河北省農(nóng)墾改革與發(fā)展模式探析

崔元培++賈肖月++白宇

摘要 歸納總結(jié)了河北省農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀，對農(nóng)墾改革的主要模式進(jìn)行了綜合分析，指出河北省墾區(qū)存在數(shù)量多、布局分散、歷史遺留問題多、相關(guān)管理體系不健全、發(fā)展定位不明確等問題。在此基礎(chǔ)上，指出河北省農(nóng)墾改革不能只重部門利益，應(yīng)尊重經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，并提出農(nóng)墾改革的政策建議。

關(guān)鍵詞 農(nóng)墾；改革；發(fā)展模式；問題；發(fā)展路徑；政策建議；河北省

中圖分類號 F324.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-5739（2016）20-0274-02

河北農(nóng)墾是建立在土地國有性質(zhì)基礎(chǔ)上的組織形態(tài)，農(nóng)墾的特殊特征決定了其在發(fā)展工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的同時，也要承擔(dān)區(qū)域性、社會性行為以及其他社會管理職能[1]。經(jīng)過半個世紀(jì)的發(fā)展，河北農(nóng)墾成為全國17個非集團(tuán)化墾區(qū)中綜合實力較強(qiáng)的墾區(qū)之一。近年，全國各地墾區(qū)為適應(yīng)改革開放的要求，采取多種模式進(jìn)行改革。這為河北省推進(jìn)農(nóng)墾改革與企業(yè)化發(fā)展模式提供了有益的借鑒。

1 河北省農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

河北省農(nóng)墾系統(tǒng)包括23個農(nóng)場、9個牧場和1個省級農(nóng)墾科學(xué)研究所，土地面積在全國17個非集團(tuán)化墾區(qū)中排名第五。其中，草地面積9.67萬hm2，耕地面積9.8萬hm2，林地面積7.73萬hm2[2]。河北省農(nóng)墾總體經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)。在2015年全國農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)總量排名前10位中，滄州中捷農(nóng)場排名第2位，唐山曹妃甸區(qū)柏各莊農(nóng)場排名第4位，南大港農(nóng)場排名第6位。河北省墾區(qū)大多位于環(huán)京津經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)，隨著京津冀一體化的發(fā)展更是促進(jìn)了北戴河新區(qū)、曹妃甸區(qū)和渤海新區(qū)3處農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

河北省農(nóng)墾依托自身的自然與區(qū)位優(yōu)勢，形成了以糧食種植、馬鈴薯、水稻、棉花為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)墾發(fā)展模式。河北省農(nóng)墾擁有全國最大的馬鈴薯研發(fā)基地；嬰泊700、捷麥19、冀麥32等品種的小麥暢銷全國。2014年形成了壩上草原與沿海濕地旅游為主的2 200 km2的京津生態(tài)農(nóng)業(yè)基地。

2 河北省農(nóng)墾改革主要模式

為促進(jìn)河北省農(nóng)墾發(fā)展，減輕農(nóng)墾辦社會的負(fù)擔(dān)，須對農(nóng)墾進(jìn)行改革，其主要改革模式有以下方面。

2.1 企業(yè)化改革

企業(yè)化改革指對農(nóng)場進(jìn)行公司制改革，實現(xiàn)農(nóng)墾企業(yè)向現(xiàn)代企業(yè)的轉(zhuǎn)型。如內(nèi)蒙古墾區(qū)大興安嶺管理局經(jīng)過企業(yè)重組、改制，大興安嶺農(nóng)墾總公司下屬農(nóng)牧場全部轉(zhuǎn)型為子公司，實行企業(yè)集團(tuán)式改組方式；另一種方式是直接改組為公司制企業(yè)，如新疆農(nóng)墾通過股份制改選將轄區(qū)內(nèi)的6個農(nóng)場改組為有限公司。

2.2 行政化改革

行政化改革指強(qiáng)化農(nóng)墾所屬農(nóng)場的行政和社會管理職能。農(nóng)場內(nèi)的行政事務(wù)由政府管理，農(nóng)場內(nèi)行政管理人員經(jīng)政府統(tǒng)一考核，成績合格者可獲得公務(wù)員編制。其行政化改革主要包括撤場建政和撤場并鄉(xiāng)2種方式。對農(nóng)墾實行行政化改革，有利于農(nóng)場轄區(qū)社會事業(yè)發(fā)展，減輕農(nóng)墾辦社會的負(fù)擔(dān)。

2.3 事業(yè)化改革

事業(yè)化改革指保留墾區(qū)建制，將農(nóng)墾企業(yè)改為以監(jiān)管和服務(wù)為主的事業(yè)單位。如浙江蕭山墾區(qū)，采用“公開拍賣，協(xié)議轉(zhuǎn)讓”的方式。將國有資本從墾區(qū)中退出，盤活墾區(qū)國有土地資源，與原來的生產(chǎn)經(jīng)營活動脫鉤，成立社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)，與農(nóng)墾職工建立新的用工關(guān)系。農(nóng)墾所屬的醫(yī)院、學(xué)校、電信基礎(chǔ)設(shè)施等移交政府管理。成立事業(yè)單位后的工作人員須經(jīng)過省級統(tǒng)一考試，擇優(yōu)錄用。

3 河北省農(nóng)墾改革面臨的問題

3.1 墾區(qū)國有農(nóng)場數(shù)量多、布局分散

各墾區(qū)之間在改革程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面存在較大差異，很難形成統(tǒng)一的改革模式。河北省一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的墾區(qū)還延用著計劃經(jīng)濟(jì)的管理體制，效率低下，資產(chǎn)入不敷出。如果貿(mào)然對墾區(qū)農(nóng)場進(jìn)行改革，易造成農(nóng)場債務(wù)無法過渡，職工身份、社保關(guān)系得不到處理，國有資產(chǎn)得不到有效處理等問題。

3.2 歷史遺留問題多

由于河北省墾區(qū)屬于非集團(tuán)化墾區(qū)，其受自然災(zāi)害、政策調(diào)整等影響，在幾十年的發(fā)展中遺留下許多社會問題。包括基礎(chǔ)設(shè)施不完善，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢不突出，管理人才匱乏等。因此，在這樣的發(fā)展背景下，河北農(nóng)墾的改革需要政府在多方面給予支持，從而順利完成改革[3]。

3.3 目前我國尚未出臺涉及農(nóng)墾農(nóng)場社會管理體制等問題的相關(guān)政策

從地方發(fā)展情況看，河北省非集團(tuán)化墾區(qū)與其他省份集團(tuán)化墾區(qū)相比，發(fā)展規(guī)模較小，對當(dāng)?shù)匕l(fā)展的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率不高。而且河北農(nóng)墾區(qū)多分布在邊遠(yuǎn)、貧困地區(qū)，當(dāng)?shù)刎斦α坑邢蓿荒転榈胤睫r(nóng)墾改革提供有力的財政供給保障。

3.4 對農(nóng)墾的發(fā)展定位仍不明確

河北省對農(nóng)墾的定位包括3個方面：一是農(nóng)墾要在河北省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中發(fā)揮示范作用；二是要增加糧食作物的有效供給，保障國家糧食安全；三是農(nóng)墾要在農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略中起到帶頭引領(lǐng)作用。然而就近幾年農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況來看，河北省對墾區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展定位仍不清晰，不符合河北農(nóng)墾發(fā)展的實際情況。

除中捷農(nóng)場等大墾區(qū)，河北省大部分墾區(qū)都在“壓糧擴(kuò)經(jīng)”，大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，忽視了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。農(nóng)墾在河北省的整體帶動效應(yīng)不足，經(jīng)營效益偏低，土地利用效率不高，且缺乏技術(shù)領(lǐng)先的企業(yè)。更為突出的狀況是部分墾區(qū)的農(nóng)場在農(nóng)業(yè)種植業(yè)環(huán)節(jié)“與職工爭利”，行政干預(yù)農(nóng)業(yè)種植業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致干群關(guān)系緊張，因此說農(nóng)墾目前的定位不符合河北省農(nóng)業(yè)發(fā)展的實際情況，這直接影響到河北農(nóng)墾今后改革的發(fā)展與走向。

4 河北省農(nóng)墾改革發(fā)展路徑

河北省農(nóng)墾改革的重點應(yīng)放在處理好農(nóng)場土地、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群與推進(jìn)農(nóng)墾企業(yè)化發(fā)展之間的關(guān)系上。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，因地制宜、分類推進(jìn)。河北省農(nóng)墾各墾區(qū)管理形式多樣，資源稟賦差異大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距大。因此，河北省農(nóng)墾改革不能進(jìn)行統(tǒng)一模式改革，而是要根據(jù)各墾區(qū)、農(nóng)場發(fā)展現(xiàn)狀，選擇符合自身實際的改革路徑。

4.1 企業(yè)化改革

對于經(jīng)營管理好、區(qū)位資源優(yōu)勢明顯的墾區(qū)，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，分離社會職能，改組為公司制企業(yè)。已經(jīng)進(jìn)行公司制改革的墾區(qū)則要完善法人治理結(jié)構(gòu)，深化內(nèi)部改革，推進(jìn)股份制改造。逐漸做大做強(qiáng)農(nóng)墾企業(yè)，在河北省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中起到示范作用。

4.2 行政化改革

對于資源匱乏、墾區(qū)示范作用不強(qiáng)的農(nóng)場，應(yīng)在當(dāng)?shù)卣斦С值那疤嵯?，進(jìn)行撤銷建制，建立獨立的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府。對于“場代鄉(xiāng)”為主的墾區(qū)、農(nóng)場，采取撤場式改革，墾區(qū)撤銷后直接退為農(nóng)村，所屬管理機(jī)構(gòu)改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)并入政府行政序列。農(nóng)場干部進(jìn)行統(tǒng)一考核，考核合格者錄用為公務(wù)員，墾區(qū)村民按農(nóng)村農(nóng)民管理。對于已經(jīng)“撤場建政”的墾區(qū)，按照政企分開的要求，經(jīng)營原墾區(qū)的土地與國有資產(chǎn)。

4.3 河北省部分墾區(qū)存在“場政合一”的過渡期

這主要是由于墾區(qū)自身適應(yīng)改革的能力有限，對于“場政合一”或設(shè)立“管理區(qū)”的墾區(qū)，應(yīng)充分利用過渡期，加快培育經(jīng)營墾區(qū)的經(jīng)濟(jì)實體。選擇適當(dāng)時間，按照改革要求，實行行政化改革，建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，或進(jìn)行企業(yè)化改革，政企分開，將墾區(qū)的社會職能交給地方政府管理。

5 促進(jìn)河北省農(nóng)墾改革發(fā)展的政策建議

5.1 強(qiáng)化農(nóng)墾土地權(quán)益保護(hù)

一方面加快農(nóng)墾土地的確權(quán)登記工作，從而完善土地承包經(jīng)營權(quán)管理；另一方面推進(jìn)土地資源資本化，從而實現(xiàn)農(nóng)墾土地的集約化經(jīng)營[4]。對于侵占農(nóng)墾土地或?qū)⑥r(nóng)墾土地變作他用的非法行為給予懲處，保障農(nóng)墾土地的合理用途。進(jìn)一步推進(jìn)土地確權(quán)登記工作，加強(qiáng)與村民的溝通。完善墾區(qū)土地承包經(jīng)營管理制度，開展適度規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)集約化經(jīng)營。推進(jìn)土地資源資本化運作，解決農(nóng)墾劃撥土地的使用權(quán)問題，并以此為基礎(chǔ)來增強(qiáng)墾區(qū)的資產(chǎn)規(guī)模和融資能力。

5.2 弱化農(nóng)墾企業(yè)社會職能

當(dāng)前河北省農(nóng)墾企業(yè)不僅承擔(dān)著繁重的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)任務(wù)，同時還要負(fù)擔(dān)包括城鎮(zhèn)建設(shè)、文教等在內(nèi)的大量社會性事務(wù)。這給墾區(qū)發(fā)展帶來了沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，為了解決這一問題，必須化解農(nóng)墾目前存在的政企不分問題。一是在農(nóng)墾農(nóng)場內(nèi)部實行生產(chǎn)經(jīng)營職能與政社職能的分離；二是積極爭取地方政府的支持，在農(nóng)場設(shè)立精干的機(jī)構(gòu)為政府的派出機(jī)構(gòu)，以此實現(xiàn)農(nóng)墾企業(yè)的政企分離，增強(qiáng)農(nóng)場的企業(yè)屬性，理順企業(yè)與國家的關(guān)系。

5.3 制定與落實農(nóng)墾農(nóng)業(yè)發(fā)展專項政策

政策支持是河北農(nóng)墾改革的重要保障，設(shè)定農(nóng)墾發(fā)展專項支持基金，進(jìn)行農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和物質(zhì)裝備能力建設(shè)，以及農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)[5-6]。設(shè)立農(nóng)墾國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，賦予農(nóng)墾國有農(nóng)場用地抵押與擔(dān)保，激活農(nóng)場土地資產(chǎn)。

5.4 全民落實職工社會保障制度

無論河北農(nóng)墾改革采取何種類型的改革路徑，其原農(nóng)場職工的身份不變，應(yīng)繼續(xù)執(zhí)行企業(yè)職工的社會保障制度。按照屬地管理原則，將農(nóng)墾屬地職工、居民分別納入相應(yīng)的社保體系。尤其是行政化改革的農(nóng)場，應(yīng)做好屬地職工養(yǎng)老、社保的關(guān)系續(xù)接，按照政策規(guī)定足額支付職工身份置換補(bǔ)償金。

6 參考文獻(xiàn)

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