日本國企改革的法律分析及對我國國企混改的啟示

譚秋霞

(濟南大學 法學院，山東濟南 250022)

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【比較借鑒】

日本國企改革的法律分析及對我國國企混改的啟示

譚秋霞

(濟南大學 法學院，山東濟南 250022)

摘要：改革開放以來，國有企業(yè)改革，一直是經濟體制改革的重點和難點。經過多年的理論研究和實踐摸索，混合所有制經濟已逐漸發(fā)育成了我國基本經濟制度重要實現形式。混合所有制改革是中共十八屆三中全會確定的國企改革方向之一，國有企業(yè)混合所有制改革迎來熱潮。20世紀80年代以來，日本的國有企業(yè)進入衰退期，日本政府對其國有企業(yè)進行全面改革。通過改革，日本的鐵路、通信、航空領域的國有企業(yè)相繼從國家所有轉變?yōu)榛旌纤械墓煞葜乒?。經過混合所有階段之后，部分混合所有公司中的國家股全部退出。日本國有企業(yè)在實現混合所有及混合所有企業(yè)運營中既有成功的經驗，也有不足。從法學的視角對日本國有企業(yè)改革進行研究，能夠為我國正在推進的國有企業(yè)混合所有制改革提供些許制度借鑒與參考。

關鍵詞：國有企業(yè)改革；混合所有制；現代企業(yè)制度

引言

中共十八屆三中全會提出要發(fā)展混合所有制，指出混合所有制是我國基本經濟制度的重要實現形式。這是對我國混合所有制經濟發(fā)展探索的肯定，為國企改革指明了方向。在日本，國有企業(yè)*在日本，法律上并沒有“國有企業(yè)”、“國營企業(yè)” 的稱謂，也沒有給予國有企業(yè)公認的統(tǒng)一的定義。人們通常將國有企業(yè)稱為“公企業(yè)”，目前日本學者對公企業(yè)的概念并未取得一致的看法，存在著各種定義。為了符合我國的稱謂和閱讀方便，本文除特別指出的均把“公企業(yè)”統(tǒng)一使用為“國有企業(yè)”。被稱為“公營企業(yè)”，既包括中央政府出資設立的企業(yè)，也包括地方政府出資設立的企業(yè)，地方國有企業(yè)一般被稱為“地方公營企業(yè)”。日本的公營企業(yè)在二戰(zhàn)之后得到較快發(fā)展，二戰(zhàn)剛剛結束時，日本政府設立的國有企業(yè)僅有7個，到20世紀70年代中期已增加至114個。*參見曾飛：《評〈國有企業(yè)的性質、表現與改革〉研究報告》.http://blog.ce.cn/html/89/487489-920521.html, 2015-3-15。20世紀70年代開始在西方發(fā)達國家掀起的“非國有化”潮流深深影響了日本。同時，國有企業(yè)的低效暴露出諸多弊端。最終促使日本政府從20世紀80年代初開始推行國有企業(yè)改革。日本改革的途徑是對國有企業(yè)進行股份公司化改造，一部分國企實行國有和私有的混合，另一部分國企則徹底完全轉為私有。而在實行混合所有的企業(yè)中，大部分企業(yè)最終走上了完全私有。

日本公營企業(yè)在改造為股份有限公司之后，出現兩種樣態(tài)：一是成為政府持股的股份有限公司(以日本電信電話公社和日本國有鐵道這二家公社改革為代表)；二是成為不受《地方公營企業(yè)法》*日本的《地方公營企業(yè)法》定于1952年，該法第2條第1款規(guī)定了地方公營企業(yè)法的適用范圍為具有公共福利性質的地方公共團體經營的企業(yè)，具體包括從事自來水事業(yè)、工業(yè)用水事業(yè)、軌道交通事業(yè)、鐵道事業(yè)、天然氣事業(yè)、電力事業(yè)等的企業(yè)﹝『地方公営企業(yè)法』第2條第1項：この法律は、地方公共団體の経営する企業(yè)のうち次に掲げる事業(yè)(これらに附帯する事業(yè)を含む。以下「地方公営企業(yè)」という)に適用する。 一 水道事業(yè)(簡易水道事業(yè)を除く)；二 工業(yè)用水道事業(yè)；三 軌道事業(yè)；四 自動車運送事業(yè)；五 鉄道事業(yè)；六 電気事業(yè)；七 ガス事業(yè)﹞。約束的完全私有化的股份有限公司?？梢?，日本進行的公營企業(yè)改革，針對公營企業(yè)不同性質和類型，采取了不同改革模式。但從日本公營企業(yè)改革的目標和最終方向來看，其改革的終極目標是實現私有化。這與我國混合所有制改革將混合所有作為一種經濟形態(tài)長期存在的改革目標與方向存在著本質上不同。但是，日本公營企業(yè)在改革過程中同樣經歷了混合所有的階段，其改革的經驗，對我國當前推進的國有企業(yè)混合所有制改革具有一定的借鑒意義。

一、日本國企改革的典型措施分析

1981年，日本政府成立了第二次臨時行政調查會(以下簡稱“臨調會”)。1981年7月到1983年3月，“臨調會”向政府提交了5份報告，提出對國有鐵路、電信電話公社*民營化之前的日本國有鐵道、日本電信電話公社均為國家全資的特殊法人企業(yè)，其所有權歸屬國家。兩家公社的總裁均通過政府提名，由國會任命，公社的高級管理人員也必須經由政府批準，才能任免。兩家公社的所有權和經營權實際上統(tǒng)一歸屬于日本政府。而且，兩家公社的經營方式、財務預算、人事工資制度也受到政府和國會控制。等國有企業(yè)實行“私有民營”化的方案。*日本総務省行政管理局「これまでの行政改革の経緯と理念」http://www.cao.go.jp/sasshin/kondan/meeting/2012/0704/pdf/ss1.pdf#search='%E8%A1%8C%E6%94%BF%E6%94%B9%E9%9D%A9%E3%81%AB%E9%96%A2%E3%81%99%E3%82%8B%E7%AC%AC3%E6%AC%A1%E7%AD%94%E7%94%B3'，最后訪問時間2015年6月5日。日本政府以“臨調會”報告為藍本，在分別制定了電信電話公社和國有鐵路的民營化法案，涉及日本電信電話公社、國有鐵路民營化改革的法律——《日本電信電話股份公司法》(『日本電信電話株式會社等に関する法律』)和《日本國有鐵路改革法》(『日本國有鉄道改革法』)分別在1984年和1986年獲得國會通過。

根據《日本電信電話股份公司法》第1條的規(guī)定，日本電信電話公社改制為股份公司；*『日本電信電話株式會社等に関する法律』第1條第1項：日本電信電話株式會社は、東日本電信電話株式會社及び西日本電信電話株式會社がそれぞれ発行する株式の総數を保有し、これらの株式會社による適切かつ安定的な電気通信役務の提供の確保を図ること並びに電気通信の基盤となる電気通信技術に関する研究を行うことを目的とする株式會社とする。《日本國有鐵路改革法》第6條和第8條也明確規(guī)定了國有鐵路的客運鐵路事業(yè)和貨運鐵路事業(yè)實行股份公司制和民營化。*『日本國有鉄道改革法』第6條第2項：國は、旅客鉄道株式會社として、次の各號に掲げる株式會社を設立し、それぞれ、主として當該各號に定める地方において日本國有鉄道が経営している旅客鉄道事業(yè)を當該旅客會社に引き継がせるものとする。 一 北海道旅客鉄道株式會社 北海道；二 東日本旅客鉄道株式會社 東北及び関東；三 東海旅客鉄道株式會社 東海；四 西日本旅客鉄道株式會社 北陸、近畿及び中國；五 四國旅客鉄道株式會社 四國；六 九州旅客鉄道株式會社 九州。『日本國有鉄道改革法』第8條第2項：國は、前項の規(guī)定により貨物鉄道事業(yè)を経営する株式會社として、日本貨物鉄道株式會社(以下「貨物會社」という。)を設立し、日本國有鉄道が経営している貨物鉄道事業(yè)を貨物會社に引き継がせるものとする。以上述法律為基礎，日本著手對國有鐵道、電信電話公社等實施股份公司制改革，以實現所有權與經營權徹底分離。從1985年開始，日本政府對包括國有鐵路、電信電話公社在內的許多國有企業(yè)都進行了股份制改革，其中日本汽車總站股份公司、東北開放股份公司、日本航空股份公司、沖繩電力股份公司等4家公司被完全民營化。*參見植炒益. 《日本公企業(yè)的民營化及其啟示》， 載《中國工業(yè)經濟研究》1994年第6期。1987年，日本政府又將已屬混合所有的日本航空公司完全私有化。*根據日本1958年制定，1981年修改的《日航法》規(guī)定，日本政府所持日本航空公司的股份應在三分之一左右。1987年日本政府決定在證券交易所全部出售所持日本航空公司的股票前，日本政府實際持有日本航空公司34%的股份。

(一)日本國有鐵路從國有到混合再到民營

1983年6月，日本政府成立了“國鐵再建監(jiān)理委員會”(以下稱“監(jiān)理會”)， 討論國有鐵路民營化的具體問題。經過反復審議，1985年7月，監(jiān)理會提出了《關于國鐵改革的意見》，主要內容包括：對國有鐵路已陷入經營危機的基本認識；對國有鐵路進行分割、民營化的具體措施(先由各公司作為政府持有全部股份的特殊公司, 若干年后將公司部分股份出售給民間, 使之過渡為純民營化公司)；國有鐵路改造時應解決的剩余人員和長期債務的處理問題等。1986年11月, 日本國會通過包括《日本國有鐵路改革法》在內的《國有鐵路改革關聯(lián)法》，廢除了《日本國有鐵路法》等4部舊法規(guī)。

根據上述法律，1987年4月，日本國有鐵路實施民營化，分割成JR*JR是日本鐵路公司的英文縮寫(Japan Railways，縮寫為JR)。東日本、JR東海、JR西日本、JR北海道、JR四國、JR九州等6 家客運鐵路公司和全國唯一的日本貨運鐵路股份公司。每家客運公司原則上擁有鐵路網絡以及在鐵路上從事客運業(yè)務的權利, 貨運公司則通過向6家客運公司租借鐵路的方式從事貨運業(yè)務。*參見王忠宏、陳亮輝：《日本國有鐵路改革及啟示》，載《中國產業(yè)經濟動態(tài)》2013年第7期。

1993 年日本國有鐵路進行了第二階段的改革，即實行私有化。1993年10月，日本政府出售了所持JR東日本公司的250萬股股票，之后在1999年和2002年兩次出售該公司股票，最終使JR東日本公司完全私有化。另外，日本政府還在1996年和2004年出售JR西日本公司的股票，1997年和2006年出售JR東海公司股票，將本州島的三家客運公司全部實現了私有化。但另外三家鐵路公司(JR北海道、JR九州和JR四國)由于客流少等原因無法自負盈虧，仍由政府完全持股，沒有上市。為了對鐵路運輸業(yè)的公益性進行監(jiān)督，日本通過立法規(guī)定7家JR客貨運公司的總經理、監(jiān)察委員須得到交通大臣認可，且公司的經營業(yè)務活動也需交通大臣許可。*參見[日]日本壟斷分析研究會編：《日本的公企業(yè)》，新日本出版社，1973年版，第49-50頁。

經過1987年的國有鐵路改革，7家JR公司的效益均有大幅度的提高?？瓦\、貨運穩(wěn)步增長，經營業(yè)績扭虧為贏，減輕了政府的財政負擔，*在國鐵民營化之前，不但幾乎沒有向國家交納稅金，反而每年從國庫得到約6000億日元的補助。民營化后的6年中平均每年交納給國庫的法人稅遠遠超過1000億日元。服務質量大幅提高。

(二)日本電信電話公社從國有到混合

日本政府對電信電話公司進行民營化改革的目的是通過民營化，引入競爭機制，提高工作效率和經營效益。“臨調會”的提案是把企業(yè)按事業(yè)部門以及地區(qū)進行分割，并使之轉化為股份公司。

1984年12月，日本政府通過《電信電話股份公司法》、《電信通訊事業(yè)法》和《相關法律整備法》等3個法案，次年4月1日起正式對電話電訊業(yè)務實行私有化改革，直接改制為日本電信電話股份公司，并沒有像國有鐵路公社那樣進行分割。成立之初的日本電信電話股份公司100%的股份由日本大藏省持有。

日本電信電話股份公司經過1985年民營化改革后, 在一定程度上實現了電信自由化和規(guī)制緩和, 一些新型企業(yè)能夠進入電信領域。但日本電信電話股份公司的組織壟斷問題卻一直沒有取得實質性進展, 電信領域未能形成合理組織結構下的電信競爭格局。*參見劉軒：《戰(zhàn)后日本民營化政策過程的制度分析》，載《日本學刊》2007年第4期。為實現日本電信電話股份公司的民營化以及增加國家收入，日本政府先后多次在證券市場上出售日本電信電話股份公司股票。截至2014年9月30日，日本政府持有日本電信電話股份公司35.65%的股份，外國法人投資者持有27.92%的股份。*日本電信電話公司主頁.http://www.ntt.co.jp/ir/shares/digest.html#anc03, 2015-3-15。同時，為了確保電信業(yè)務的公共安全利益，《日本電信電話股份公司法》規(guī)定，日本政府必須持有日本電信電話股份公司三分之一以上的股份，而外國投資者持有公司股份不得超過三分之一。

(三)日本航空公司從混合所有到完全民營

日本航空公司設立于1951年，最初為民營企業(yè)。1953年，日本通過《日本航空公司法》，將日本航空公司定性為特殊法人，對其進行了國有化，形成混合所有的企業(yè)。*1953年日本政府在日本航空公司的20億日元總資本中占有50%股份，到1955年這一持股比例增加到了69.8%。日本政府一方面給予日本航空公司以特殊的優(yōu)惠政策，另一方面又加強了對日本航空公司的干預，如政府掌握了公司重大人事任命權。這使得日本航空公司雖然名義上為混合所有的特殊法人，實質上成為受政府左右的公營企業(yè)。*參見樊紀偉：《從日本國企改革中借鑒混改經驗》，載《企業(yè)觀察報》2015年4月14日。

日本政府對日本航空公司的過度控制和干預的弊端逐漸顯現，如公司內部勞資關系矛盾糾紛頻繁、公司管理漏洞突出、安全事故不斷、公司職員義務意識差等。在這種背景下，日本政府決定給予公司更多經營自主權。1981年日本修改《日本航空公司法》，規(guī)定國家持有日本航空公司的股份應在三分之一左右。之后，受到國有企業(yè)民營化浪潮的影響，日本政府決定對日本航空公司進行民營化改革。在政府主導下，日本國會通過了日本航空公司民營化法案，廢除了《日本航空公司法》。1987年，日本政府在證券市場上公開出售了其所持有的日本航空公司的全部股份。日本航空公司由政府持有三分之一左右的混合所有企業(yè)轉變?yōu)橥耆接械墓尽?/p>

完全私有化后的日本航空公司在經歷了多年經營之后，2010年1月向東京地方法院申請破產保護，由政府主導進行破產重組。日本航空公司的破產重組，除受到企業(yè)經營方略、政府失誤的航空政策、國內外市場的激勵競爭等因素影響之外，*參見馬永光：《日本航空公司破產保護對中國國企改革的啟示》，載《大連海事大學學報(社會科學版)》2013年第3期。另一個重要原因是日本政府對日本航空公司人事和經營管的過多，且公司內部官僚主義嚴重，企業(yè)經營沒有真正民營化、市場化。

二、日本國有企業(yè)改革的經驗

(一)推行漸進有序式改革

鑒于改革的復雜性和多重相關性，日本在對國有鐵路和電信電話公社等國企進行改革時都采取了漸進展開，系統(tǒng)推進的方式。在對國有公司進行股份制改革，改組為股份公司后再出售國有股份。第一步，在股份制改造階段，即國有企業(yè)改革初期，通過股份公司改革將所有權與經營權進行分離，并引入競爭機制，以提高公司經營效益，改變公司財務日益惡化的趨勢。第二步，在條件成熟之際，將股份化的國有企業(yè)的股票放置證券市場出售，實現國家所有到私有或者混合所有的轉化。而對涉及公共利益、國計民生的企業(yè)，日本通過立法明確規(guī)定政府對公司的監(jiān)管權或者國家持股的最低比例。如賦予交通大臣對各鐵路公司的監(jiān)督權，《日本電信電話股份公司法》要求政府至少須持有日本電信電話股份公司三分之一以上的股份。

(二)公司制改革后通過證券市場出售國有股份

日本進行的國企改革，最終目標并不非將國有企業(yè)改制為股份公司，而是混合所有化甚至私有化。在國有企業(yè)公司制改造完成后，日本政府將國有企業(yè)的股份在證券市場上進行出售，來實現國有股份公司混合所有化甚至私有化。在已經成為混合所有的企業(yè)中，如對營利的三家鐵路公司(JR東日本公司、JR東海公司、JR西日本公司)，日本政府最終通過證券市場出售所持全部股份完成了私有；日本航空公司也通過證券市場從混合所有轉為完全私有。

通過證券市場出售改制后公司的股份，可使股票價格按照市場規(guī)律最大程度地反映公司當前價值和未來發(fā)展趨勢。而廣大社會公眾通過證券市場購買改制后的公司股票，能夠從國有公司改制中分享到紅利。同時，通過公開市場出售公司股份，還能夠有效避免國有資產在轉讓中的暗箱操作、防止國有財產流失。

(三)以法律為改革推進依據

為保障國企改革順利進行，改革之初，日本政府針對各類企業(yè)的不同情況頒布了相應的法律，對各國有企業(yè)改革的基本事項進行了具體規(guī)定，使改革每一步都有法可依。

例如，對國有鐵路的改革，1986年11月日本國會通過《國鐵改革關聯(lián)法》，對國有鐵路的分割和民營化做出具體規(guī)定；2001年6月日本政府又頒布《關于部分修訂旅客鐵路股份有限公司及日本貨運鐵路股份有限公司法的法律》，規(guī)定國有鐵路民營化后政府對新成立公司的監(jiān)管范圍，以契約的形式確立了鐵路公司與國家的關系。鐵路公司在市場經濟體制中，既有公益的職能，又有盈利的要求。以契約的形式確立公司與國家的關系，鐵路的公益性行為和商業(yè)化行為得到法律的確認。當鐵路公司應履行公益行為而利益受損時，就可以以約定得到國家的補償，鐵路公司的商業(yè)化行為適用市場規(guī)則, 使鐵路公司與市場經濟體制有機結合起來。

對電信電話公社民營化的改革同樣先制定了法律。1984年12月，日本政府通過《日本電信電話股份公司法》、《電信通訊事業(yè)法》和《相關法律整備法》等3個法案，確定了電話電訊業(yè)務私有化改革的時間表及基本措施。通過《關于日本電信電話股份公司等的法律》，規(guī)定政府最低持股份額、政府監(jiān)管職能及外國投資者最高持股份額等，為實行混合所有的日本電信電話股份公司的經營、管理提供了法律依據和保障。

(四)混合所有在涉及公共利益國有企業(yè)中的運用

對涉及公共利益的國有企業(yè)，日本也采取了不同的改革方式，一種方式是完全私有，另一種方式是采取了混合所有。為了平衡這些公司的公共利益性與公司營利性之間的矛盾，對于完全私有的涉及公共利益的國有企業(yè)，日本政府通過立法完善對其的監(jiān)督。對于某些特殊領域的企業(yè)，如公共通信領域，為保障國家利益，日本通過立法規(guī)定了國家在這類企業(yè)中的最低持股比例。

對國有鐵路的改革，日本政府針對各鐵路公司經營情況采取了不同做法，對能自負盈虧的三家鐵路公司(JR東日本公司、JR東海公司、JR西日本公司)實行完全民營化方式；而對另外三家長期無法自負盈虧的鐵路公司則繼續(xù)由國家持股。雖然日本政府放棄了對其中三家鐵路公司股權的持有，但政府通過立法，對鐵路公司的人事、經營規(guī)劃、重要財產轉讓、公司章程變更等仍擁有一定的監(jiān)督權。

對日本電信電話公司，日本政府采取了混合所有的方式，一方面允許社會公眾甚至是外國投資者持有電信電話公司的股份，另一方面又通過法律明確規(guī)定國家持有公司股份不得低于三分之一，以確保政府在公司中擁有相對的持股優(yōu)勢。通過法律對國有股比例的強制性規(guī)定，政府能夠確保在涉及公共服務和信息安全的領域，對公司進行直接干預。而在此類公司中引入私人投資者甚至外國投資者，能夠確保公司按照市場規(guī)律進行運作，提高經營效率。

三、對我國混合所有制改革的借鑒

日本對國企改革的原因一般被認為是國有企業(yè)嚴重虧損、生產效率低下等。*參見劉軒：《戰(zhàn)后日本民營化政策過程的制度分析》，載《日本學刊》2007年第4期。這與我國國企改革的背景相似。改革開放至今，我國國有企業(yè)在經歷30余年改革后仍然存在諸多問題，如國企產權制度不完善、國資監(jiān)管制度不完備、部分國有企業(yè)效率低效益差等。*參見趙昌文：《當前國資和國企的改革問題》，載《中國科學報》2014年11月6日。2013年11月，中共十八屆三中全會報告提出要“進一步深化國有企業(yè)改革”、“發(fā)展混合所有制經濟”。2015年《政府工作報告》進一步明確要“有序發(fā)展混合所有制經濟”。借鑒國內外國企改革的經驗和教訓，混合所有制改革作為今后我國國企改革的重要措施，應當在依法改革的道路上有序進行。

(一)股份公司制改革的必然選擇

我國國企改革多年的實踐已表明建立現代企業(yè)制度，特別是股份有限公司的重要性和必要性。1993年中共十四屆三中全會決定提出，國企改革的方向是建立“適應市場經濟和社會化大生產要求的、產權清晰、權責明確、政企分開和管理科學”的現代企業(yè)制度。1993年《公司法》頒布之后，建立現代企業(yè)制度即是要求國有企業(yè)建立按照公司法運營、管理的現代公司。

日本對國有企業(yè)的改革，第一步是“國有民營”，即將國有企業(yè)進行股份化改革，使國有企業(yè)按照公司模式進行經營活動。無論是鐵路、水、燃氣、電力等企業(yè)，還是電信電話企業(yè)，日本政府均采取了公司制的經營模式，使公司化后的企業(yè)擁有自主的經營決策權。

我國國有企業(yè)經過多年改革，國企的經營效率得到了改善。但仍有部分國有企業(yè)沒有徹底完成公司制改造，特別是一些由國資委監(jiān)管的中央企業(yè)，真正實現股權多元化的并不多。再加上國資委的資產管理與行政管理之間職能界限模糊，使得國資委對國有企業(yè)管得過多、管得過細，導致新的“政企不分”問題出現。

要解決上述國企問題，必須建立適應市場形勢、具備完善經營決策機制、有效制衡的公司法人治理結構。股份公司制度恰能發(fā)揮這些優(yōu)勢。建立股份公司制度不僅僅是其他國家國企改革的成功經驗，也是我國國企進行混合所有制改革的必然選擇。大力發(fā)展混合所有制，充分發(fā)揮國企和民企的活力與合力，提升我國經濟實力，是我國經濟發(fā)展的必然趨勢。

(二)混合所有制改革發(fā)展必須以法律為保障

日本在國企改革之前，均制定、出臺相應法律，為企業(yè)改革措施的落實提供法律依據和保障。這些立法包括涉及國有鐵路改革的《日本國有鐵路改革法》、《國有鐵路改革關聯(lián)法》；涉及電信電話公社的《日本電信電話股份公司法》、《電信通訊事業(yè)法》等法律，通過相應立法，確保了國企改革在法律的規(guī)范下有序推進。有序發(fā)展混合所有制經濟是實現我國國企改革的重要途徑。發(fā)展混合所有制經濟必須嚴格地在法律的框架內進行，“脫離法治的‘國進民退’和‘民進國退’都是錯誤的”。*參見劉俊海：《發(fā)展混合所有制經濟應“只認股不認人”》，載《證券日報》2014年6月14日。20世紀90年代我國進行的國企改革中出現了大量國有資產流失的情況，即是缺乏相應法律制度保障帶來的后果。

日本國企改革的過程與我國國企改革的教訓，充分說明國有企業(yè)進行混合所有制改革時，必須有完善的立法保障。通過制定完備的法律法規(guī)，確?；旌纤兄聘母锩恳徊酱胧┒加诜ㄓ袚?、受法律保障。要制定、完善國企改革的法律，必須要對當前正在實施的涉及國資國企的法律法規(guī)進行全面梳理，梳理出哪些法律法規(guī)可以繼續(xù)適用，哪些法律法規(guī)需要廢除，哪些法律法規(guī)需要進一步修訂，哪些法律法規(guī)必須補缺，并在此基礎上構建完善的、適應當前國企混合所有制改革發(fā)展實際需要的法律規(guī)范。*參見孟書強：《依法治企，國企改革方能少走彎路》，載《中國企業(yè)報》2014年10月28日。

(三)現有國有公司通過證券市場實現混合所有

日本政府對國企改革，多采取混合所有，如對國有鐵路、電信電話及日本航空公司的改革等。國有鐵路改革完成后，能夠自負盈虧的三家鐵路公司中的國家股通過證券市場完全退出，政府通過制定的《關于旅客鐵路股份公司及日本貨物鐵路股份公司法律》對鐵路公司進行監(jiān)管。日本電信電話股份公司制完成之后，日本電信電話股份公司實現了在證券市場的上市。日本政府通過證券市場先后多次出售其所持有的日本電信電話股份公司的股票，出現了混合所有格局。通過證券市場出售股票，能夠通過市場機制最大限度地真實反映公司股權價值，同時，也能有效防止國有資產流失。

我國在20世紀90年代“國退民進”的國企改革中，由于缺乏國有資產價格形成的有效、公正機制，造成了大量國有資產流失，引發(fā)了“國退民進”的社會大爭論。進入21世紀之后，我國很多國企通過改制實現了公司上市。這些上市的國有企業(yè)之中，很多企業(yè)在上市之前的企業(yè)改制階段即引入戰(zhàn)略投資者，雖然戰(zhàn)略投資者的引入有利于規(guī)范公司經營約束機制，但在國有公司股份定價機制尚不完善之時，在國有公司上市改制前出售股份，一方面無法保證價格充分體現公司真實價值，給國有資產帶來流失的風險；另一方面也使社會公眾無法分享國有公司上市的紅利。對于具備上市條件的國有企業(yè)，應當通過證券市場出售國有公司股份的方式，實現混合所有。

(四)消除對混合所有制企業(yè)的行政干預

鼓勵民資入股國有企業(yè)或者建立混合所有制企業(yè)，并不是我國混合所有制改革的最終目標。通過混合所有制形式分散公司股權，解決國企經營不受行政干預、“一股獨霸”的問題，真正建立協(xié)調運轉、有效制衡的治理機制。*參見顧功耘：《論國資國企深化改革的政策目標與法治走向》，載《政治與法律》2014年第11期。要實現這一目標，必須徹底消除對混合所有制企業(yè)的行政干預，防止國家股東濫用表決權。日本航空公司從混合所有轉為完全私有后，政府對企業(yè)干預及企業(yè)內部行政化并沒有改善，其民營化并不徹底，這也是導致日本航空公司最終走上破產重組的原因之一。

要消除對混合所有制企業(yè)的行政干預，防止國家股東權濫用，在競爭性的混合企業(yè)中，可建立完善的類別股制度，將國家股作為表決權列后、分紅權在先的類別股。這種情況下國家股東權利的保障，可以通過《公司法》規(guī)定的公司人格否認制度、股東監(jiān)督權和股東代表訴訟等制度加以實現。

而對涉及公共利益的混合所有制企業(yè)，為保障其經營目標不偏離公共利益的方向，可以運用雙層股權結構、賦予國有股一定范圍超級表決權。*參見馮果、楊夢：《國企二次改革與雙層股權結構的運用》，載《法律科學》2014年第6期。同時，為防止在雙層股權結構中的國有股濫用表決權，有必要完善相應的配套機制，具體包括：建立市場化導向的企業(yè)高管人員選任機制；強化信息披露制度，保障非國有股東對混合所有制企業(yè)經營狀況的知情權；完善股東權益救濟及董事、高級管理人員的責任追究機制，提升中小股東在公司經營管理中的話語權，對濫用控制權問題進行有效規(guī)制和事后補救等。

結語

在國企改革的直接動因上，即優(yōu)化資源配置、提高企業(yè)效率上，我國與日本又存在相近背景。從日本國企改革經歷混合所有的經驗和教訓中，我們既能夠看到，明確的立法對國企改革有序推進的重要作用和通過證券市場實現混合的有效路徑等有益經驗，也能夠發(fā)現消除對混合所有制企業(yè)過度行政干預的重要意義。然而，日本國有企業(yè)改革與我國的國有企業(yè)改革在性質和改革方向上存在著根本不同。日本國有企業(yè)改革的方向和目標是最終實現私有化，這與我國混合所有制最終發(fā)展方向截然不同，我國混合所有制經濟是作為一種經濟形態(tài)長期存在下去。因此，我們必須制定符合我國混合所有制改革目標要求的具體制度規(guī)范，讓改革在法律的框架下有序進行。

[責任編輯：吳巖]

收稿日期：2015-11-16

作者簡介：譚秋霞(1977-)，女，山東鄆城人，濟南大學法學院副教授，研究方向：公司法、勞動法。

中圖分類號：DF411.91

文獻標志碼：A

文章編號：1009-8003(2016)01-0149-07

Subject:The Legal Analysis about Experience of the Reform of State-owned Enterprises in Japan and State-owned Enterprises Mix of Enlightenment to Our Country

Author & unit:TAN Qiuxia

(Law school, University of Jinan, Jinan Shandong 250022, China)

Abstract：The Japanese government reformed its state-owned companies by the way of privatization and demutualization in the 1980?s. Through the reform, Japan's state-owned enterprises in the field of railway, communication and aviation successively changed from state-owned holding to mix-owned holding. After the phases of mix-owned holding, All of the state-owned shares in the mix-owned companies were sold by Japanese government. The reform of state-owned enterprises has the successful experience and the lesson in Japan. Studying the experiences of Japan is conducive to the orderly?process of the mixed-ownership reform in China.

Key words：reform of state-owned enterprises；mixed-ownership；modern corporation system

本文的完成得到天津財經大學法學院樊紀偉博士的大力支持，在此表示感謝。