國(guó)企混合所有制改革中的非公資本進(jìn)入：?jiǎn)栴}和對(duì)策

李雙

[摘 要]隨著十八屆三中全會(huì)全面深化改革大幕的拉開(kāi)，作為改革重點(diǎn)環(huán)節(jié)的國(guó)企改革成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。但在混合所有制改革進(jìn)程中，非公資本進(jìn)入國(guó)有企業(yè)的進(jìn)程緩慢，成為阻礙混合所有制改革進(jìn)一步推進(jìn)的主要難題。阻礙非公資本進(jìn)入國(guó)企的主要問(wèn)題在于：政策落實(shí)不到位、國(guó)企的特權(quán)壟斷、非公企業(yè)的脆弱性三個(gè)方面，為加速非公資本進(jìn)入的進(jìn)程，為此提出了相應(yīng)的解決對(duì)策：完善具體的相關(guān)政策和制度、打破國(guó)有資本的壟斷地位和提高非公企業(yè)自身競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。

[關(guān)鍵詞]混合所有制；非公資本進(jìn)入；特權(quán)壟斷；脆弱性

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.36.124

1 混合所有制改革中非公資本進(jìn)入存在的主要問(wèn)題

1.1 制度和政策落實(shí)不到位

自20世紀(jì)80年代放權(quán)讓利以來(lái)，國(guó)有企業(yè)經(jīng)歷了30多年的改革探索歷程。而引導(dǎo)非公資本參與國(guó)企改革也有10多年的時(shí)間。2014年2月，中石化宣布將在油品銷售業(yè)務(wù)板塊引入社會(huì)和民間資本參股，持股比例完全由市場(chǎng)來(lái)決定。之后便出現(xiàn)了25家非公資本入股中國(guó)石化銷售有限公司，這對(duì)于非公資本進(jìn)入國(guó)有企業(yè)具有示范效應(yīng)。

不可否認(rèn)，非公資本進(jìn)入國(guó)有企業(yè)已取得一定成績(jī)。但是在制度和政策落實(shí)上存在諸多問(wèn)題。

第一，雖然以上政策明確了混合所有制改革中非公資本進(jìn)入的方向，并作出了中長(zhǎng)期規(guī)劃，但是對(duì)其相關(guān)的細(xì)節(jié)并沒(méi)有作出具體明確的說(shuō)明，相關(guān)的配套措施也因?yàn)槠鋸?fù)雜性而未完全“落地”。比如對(duì)于非公資本進(jìn)入意愿比較高的領(lǐng)域，包括能源、交通、醫(yī)療、教育、通信等，政府尚未給出放松進(jìn)入的時(shí)間表，更沒(méi)有給出“非禁即入”的“負(fù)面清單”。另外，由于這些領(lǐng)域?qū)儆谖覈?guó)經(jīng)濟(jì)中的關(guān)鍵部門，非公資本通過(guò)參與混合所有制企業(yè)改革進(jìn)入這些領(lǐng)域的難度大、成本高。第二，在政策實(shí)施過(guò)程中，地方政府“不作為”現(xiàn)象嚴(yán)重，工作執(zhí)行不到位。有些地方政府未完全公開(kāi)制度條例，在很大程度上導(dǎo)致政策透明度不高，行政審批手續(xù)復(fù)雜、煩瑣，政策傳達(dá)不及時(shí)，出現(xiàn)“時(shí)滯”問(wèn)題。

1.2 國(guó)有企業(yè)的壟斷與排擠

1.2.1 國(guó)有企業(yè)的壟斷地位

一直以來(lái)，國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中起著主導(dǎo)作用，其“一家獨(dú)大”的強(qiáng)勢(shì)地位主要從規(guī)模和數(shù)量?jī)煞矫鎭?lái)體現(xiàn)。

首先，在數(shù)量上，不超過(guò)2%的國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)占據(jù)了全部企業(yè)總資產(chǎn)的40%，在中國(guó)，國(guó)有企業(yè)占中國(guó)股市總市值的80%，大型國(guó)有企業(yè)的股份大多掌握在政府手中。

其次，從規(guī)模上來(lái)看，2015年中國(guó)約有11萬(wàn)家國(guó)有企業(yè)，在中國(guó)政府的扶持下產(chǎn)生了一批如中石油、中石化、國(guó)家電網(wǎng)等全國(guó)性的領(lǐng)軍企業(yè)。目前在中國(guó)500強(qiáng)企業(yè)中，國(guó)有企業(yè)數(shù)量占63.2%，其經(jīng)營(yíng)收入占82.82%，總資產(chǎn)占比90.40%。中國(guó)最大的國(guó)有企業(yè)中石化的經(jīng)營(yíng)收入達(dá)到中國(guó)最大的私營(yíng)企業(yè)華為公司的10倍。

1.2.2 國(guó)有企業(yè)擁有特權(quán)

正是由于國(guó)有企業(yè)的壟斷地位，國(guó)有企業(yè)在資源占有、土地、貸款、公司上市、利潤(rùn)分配等方面都享有不可比擬的政策特權(quán)，政府通過(guò)優(yōu)惠的產(chǎn)業(yè)政策、提供財(cái)政補(bǔ)貼等方式支持國(guó)有企業(yè)的發(fā)展，以求幫助實(shí)現(xiàn)各種政治和社會(huì)目標(biāo)，造成國(guó)有資本與非公資本在政策上存在“不平等”，在一定程度上抑制了非公資本積極性的發(fā)揮。

由于國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本擁有政府給予的諸多的特權(quán)，而且自由裁量的機(jī)會(huì)多，具有壟斷勢(shì)力且效益良好的國(guó)有企業(yè)缺乏引入非公資本的內(nèi)在動(dòng)力，政府和企業(yè)內(nèi)部管理層也缺乏推進(jìn)混合所有制改革的積極性。一些地方政府出于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的考慮，在引入非公資本時(shí)，常常對(duì)其經(jīng)營(yíng)范圍和區(qū)位布局制定了“特別條款”，在一定程度上影響了非公資本選擇的自主性和獨(dú)立性，打消了非公資本進(jìn)入的積極性和熱情。

從下圖中，我們看到，在行業(yè)門檻中，對(duì)非公資本進(jìn)入限制最多的行業(yè)分別是（按嚴(yán)重程度排序）：軍工、重石化、銀行、資源行業(yè)。其中軍工行業(yè)以機(jī)密為借口；重石化以設(shè)備技術(shù)為借口；銀行以資信為借口；資源以安全為借口，將非公資本擋在“門外”。

非公資本在各行各業(yè)中進(jìn)入門檻占比

由于現(xiàn)行的國(guó)有企業(yè)的壟斷地位已然形成，其利益格局已經(jīng)相對(duì)穩(wěn)定，要想打破國(guó)有企業(yè)的“玻璃門”，就會(huì)導(dǎo)致利益重新劃分，這必然會(huì)觸犯到利益集團(tuán)的利益。一旦非公資本進(jìn)入，可能“蠶食”國(guó)有部門通過(guò)利用政策優(yōu)勢(shì)帶來(lái)的高利潤(rùn)和高福利，因此國(guó)有企業(yè)會(huì)排擠非公資本進(jìn)入。

2 鼓勵(lì)并推進(jìn)非公資本進(jìn)入國(guó)有企業(yè)的對(duì)策

2.1 完善相關(guān)政策和制度，為非公有資本進(jìn)入國(guó)有企業(yè)提供詳細(xì)的配套措施

2.1.1 出臺(tái)更切實(shí)、細(xì)致的可操作性政策和配套措施由于我國(guó)關(guān)于放寬非公資本進(jìn)入國(guó)有企業(yè)的限制更多地停留在口頭上，在制度和政策上缺乏完備的細(xì)則，因此，出現(xiàn)了前后政策“相互打架”的情況。所以，除了完善頂層設(shè)計(jì)，對(duì)于非公資本進(jìn)入的具體“時(shí)間表”、進(jìn)入退出機(jī)制、進(jìn)入后如何管理、非公資本占有比例、如何與現(xiàn)有國(guó)企協(xié)調(diào)等具體細(xì)節(jié)予以明確，不能僅僅停留在原則性的規(guī)定之上，有效保障非公資本自身的話語(yǔ)權(quán)和未來(lái)收益的劃定和獲取。

2.1.2 對(duì)于非公資本進(jìn)入意愿強(qiáng)的鐵路、電信、能源、交通等行業(yè)放寬限制

政府應(yīng)該進(jìn)一步加快市場(chǎng)化進(jìn)程，使經(jīng)濟(jì)行為更多地遵循市場(chǎng)規(guī)律，為民營(yíng)資本進(jìn)入開(kāi)辟綠色通道，讓實(shí)力強(qiáng)、信譽(yù)高的非公資本進(jìn)入電信、石油、鐵路等關(guān)鍵性行業(yè)，并給予其同等待遇。盡管目前90%以上的國(guó)企進(jìn)行了股份制改革，實(shí)現(xiàn)了投資主體多元化，但問(wèn)題在于國(guó)有股份仍然占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，非公資本所占股份仍然偏少。所以要求我國(guó)繼續(xù)完善國(guó)有資本的進(jìn)退機(jī)制，減少國(guó)有資本的絕對(duì)控股比例，大力發(fā)展非公資本和國(guó)有資本交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)；對(duì)于一般性競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)，國(guó)有企業(yè)通過(guò)出讓股權(quán)、兼并重組等方式大力吸引非公資本投資入股。比如對(duì)于電信、電力、公用事業(yè)等關(guān)鍵性領(lǐng)域招投標(biāo)更多地向非公資本企業(yè)開(kāi)放，鼓勵(lì)具有資質(zhì)的非公企業(yè)平等參與項(xiàng)目招標(biāo)和投資，不得設(shè)立其他附加條件。需要相關(guān)國(guó)有企業(yè)采取“摸著石頭過(guò)河”的漸進(jìn)方式，采取試點(diǎn)，小范圍加快非公資本進(jìn)入國(guó)有企業(yè)。尤其，可以選擇以一些非大型的國(guó)有企業(yè)作為試點(diǎn)，放寬準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，吸引更多非公資本進(jìn)入，從而打破“壁壘”限制。