(guān)者通過(guò)項(xiàng)目制運(yùn)作成為教育治理的主體，這里的利益相關(guān)者包括政府、高職院校、市場(chǎng)、行業(yè)企業(yè)組織、學(xué)生、公民個(gè)體等主體。其優(yōu)越性在于打破常規(guī)組織結(jié)構(gòu)，在政府管理和學(xué)校內(nèi)部管理兩個(gè)層面上實(shí)現(xiàn)社會(huì)廣泛參與，將各種教育要素重新組合，實(shí)現(xiàn)高等職業(yè)教育公共利益最大化。

（二）高等職業(yè)教育項(xiàng)目制治理價(jià)值分析

1.符合職業(yè)教育多元利益主體“共治”需要。職業(yè)教育資源的分散化決定了治理主體的多元化。項(xiàng)目制治理以“項(xiàng)目”為“平臺(tái)”，為各個(gè)行動(dòng)主體提供一個(gè)參與和博弈的機(jī)會(huì)。中央政府以財(cái)政專項(xiàng)引導(dǎo)高等職業(yè)教育改革發(fā)展，通過(guò)項(xiàng)目制發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用，達(dá)到加強(qiáng)國(guó)家權(quán)威、實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和調(diào)動(dòng)地方資源、平衡地區(qū)差異的雙重目標(biāo)。地方政府則以追求績(jī)效合法性的目標(biāo)為切入點(diǎn)，在項(xiàng)目運(yùn)行中具有一定自主權(quán)。高職院校則順“項(xiàng)目之勢(shì)”，推進(jìn)自身發(fā)展戰(zhàn)略與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的契合，同時(shí)獲得政策、資源及其他利益支持，提升自身競(jìng)爭(zhēng)力，并最終惠及到人才的培養(yǎng)。在項(xiàng)目的建設(shè)和評(píng)估過(guò)程中，企業(yè)和行業(yè)組織以及第三方部門(mén)通過(guò)不同方式加入。

2.有利于教育管理規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化。項(xiàng)目制是一種工程思維架構(gòu)的機(jī)制，重視過(guò)程和系統(tǒng)以及時(shí)效性、規(guī)劃性、嚴(yán)密性，帶有濃厚的技術(shù)治理的制度精神?！绊?xiàng)目”不是通過(guò)指令性、命令式的方式產(chǎn)生，而是經(jīng)過(guò)申報(bào)、公開(kāi)答辯、專家評(píng)審、組織認(rèn)定、績(jī)效評(píng)價(jià)等競(jìng)爭(zhēng)性方式產(chǎn)生的[2]。項(xiàng)目制一整套的標(biāo)準(zhǔn)化和技術(shù)化的操作程序，便于實(shí)現(xiàn)垂直的專業(yè)化管理和控制。正如有學(xué)者指出項(xiàng)目制“力圖做到專項(xiàng)目標(biāo)明確、資金分配平衡、預(yù)算結(jié)構(gòu)清晰、過(guò)程管理嚴(yán)格、程序技術(shù)合理、審計(jì)監(jiān)督規(guī)范，在實(shí)施過(guò)程中一統(tǒng)到底，且?guī)в忻黠@的專家治國(guó)的傾向”。[3]識(shí)別需求、提出解決方案、執(zhí)行項(xiàng)目、結(jié)束項(xiàng)目的規(guī)范化程序和要求有利于解決傳統(tǒng)管理中的無(wú)序和不規(guī)范性，有助于推進(jìn)目標(biāo)管理和績(jī)效管理機(jī)制的形成。

從體制模式看，項(xiàng)目制相對(duì)靈活有效，實(shí)現(xiàn)了扁平化、透明化，提高了管理的效率和民主，為權(quán)力的運(yùn)作注入競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)因素，既保障了中央集權(quán)體制的運(yùn)行，又從一定程度上克服了官僚科層的弊病，既運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制提高了地方政府的積極性，又在一些方面防止了市場(chǎng)對(duì)公共領(lǐng)域的過(guò)度擴(kuò)張和侵蝕[4]。

3.有利于彌補(bǔ)優(yōu)質(zhì)高等職業(yè)教育資源的不足，增強(qiáng)資源吸附能力。項(xiàng)目制的實(shí)施可以在一定程度上緩解高等職業(yè)院校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)困難，提升高等職業(yè)院校的籌資能力和水平。以“支持高等職業(yè)院校提升專業(yè)服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力”項(xiàng)目為例，截至2016年，中央財(cái)政共投入40億元，直接推動(dòng)997所項(xiàng)目院校獲得專業(yè)內(nèi)涵建設(shè)提升[5]。項(xiàng)目制讓項(xiàng)目院校獲得中央財(cái)政的投入，還帶動(dòng)所在地區(qū)的財(cái)政投入以及其他政策、制度支持，如生均撥款、兼職教師聘任等。在此過(guò)程中高職院校還得到了行業(yè)或企業(yè)的投入，如獲得捐贈(zèng)設(shè)備、捐建或共建實(shí)訓(xùn)基地、共建專業(yè)等。隨著高等職業(yè)教育規(guī)模的擴(kuò)大，政府投入增加，通過(guò)項(xiàng)目發(fā)揮資源吸附作用和動(dòng)員作用，帶動(dòng)相關(guān)行業(yè)企業(yè)的參與，擴(kuò)大了高等職業(yè)教育資源的供給。

4.有利于改善組織結(jié)構(gòu)形態(tài)，提升高職院校治理能力和水平。院校治理能力增強(qiáng)是教育治理價(jià)值追求之一。隨著項(xiàng)目制的實(shí)施，高職院校組織結(jié)構(gòu)形態(tài)逐漸呈現(xiàn)開(kāi)放性、分權(quán)性的變化，在依法治校、雙主體辦學(xué)、治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化等方面都取得了較快發(fā)展。如，大多數(shù)國(guó)家示范和骨干高職院校在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中探索建立了理事會(huì)制度，吸收政府機(jī)構(gòu)、行業(yè)企業(yè)參與辦學(xué)、合作育人。探索發(fā)展混合所有制的二級(jí)學(xué)院或“雙主體”的企業(yè)學(xué)院等教育治理改革。實(shí)踐表明，“政府以財(cái)政專項(xiàng)引導(dǎo)高等職業(yè)教育改革發(fā)展，依托信息化管理平臺(tái)，以創(chuàng)新項(xiàng)目管理模式提升高等職業(yè)教育治理能力和水平，財(cái)政專項(xiàng)的杠桿作用日益顯著”[6]。項(xiàng)目的實(shí)施，使示范（骨干）校在辦學(xué)實(shí)力、教學(xué)質(zhì)量、管理水平、辦學(xué)效益和輻射能力等方面有較大提高，調(diào)動(dòng)政府、行業(yè)企業(yè)、高職院校在深化教育教學(xué)改革、辦學(xué)體制機(jī)制、人才培養(yǎng)模式、建設(shè)高水平專兼結(jié)合專業(yè)教學(xué)團(tuán)隊(duì)、提高社會(huì)服務(wù)能力和創(chuàng)建辦學(xué)特色等，重新學(xué)習(xí)、變革和創(chuàng)新，共同探索具有中國(guó)特色的高等職業(yè)教育發(fā)展路徑。

二、高等職業(yè)教育項(xiàng)目制治理的困境

作為一種治理模式和運(yùn)行機(jī)制，項(xiàng)目制在推動(dòng)我國(guó)高等職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮重大作用，“使主要由中專升格而來(lái)的高職‘雜牌軍逐步實(shí)現(xiàn)了向‘正規(guī)軍的轉(zhuǎn)變”[7]。但項(xiàng)目制發(fā)揮作用有一定限度，在具體實(shí)施過(guò)程中也暴露出一些問(wèn)題，遭遇了一些現(xiàn)實(shí)困境。

（一）項(xiàng)目異化

項(xiàng)目異化與偏差是指由于項(xiàng)目制采取分級(jí)管理方式，層級(jí)鏈上集中了不同利益群體，夾帶著多重的意圖和目標(biāo)，難免受到客觀環(huán)境及主觀執(zhí)行者的影響，導(dǎo)致利益群體對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)和初衷發(fā)生認(rèn)識(shí)和行為偏差甚至異化。

異化一：項(xiàng)目依賴。由于項(xiàng)目本身承載“政策、資金”等超越任務(wù)本身的價(jià)值，對(duì)于省市地方政府或是對(duì)高職院校而言，項(xiàng)目申報(bào)成功就意味著“發(fā)展”，因此在高職院校中，一度還存在著“跑項(xiàng)目”的“項(xiàng)目運(yùn)動(dòng)”現(xiàn)象。高職院校的主管機(jī)構(gòu)甚至高職院校的領(lǐng)導(dǎo)可能會(huì)迷戀于通過(guò)不斷爭(zhēng)取新的政府項(xiàng)目來(lái)推動(dòng)組織不斷變革發(fā)展，這在事實(shí)上可能會(huì)陷人另一種學(xué)習(xí)陷阱，即對(duì)項(xiàng)目制產(chǎn)生迷信[8]。然而由于項(xiàng)目有明確的時(shí)間結(jié)點(diǎn)，若無(wú)長(zhǎng)期規(guī)劃配套，一旦項(xiàng)目結(jié)束后就會(huì)產(chǎn)生項(xiàng)目成果難以維持或產(chǎn)生項(xiàng)目依賴等后續(xù)性問(wèn)題。

異化二：“資金崇拜”。以“質(zhì)量工程”項(xiàng)目為例，有研究者指出，在目前的“質(zhì)量工程”政策中，政府一方面對(duì)資金在質(zhì)量提高中的價(jià)值抱有太大期望，另一方面忽視了院校在質(zhì)量提高中的主體地位。因資金的強(qiáng)有力吸引，院校不但沒(méi)有意識(shí)在質(zhì)量提高中強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)和主觀能動(dòng)性的發(fā)揮，相反成了資金的“奴隸”或是被資金綁架[9]。這也同樣適用于其他綜合性的大規(guī)模項(xiàng)目。一些高職院校過(guò)于關(guān)注項(xiàng)目“輸血”支持的功能，形成對(duì)資金的崇拜，忽略了自身“造血”功能，未能實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理的良性發(fā)展。

異化三：國(guó)家戰(zhàn)略意圖被消解，治理負(fù)荷增加。項(xiàng)目制實(shí)施過(guò)程中存在一定的形式主義，比如項(xiàng)目規(guī)定政府承諾高職生均撥款達(dá)到本科水平，這個(gè)承諾就具有地區(qū)差異性，很多區(qū)域達(dá)不到這個(gè)水平，多數(shù)學(xué)校生均撥款低于6000元，這個(gè)指標(biāo)的意義就更多的是號(hào)召性的。另外，項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，高校作為執(zhí)行主體往往與中央政府以及部門(mén)之間發(fā)生“討價(jià)還價(jià)”、“上有政策、下有對(duì)策”的“反控制”現(xiàn)象，也使得國(guó)家的戰(zhàn)略意圖無(wú)法落實(shí)，還會(huì)造成國(guó)家資源配置的低效與不公平[10]。

（二）工具理性與價(jià)值理性沖突

項(xiàng)目制有一套可測(cè)量，標(biāo)準(zhǔn)化和技術(shù)化的操作程序，“雖然有助于使復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化，便于操作與監(jiān)管，但也不得不承認(rèn)，這種線性技術(shù)理性極易偏離公共性、整體性與主體能力培育等價(jià)值取向，進(jìn)而遭遇悖論性治理難題”[11]。具體來(lái)說(shuō)，由于項(xiàng)目制技術(shù)理性的強(qiáng)調(diào)帶來(lái)的困境表現(xiàn)在以下方面：

沖突一：示范與均衡的沖突。項(xiàng)目制重視項(xiàng)目的申報(bào)條件，支持具有良好發(fā)展條件的院校，以便起到示范、引領(lǐng)作用，這使得在項(xiàng)目的申報(bào)過(guò)程中將出現(xiàn)“強(qiáng)者恒強(qiáng)”的“馬太效應(yīng)”。占據(jù)各種資源優(yōu)勢(shì)的強(qiáng)勢(shì)高職院校將獲得更多的項(xiàng)目支持，而本身缺少資源需要資源而又未獲得的普通高職院校有可能出現(xiàn)“弱者恒弱”的情況。一項(xiàng)對(duì)“200所國(guó)家示范性和骨干高職院校科研競(jìng)爭(zhēng)力”的調(diào)查可以側(cè)面反映“馬太效應(yīng)”的現(xiàn)實(shí)。在該項(xiàng)調(diào)查中，從科研競(jìng)爭(zhēng)力綜合排序來(lái)看，前5位均為國(guó)家示范性高職院校?？蒲懈?jìng)爭(zhēng)力排序前20位的高職院校中，國(guó)家示范性高職院校所占比例達(dá)70%[12]。在“質(zhì)量工程項(xiàng)目”等申報(bào)工作中也同樣出現(xiàn)此類現(xiàn)象，高校內(nèi)部職稱與社會(huì)地位較高的學(xué)者更容易獲得項(xiàng)目支持。項(xiàng)目制“馬太效應(yīng)”可能導(dǎo)致資源分配不均，演變成強(qiáng)勢(shì)高校、學(xué)術(shù)權(quán)威瓜分資源的制度體系風(fēng)險(xiǎn)。

沖突二：碎片化與整體性的沖突。所謂碎片化是指項(xiàng)目制治理中存在缺乏系統(tǒng)考慮，呈現(xiàn)功能分割現(xiàn)象。基于問(wèn)題、任務(wù)或政績(jī)的碎片式的線性技術(shù)治理很難對(duì)接具有系統(tǒng)性、綜合性與動(dòng)態(tài)性的綜合公共事務(wù)，因而陷入“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”顯性治理困境中。

沖突三：公共價(jià)值偏離。項(xiàng)目制標(biāo)準(zhǔn)化、技術(shù)化、精細(xì)化、規(guī)范化的操作程序加上存在一定程度的“重申請(qǐng)，輕管理，重投入，輕效益”的現(xiàn)象，使得項(xiàng)目承包方產(chǎn)生“迎檢邏輯”：關(guān)注檢查數(shù)字，關(guān)注是否“達(dá)標(biāo)”——迎合檢查要求；熱衷于費(fèi)時(shí)短、見(jiàn)效快的建設(shè)，而忽視那些周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢、具有長(zhǎng)遠(yuǎn)意義的項(xiàng)目，忽視項(xiàng)目的績(jī)效如何。在這個(gè)過(guò)程中高校治理不可避免地偏離公共精神、公共利益的價(jià)值追求。

（三）“自治與控制”矛盾

項(xiàng)目制的實(shí)施過(guò)程顯示政府依然是高等教育資源配置和高等教育管理的最重要的主體，實(shí)際上依然牢牢控制著高等學(xué)校的發(fā)展，呈現(xiàn)“自治與控制”的矛盾。

矛盾一：中央政府與地方政府、學(xué)校的矛盾。從“單位制”到“項(xiàng)目制”，高職院校與政府之間的關(guān)系從全面控制與依賴轉(zhuǎn)變?yōu)槔骊P(guān)系、資源依賴關(guān)系，控制與反控制、支配與反支配的復(fù)雜博弈關(guān)系。在這個(gè)博弈過(guò)程中，教育行政主管機(jī)構(gòu)行使項(xiàng)目的目標(biāo)設(shè)定權(quán)、評(píng)估指導(dǎo)權(quán)和激勵(lì)監(jiān)督權(quán)。強(qiáng)有力的項(xiàng)目實(shí)施方式加上同質(zhì)性和標(biāo)準(zhǔn)化色差較濃的要求會(huì)在一定程度上削弱了參與主體的內(nèi)在動(dòng)力和價(jià)值認(rèn)知，損及高職院校自主的發(fā)展意愿。同時(shí)，高職教育有一個(gè)地方性和行業(yè)性特點(diǎn)，項(xiàng)目化運(yùn)作強(qiáng)化了中央政府對(duì)學(xué)校的管控，但缺少對(duì)地方區(qū)域?qū)嶋H需求的考慮，中間環(huán)節(jié)的地方政府民主參與較弱。最初設(shè)定的多元主體“共治”的治理類型在事實(shí)上逐漸演變成高職院校的“獨(dú)角戲”，治理成效取決于高職院校內(nèi)部的項(xiàng)目的執(zhí)行力度和執(zhí)行方式。

矛盾二：行政權(quán)力與學(xué)術(shù)自治矛盾。項(xiàng)目制的實(shí)施主要采取“專項(xiàng)?？顚Ｓ谩痹瓌t，不同部門(mén)都擁有一定的項(xiàng)目制定權(quán)即“發(fā)包權(quán)”。這種“發(fā)包權(quán)”在運(yùn)行過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生“項(xiàng)目壟斷”，可能成為上級(jí)部門(mén)或高校行政部門(mén)權(quán)力膨脹的主要手段，有研究者擔(dān)心，“項(xiàng)目制在原行政體制之外，形成了一種‘項(xiàng)目權(quán)力。這種權(quán)力與原行政體制相配合，構(gòu)成了更為強(qiáng)大的國(guó)家權(quán)力?！盵13]項(xiàng)目權(quán)力更多掌握在少數(shù)技術(shù)官僚與專家手中，可能加劇學(xué)術(shù)群體與行政群體的分歧和隔閡，甚至產(chǎn)生學(xué)術(shù)腐敗和作假。

矛盾三：政府籌資主導(dǎo)與社會(huì)參與不足。項(xiàng)目制是通過(guò)專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付建立起來(lái)的引導(dǎo)動(dòng)員型財(cái)政體制。這種財(cái)政經(jīng)費(fèi)到賬方式是政府籌資主導(dǎo)，卻顯社會(huì)參與不足。據(jù)2005-2011年數(shù)據(jù)，無(wú)論是中等職業(yè)教育還是高等職業(yè)教育，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)和事業(yè)收入是其主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源，兩項(xiàng)合計(jì)占到職業(yè)教育總經(jīng)費(fèi)的九成多，且這種經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)歷年都沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化[14]。政府投入增大，但是企業(yè)、個(gè)人投入總量增慢，占比逐年迅速下降。行業(yè)企業(yè)的參與積極性不高甚至缺位，這對(duì)高職教育發(fā)展專業(yè)對(duì)接產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)教融合的實(shí)施極其不利。

三、高等職業(yè)教育項(xiàng)目制治理的路徑

在我國(guó)這樣中央集權(quán)性質(zhì)的單一制國(guó)家，項(xiàng)目制仍然是一種適應(yīng)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和和現(xiàn)代化發(fā)展的組織行為模式。就目前來(lái)說(shuō)，如何規(guī)避項(xiàng)目制帶來(lái)的弊端才是正確對(duì)待項(xiàng)目制的態(tài)度。需要在一些方法與策略上進(jìn)行變革，從公平和民主價(jià)值理性的角度重新審視。隨著推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代特征需要，以及國(guó)家深化體制改革的總體要求和財(cái)稅體制改革的部署，如何更加有效地發(fā)揮項(xiàng)目制的作用，有必要借鑒西方治理理論優(yōu)化設(shè)計(jì)高職職業(yè)教育項(xiàng)目制治理的路徑。

（一）轉(zhuǎn)變觀念，完善項(xiàng)目制設(shè)計(jì)

治理的實(shí)質(zhì)主要是調(diào)和矛盾或利益，在公共利益的實(shí)現(xiàn)方式上，強(qiáng)調(diào)由一元、強(qiáng)制、壟斷向多元、民主、合作方向發(fā)展。如何用好“項(xiàng)目制”工具，應(yīng)從以下幾個(gè)方面完善項(xiàng)目制設(shè)計(jì)：

在項(xiàng)目制價(jià)值取向上，由“事本主義的臨時(shí)性、碎片化”向“可持續(xù)發(fā)展”轉(zhuǎn)變；由“專項(xiàng)”向“整合”轉(zhuǎn)變；由“重申報(bào)、立項(xiàng)”向“重績(jī)效，公平競(jìng)爭(zhēng)”轉(zhuǎn)變；由追求“一致性”和“普遍性”的統(tǒng)一取向向追求“多元化”和“多樣性”基礎(chǔ)上的共同利益達(dá)成取向轉(zhuǎn)變。整合可能存在重復(fù)建設(shè)、虛設(shè)、嵌套的項(xiàng)目；減少不必要的審批流程和細(xì)節(jié)；優(yōu)化項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和財(cái)政撥款方式，確保項(xiàng)目資源配置的均衡與公平；完善項(xiàng)目制的項(xiàng)目遴選機(jī)制、監(jiān)督與問(wèn)責(zé)機(jī)制、退出機(jī)制，擴(kuò)大“立項(xiàng)”范圍，豐富項(xiàng)目“形式”；注重公共利益實(shí)現(xiàn)最大化。

在項(xiàng)目行動(dòng)主體上，由“政府控制”向“政府推動(dòng)、與社會(huì)參與、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”轉(zhuǎn)變。所謂“政府推動(dòng)”，就是要“發(fā)揮好政府?；?、促公平作用，著力營(yíng)造制度環(huán)境、制定發(fā)展規(guī)劃、改善基本辦學(xué)條件、加強(qiáng)規(guī)范管理和監(jiān)督指導(dǎo)等”[15]。項(xiàng)目的“發(fā)包方”以政府為主發(fā)揮制定規(guī)劃、保基本、促公平，但也可不限于政府。項(xiàng)目“承包方”以高職院校為主，但不應(yīng)忽略地方政府的責(zé)任和行業(yè)企業(yè)的參與?！敖逃恳约皣?guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)牽頭制定高等職業(yè)教育改革發(fā)展的政策、制度和標(biāo)準(zhǔn)，省級(jí)政府是推動(dòng)落實(shí)行動(dòng)計(jì)劃的責(zé)任主體?！盵16]

在項(xiàng)目權(quán)力向度上，改“自上而下”為主向“多維互動(dòng)”轉(zhuǎn)變。建立“發(fā)包方”與“承包方”的多元的、相互的協(xié)調(diào)和博弈機(jī)制。改變信息不對(duì)稱，項(xiàng)目全過(guò)程信息公開(kāi)；增設(shè)聽(tīng)證制度、民意調(diào)查等“自下而上”途徑；強(qiáng)調(diào)自愿、自主參與，改變政府依靠政治權(quán)威對(duì)項(xiàng)目的單一向度管理。

在項(xiàng)目資源配置方式上，改變以政府計(jì)劃為主的配置方式向以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為主的配置方式。減少政府對(duì)資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和績(jī)效實(shí)現(xiàn)效益最優(yōu)化和效率最大化，減少高職院校對(duì)公共財(cái)政的依賴，吸收產(chǎn)業(yè)資本參與，深入推進(jìn)校企合作、產(chǎn)教融合。提高高等教育的適切性和回應(yīng)性，讓所有高職院校平等競(jìng)爭(zhēng)公共資源，提高有限資源的使用效益，提高高職院校參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力。

在項(xiàng)目組織形式上，避免過(guò)于依附科層制的自上而下“等級(jí)制”。項(xiàng)目制作為突破科層制組織框架的組織形式本身具有一定開(kāi)放性，但對(duì)科層制的過(guò)于依附易使其產(chǎn)生剛性與靈活性矛盾，技術(shù)統(tǒng)治與民主參與的矛盾。因此，以資源、責(zé)任、權(quán)利為維度建立一種管理聯(lián)合體比以“等級(jí)制”為維度更有生命力。

（二）加強(qiáng)績(jī)效撥款體制等制度建設(shè)，保障項(xiàng)目制功能發(fā)揮

項(xiàng)目制實(shí)質(zhì)上也是一種資源配置機(jī)制，隨著我國(guó)財(cái)稅體制改革的進(jìn)行，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度將不斷規(guī)范，向“改革績(jī)效”發(fā)展，提高資金效益，保障項(xiàng)目資源合理配置。

績(jī)效撥款是根據(jù)產(chǎn)出指標(biāo)分配資源的一種撥款方式，這種方式不僅在意撥款規(guī)模的數(shù)量，更重要的是測(cè)量投資配置的績(jī)效，即資金配置與大學(xué)業(yè)績(jī)的相關(guān)性[17]。美、英、德、法等一些國(guó)家按績(jī)效撥款，通過(guò)法令或合同的形式明確規(guī)定撥款用途及撥款條件，從而有效保證了政府干預(yù)的實(shí)現(xiàn)。比如美國(guó)政府就將高校的教學(xué)、科研等績(jī)效（包括效益、質(zhì)量、成本等）作為撥款的主要依據(jù)，政府通過(guò)評(píng)估高校辦學(xué)績(jī)效，決定其撥款方向和數(shù)量。任何學(xué)校在績(jī)效面前，競(jìng)爭(zhēng)都是平等的。這種撥款模式有利于政府教育資源的合理分配和有效利用，更對(duì)高等學(xué)校的發(fā)展起到強(qiáng)有力的督促和促進(jìn)作用，有利于鼓勵(lì)高校降低成本，重視教學(xué)質(zhì)量、科研質(zhì)量，提高生產(chǎn)率，從而提高高校的整體價(jià)值[18]。

總的來(lái)說(shuō)，績(jī)效撥款體制是一種更為關(guān)注資源使用效率與辦學(xué)效果的撥款模式。采用績(jī)效撥款體制，力求在高等教育各層面提高成本效益意識(shí)，全面加強(qiáng)責(zé)任制，將投入導(dǎo)向型撥款模式轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)出導(dǎo)向型撥款模式，并且強(qiáng)化質(zhì)量評(píng)估，通過(guò)建立并完善高等教育質(zhì)量報(bào)告機(jī)制、評(píng)價(jià)制度和質(zhì)量監(jiān)控機(jī)制，強(qiáng)化高校競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。

（三）加快形成“多元共治”體系，創(chuàng)造項(xiàng)目制有效運(yùn)行環(huán)境

推進(jìn)教育治理，關(guān)鍵是完善教育治理體系。作為一種教育治理工具和治理模式，項(xiàng)目制需要考慮多方利益的平衡，推進(jìn)國(guó)家、地方政府、高職院校、行業(yè)企業(yè)、大學(xué)教師群體、公眾等多元利益相關(guān)者的共同參與，形成多元主體共同治理的格局。打破學(xué)術(shù)權(quán)威與強(qiáng)勢(shì)高校獨(dú)占項(xiàng)目資源的局面，克服中央政府強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)、政府壟斷、學(xué)校自主發(fā)展能力不足、社會(huì)中介組織尤其是行業(yè)企業(yè)參與乏力等弊端和局限，構(gòu)建效率、分權(quán)、責(zé)任、參與的治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

首先，堅(jiān)持政府“元治理”角色。在多方共治格局中，政府充當(dāng)?shù)氖恰霸卫怼苯巧?，其依然發(fā)揮主導(dǎo)作用，承擔(dān)著確定教育發(fā)展方向、目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)的重任。“在所有權(quán)力主體中，任何其他權(quán)力主體均不足以與政府相提并論。政府對(duì)人類實(shí)現(xiàn)善治仍有著決定性的作用。善政是通向善治的關(guān)鍵，欲達(dá)到善治，首先必須實(shí)現(xiàn)善政?！盵19]

當(dāng)前對(duì)于政府的挑戰(zhàn)，應(yīng)該在處理好集權(quán)與分權(quán)基礎(chǔ)上的宏觀調(diào)控職能轉(zhuǎn)變。在教育治理體系的建構(gòu)中，必需的分權(quán)與必要的集權(quán)并不沖突。具體到項(xiàng)目制體系中，一方面中央政府和省級(jí)政府加大統(tǒng)籌教育發(fā)展與改革的力度。加大各級(jí)教育行政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌教育發(fā)展的權(quán)限，使事權(quán)、財(cái)權(quán)、人事權(quán)相對(duì)集中于教育行政機(jī)關(guān)。另一方面，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，政府并不是唯一的權(quán)力中心，應(yīng)與社會(huì)、學(xué)校合理分權(quán)。政府只保留對(duì)教育事業(yè)發(fā)展起決定作用的重要事項(xiàng)的決策權(quán)和控制權(quán)，變強(qiáng)勢(shì)政府對(duì)學(xué)校的單邊管理為政府、社區(qū)（家長(zhǎng)）共同參與的多邊管理和共同治理。改變?nèi)苷慕巧?，從直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變，從包攬所有工作轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)制定政策間接調(diào)控，從“運(yùn)動(dòng)員”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安门袉T”。

其次，強(qiáng)化高職院校自我發(fā)展的戰(zhàn)略能力。高職院校是項(xiàng)目制治理一個(gè)重要主體，它應(yīng)該如何作為？是消極被動(dòng)地等待外部的意圖和資金，還是主動(dòng)參與做規(guī)則制定者、參與者和執(zhí)行者？答案肯定是后者。高職院校應(yīng)成為一個(gè)能自我規(guī)劃、自我培育、自我控制、自我調(diào)整的社會(huì)組織。在項(xiàng)目治理體系中，首先改變“項(xiàng)目依賴”和“資金崇拜”思想，增強(qiáng)改革的意識(shí)，發(fā)展的意識(shí)。以項(xiàng)目促進(jìn)學(xué)?；A(chǔ)能力和質(zhì)量建設(shè)。擴(kuò)大在項(xiàng)目?jī)?nèi)容制定、項(xiàng)目執(zhí)行中自我管理權(quán)，提升責(zé)任感和自我責(zé)任能力。減少對(duì)公共財(cái)政的依賴，增強(qiáng)吸納社會(huì)資本的能力，獲得更多的自治權(quán)力，能自主地建構(gòu)自己的內(nèi)涵特色，以提高自身競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)適應(yīng)環(huán)境變化，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，形成資源共享、融合發(fā)展的協(xié)商治理模式。完善集體決策制度，健全師生、家長(zhǎng)參與學(xué)校治理的制度；將教育決策權(quán)力逐步下放到二級(jí)學(xué)院、教研室，并充分發(fā)揮他們治理大學(xué)的積極性；密切校友及企業(yè)界的關(guān)系，吸收校外團(tuán)體參與高校管理，從而爭(zhēng)取更多的政治支持與物質(zhì)資助。

再次，推動(dòng)行業(yè)企業(yè)有效參與。產(chǎn)教融合是現(xiàn)代職業(yè)教育體系最核心特征，也是建設(shè)現(xiàn)代職業(yè)教育體系的根本路徑。西方高職院校特別注意校企合作共建，鼓勵(lì)企業(yè)與高職院校建立密切合作關(guān)系。比如英國(guó)政府在2001年啟動(dòng)了“知識(shí)互換”計(jì)劃，旨在通過(guò)新建科技機(jī)構(gòu)進(jìn)一步擴(kuò)大工作網(wǎng)絡(luò)。以高效、進(jìn)修學(xué)院和私營(yíng)組織之間的伙伴關(guān)系為基礎(chǔ)，專門(mén)提供學(xué)科信息，技術(shù)創(chuàng)新和其他高科技學(xué)習(xí)計(jì)劃，并與地方公司密切合作確保這些公司具備使用先進(jìn)技術(shù)的技能。企業(yè)可以捐贈(zèng)設(shè)備和經(jīng)費(fèi)，以共建項(xiàng)目等形式參與項(xiàng)目，為高職院校辦學(xué)活力提供社會(huì)支持。當(dāng)前，雖然在校企合作方面國(guó)家有一些指導(dǎo)政策，但缺乏具體的措施辦法，存在相應(yīng)的政策風(fēng)險(xiǎn)。政府應(yīng)進(jìn)一步通過(guò)制定或完善法律法規(guī)明確行業(yè)企業(yè)在高等職業(yè)教育治理中的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)；建立健全相關(guān)機(jī)制，鼓勵(lì)、引導(dǎo)、規(guī)范相關(guān)行業(yè)企業(yè)及其他機(jī)構(gòu)參與或獨(dú)立舉辦高等職業(yè)教育，增強(qiáng)高職辦學(xué)力量的活力和服務(wù)能力。

最后，發(fā)揮教育中介組織的協(xié)調(diào)作用。教育中介組織是高等教育系統(tǒng)中各個(gè)因素之間相互連接的紐帶，也是彼此契合運(yùn)轉(zhuǎn)的潤(rùn)滑劑。教育中介組織可以通過(guò)項(xiàng)目合作與產(chǎn)業(yè)界，與政府、學(xué)校溝通、傳遞信息，為國(guó)家和社會(huì)服務(wù)。既可以維護(hù)高校的自由，國(guó)家又能施加影響。據(jù)悉，在美國(guó)，全國(guó)性非贏利組織超過(guò)2200個(gè)。在德國(guó)存在著三類教育中介機(jī)構(gòu)：政策咨詢組織；評(píng)估和鑒定作用的中介組織；協(xié)調(diào)溝通作用的組織，他們?cè)谫Y金籌措、科研、校企合作等方面發(fā)揮了很重要的作用。比如德國(guó)1925年德意志研究聯(lián)合會(huì)（DFC）就是這樣的教育中介組織，由該會(huì)資助研究項(xiàng)目，促進(jìn)德國(guó)高等學(xué)校學(xué)術(shù)交流，它每年都要資助1000多項(xiàng)人才培養(yǎng)項(xiàng)目，單1997年資助總共25000個(gè)研究項(xiàng)目[20]。通過(guò)中介組織來(lái)管理項(xiàng)目，緩沖了各方矛盾，變政府與學(xué)校的直接關(guān)系為間接關(guān)系，既維護(hù)高職教育發(fā)展的本性，又滿足政府和市場(chǎng)的要求。

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責(zé)任編輯 宋慶梅