當(dāng)代中國公共法律服務(wù)體系建設(shè)論綱

劉炳君

(山東政法學(xué)院，山東濟(jì)南 250014)

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【法治前沿】

當(dāng)代中國公共法律服務(wù)體系建設(shè)論綱

劉炳君

(山東政法學(xué)院，山東濟(jì)南 250014)

摘要：公共法律服務(wù)是源于一國政府對(duì)其公民在法律義務(wù)上和政治道義上的不可放棄、不可轉(zhuǎn)移的責(zé)任擔(dān)當(dāng)基礎(chǔ)和政治倫理要求，基于政府公共服務(wù)職能、由政府統(tǒng)籌提供的、具有體現(xiàn)基本公共資源配置均等化屬性和社會(huì)公益擔(dān)當(dāng)責(zé)任，旨在保障公民基本權(quán)利，維護(hù)公民合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義所必需的一般性的基本法律服務(wù)。其基本特征包括但不限于公共性、公益性、均等化、基本性、常態(tài)化和保障性。它是國家法律實(shí)施過程的重要一環(huán)，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義所必需的一般性公共法律服務(wù)，是中國特色社會(huì)主義法治體系的有機(jī)組成部分。實(shí)體平臺(tái)建設(shè)、信息化平臺(tái)建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)化平臺(tái)建設(shè)構(gòu)成其基礎(chǔ)條件；而領(lǐng)導(dǎo)體制、發(fā)展規(guī)劃、財(cái)政保障、資源配置和監(jiān)督考核則是我國公共法律服務(wù)體系建設(shè)的要義和主旨所在。

關(guān)鍵詞：公共法律服務(wù)；公平正義；發(fā)展規(guī)劃；財(cái)政預(yù)算；資源配置；監(jiān)督考核；三大平臺(tái)

序言

當(dāng)中華民族法治文明和政治文明的歷史車輪進(jìn)入新時(shí)代之后，對(duì)于普通的中國公民特別是那些在市場競爭環(huán)境下淪為弱勢群體或陷入貧困階層的群眾來說，正如英國著名小說家查爾斯·狄更斯在《雙城記》開篇所言，盡管現(xiàn)實(shí)生活中，他們?cè)?jīng)遭遇到諸多的不如意抑或正在面對(duì)著許多的艱難困苦，但誠實(shí)而客觀地看，我們所處的時(shí)代，又無疑是最幸運(yùn)的年代，最智慧的年代，最光明的時(shí)期，最充滿希望之春。*參見[英]查爾斯·狄更斯著，葉紅譯：《雙城記》，長江文藝出版社，2011年版，第3頁。因?yàn)樵谶@一極其重要年份里，作為執(zhí)政黨的中央委員會(huì)以高度的政治責(zé)任感和崇高的人文關(guān)懷精神，立足于全面建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的既定目標(biāo)，放眼于全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略布局以及建設(shè)法治中國、法治政府、法治社會(huì)的宏偉目標(biāo)，首次莊嚴(yán)地在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中明確提出了“推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)民生領(lǐng)域法律服務(wù)。完善法律援助制度，擴(kuò)大援助范圍，健全司法救助體系，保證人民群眾在遇到法律問題或者權(quán)利受到侵害時(shí)獲得及時(shí)有效法律幫助?！边@是宣言書，更是動(dòng)員令，更是億萬民眾的福音。透過這段既簡約明了又內(nèi)涵豐富深刻的文字，人們不難看出，“覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)”是一個(gè)具有時(shí)代意義和首創(chuàng)價(jià)值的重大課題，無疑將成為全國上下今后一個(gè)時(shí)期的一項(xiàng)重大法治建設(shè)任務(wù)。

在我國這樣一個(gè)有著十三億人口之巨的大國，建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系，無疑是一項(xiàng)重大的新生事物，且認(rèn)識(shí)高度和認(rèn)知程度將決定著行動(dòng)的高度與速度。學(xué)界抑或?qū)崉?wù)界怎樣對(duì)中央在大政方針中首次提出建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系作出呼應(yīng)？公共法律服務(wù)的提供者和保障者是誰？誰是公共法律服務(wù)的正當(dāng)享有者？現(xiàn)階段公共法律服務(wù)體系應(yīng)如何建構(gòu)？這些本質(zhì)性、關(guān)鍵性、且?guī)в衅毡樾缘幕纠碚搯栴}和戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)問題，既是基本的法律問題，更是重要的政治問題，需要人們進(jìn)行深入而現(xiàn)實(shí)的研究。

一、我國公共法律服務(wù)體系建設(shè)的歷史意義與現(xiàn)實(shí)價(jià)值

古往今來，國內(nèi)外社會(huì)治理實(shí)踐充分表明，一個(gè)社會(huì)，如果它的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果和法治文明成果，不能通過公平的程序安排適時(shí)地將正義之價(jià)值以適當(dāng)?shù)男问?，真正而廣泛地分流或分配與社會(huì)大眾所共享，那么，它在法律制度上是不公正的，在政治道義上也將是不得人心的，而且它是有風(fēng)險(xiǎn)的，因?yàn)樗⒍〞?huì)或早或遲地威脅到社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。正義乃是支撐整個(gè)社會(huì)生活和社會(huì)安全大廈的頂梁柱。人人都是踐行正義的法律義務(wù)和道義義務(wù)的當(dāng)然主體；而政府則是維護(hù)正義的中流砥柱。人類社會(huì)既不可能存在于隨時(shí)準(zhǔn)備互相傷害的那些人之間，人類社會(huì)也不可能長期容忍存在于遭遇侵害而難以及時(shí)得以撫慰和補(bǔ)償?shù)臓顟B(tài)之中。那種傷害開始之時(shí)或者侵害發(fā)生之時(shí)，就是互相怨恨與憎惡發(fā)生之時(shí)，所有維系社會(huì)穩(wěn)定與安全的繩子就有可能隨時(shí)被拉扯得四分五裂，而組成社會(huì)的各個(gè)不同成員也將因?yàn)樗麄兊那楦胁徽{(diào)和所產(chǎn)生的激烈傾軋與對(duì)抗，而被逼得四處散落飄零。因此，對(duì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定和國家的長治久安來說，公平正義就顯得尤其根本重要。*參見[英]亞當(dāng)·斯密著 余涌譯：《道德情操論》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2003年版，第92-93頁。而公共法律服務(wù)體系的全面建設(shè)就必然地成為政府公共治理體系中不可或缺的重要組成部分之一，它將決定著社會(huì)治理績效。

從理論上抑或?qū)嵺`層面考察，任何一個(gè)文明國家或責(zé)任政府，在社會(huì)治理的過程中，面對(duì)具體而現(xiàn)實(shí)的時(shí)代背景、活生生的社會(huì)生態(tài)與法治環(huán)境、尤其是面對(duì)其城鄉(xiāng)居民中遭遇特殊困境的特定民生需求，都將在相當(dāng)程度上決定著一國法治建設(shè)和社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)選擇、歷史任務(wù)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。這無疑會(huì)構(gòu)成文明國家和責(zé)任政府在道義上和法律上的雙重責(zé)任面向。

在我國，中國特色的社會(huì)主義制度決定了我國公共法律服務(wù)體系的發(fā)展模式：共享共有；我們的政權(quán)本質(zhì)屬性又將從根本上決定了我國公共法律服務(wù)體系的價(jià)值選擇：公平正義。

然而，不可否認(rèn)也不能回避的是，當(dāng)代中國某些事實(shí)上淪為社會(huì)底層的弱勢群體的經(jīng)濟(jì)狀況、生活狀態(tài)和權(quán)利生態(tài)引人憂慮。尤其是基于個(gè)人能力的現(xiàn)實(shí)差異，某些地方和領(lǐng)域在社會(huì)文化生活領(lǐng)域馬太效應(yīng)日益凸顯，有的差別是合理的、自然的、可接受的、可容忍的，有的則是不合理的、不必然的、不可接受的、不能容忍的、也不能任其擴(kuò)大的；又基于現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)地位乃至代際經(jīng)濟(jì)實(shí)力的巨大差距，導(dǎo)致某些自然界中的叢林法則，也在不以人的善良意志為轉(zhuǎn)移而不合理地延伸于社會(huì)現(xiàn)實(shí)生活之中，終使社會(huì)成員之間的基本權(quán)利成色與含量產(chǎn)生巨大的反差乃至嚴(yán)重的失衡；那些身處社會(huì)底層的公民在遭遇涉及切身利益的法律問題或者權(quán)利遭受嚴(yán)重侵害時(shí)，殷切期盼能夠通過政府提供及時(shí)有效的公共法律服務(wù)來獲得法律幫助和權(quán)利救濟(jì)；部分經(jīng)濟(jì)生活陷入窘境或權(quán)利實(shí)現(xiàn)路徑遭遇困頓的人民迫切期待政府及時(shí)提供公共法律服務(wù)，而且這樣的現(xiàn)實(shí)需求事實(shí)上變得日漸強(qiáng)烈。

對(duì)此，執(zhí)政黨和各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)也必須適時(shí)而有效地作出制度性的回應(yīng)。負(fù)責(zé)任的政府必須對(duì)效率、公平、正義等重要價(jià)值適時(shí)作出理性的現(xiàn)實(shí)安排和優(yōu)次選擇；社會(huì)和諧、長治久安和平安中國的前提和基礎(chǔ)有待一步一步、一點(diǎn)一面地漸序夯實(shí)并不斷地加以鞏固；誠然，“學(xué)有所教”、“業(yè)有所就”、“勞有所得”、“病有所醫(yī)”、“老有所養(yǎng)”、“住有所居”等社會(huì)保障范疇的事項(xiàng)十分重要，固然也必然構(gòu)成政府公共服務(wù)和社會(huì)保障的基本方面，且現(xiàn)實(shí)績效也相當(dāng)可觀，然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和政治文明的演進(jìn)，特別是伴隨著人民需求的變化和社會(huì)分層的日益凸顯，“貧有所濟(jì)”、“權(quán)有所維”，變得十分突出，這也必將歸屬于政府基本公共服務(wù)的應(yīng)然范疇，且此種服務(wù)本身乃是鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)和維護(hù)執(zhí)政安全所必需。

由此，自中共十八屆四中全會(huì)首次提出“推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)”這一事關(guān)億萬群眾民生福祉的頂層決策之后，2015年初，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳又隨之印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)決定進(jìn)一步深化司法體制和社會(huì)體制改革的實(shí)施方案》，該方案中要求各地要著眼于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體系和公共法律服務(wù)體系，提高社會(huì)治理水平。*詳見中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)決定進(jìn)一步深化司法體制和社會(huì)體制改革的實(shí)施方案》。其要義與要旨顯而易見。

透過上述頂層決策和重要部署，我們不難作出以下基本判斷：對(duì)于現(xiàn)階段“公共法律服務(wù)體系建設(shè)”這一時(shí)代性重大任務(wù)來說，我們認(rèn)為，政治上，中央確有明確的部署要求；社會(huì)上，人民群眾確有明顯的現(xiàn)實(shí)需要；經(jīng)濟(jì)上，政府財(cái)力確有能力保障；智力資源上，若政府購買法律服務(wù)的制度健全，財(cái)政資金有預(yù)算保障，購買服務(wù)清單健全，服務(wù)支付標(biāo)準(zhǔn)完備，則社會(huì)可供整合的法律服務(wù)人才資源就足夠豐富；技術(shù)上，法律服務(wù)信息技術(shù)可資保證。因此，擔(dān)負(fù)著治國理政和為民使命重大歷史責(zé)任的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)當(dāng)以戰(zhàn)略的眼光，從全面推進(jìn)依法治國、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，從滿足人民群眾日益迫切的現(xiàn)實(shí)需求的角度，以負(fù)責(zé)擔(dān)當(dāng)?shù)恼问姑?，充分認(rèn)識(shí)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的重要意義。

有研究認(rèn)為，國家治理的產(chǎn)品至少包括自由、安全、福利與團(tuán)結(jié)等四大類產(chǎn)品。而且社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化過程中出現(xiàn)了不同的社會(huì)階層和新的職業(yè)群體，他們對(duì)政府提供的公共產(chǎn)品服務(wù)提出了新的更高的要求，產(chǎn)生了“期望值革命”。政府提供公共產(chǎn)品的能力與期望之間的落差會(huì)招致不滿。國家治理能力的提升與國家治理體系的擴(kuò)容是執(zhí)政黨和政府應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化諸方面產(chǎn)生的沖突的可行選擇?，F(xiàn)代國家及其國家治理體系與治理能力應(yīng)體現(xiàn)富強(qiáng)、民主、文明、科學(xué)、理性的特征。國家治理體系現(xiàn)代化程度實(shí)際上是國家治理制度體系的民主化法治化。國家治理體系現(xiàn)代化程度可以從國家治理產(chǎn)品的維度來衡量。自由和權(quán)利是為全體公民平等擁有還是僅為少數(shù)人所享有？公民個(gè)人安全與國家安全是否受到同等重視和保障？社會(huì)福利普及程度和實(shí)際水平如何？社會(huì)團(tuán)結(jié)是一種機(jī)械團(tuán)結(jié)還是有機(jī)團(tuán)結(jié)？國家治理產(chǎn)品的狀況體現(xiàn)著一個(gè)國家的國家治理水平。*參見何增科：《國家治理現(xiàn)代化及其評(píng)估》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2014年第1期。凡此，都非?，F(xiàn)實(shí)地?cái)[在執(zhí)政黨和責(zé)任政府面前。

可見，當(dāng)代中國，義無反顧地全面加強(qiáng)公共法律服務(wù)體系建設(shè)，首先是由執(zhí)政黨與人民之間的主人與公仆、血與肉、魚和水的關(guān)系*參見范登生、田俠：《關(guān)于黨群關(guān)系有哪些比喻》，載《北京日?qǐng)?bào)》2014年7月7日。這一系列本質(zhì)性關(guān)系所決定的；公共法律服務(wù)體系建設(shè)是我國法治建設(shè)的基礎(chǔ)性工程，是引導(dǎo)干部和群眾學(xué)習(xí)法律、遵循法律、信仰法律、運(yùn)用法律、敬畏權(quán)利的重要途徑；公共法律服務(wù)體系建設(shè)也是推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要舉措，是客觀評(píng)估一國一地文明程度和法治環(huán)境的主要標(biāo)志，更是考核評(píng)價(jià)各級(jí)黨政班子及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部政績的重要指標(biāo)；作為公共服務(wù)有機(jī)組成的重要內(nèi)容，公共法律服務(wù)體系建設(shè)的具體狀況應(yīng)當(dāng)也必須納入公共服務(wù)發(fā)展總體規(guī)劃，而且政府財(cái)政應(yīng)當(dāng)賦予其預(yù)算保障，以確保那些遭遇法律問題或者權(quán)利受到侵害的人民群眾在政府的資助和援助下，有機(jī)會(huì)享受到公共法律服務(wù)資源，最大可能地保障法律所賦予的基本權(quán)利和合法權(quán)益，彰顯社會(huì)公平正義，使得社會(huì)主義制度的優(yōu)越性變得既能夠看得見、摸得著，也能夠親身感受，最終也必將使得權(quán)為民所賦、利為民所謀、權(quán)為民所用的崇高執(zhí)政理念走向具體化、現(xiàn)實(shí)化。

二、我國公共法律服務(wù)體系建設(shè)的基本理論問題

(一)公共法律服務(wù)的基本內(nèi)涵

我們認(rèn)為，公共法律服務(wù)，是指源于一國政府對(duì)其公民在法律義務(wù)上和政治道義上的不可放棄、不可轉(zhuǎn)移的責(zé)任擔(dān)當(dāng)基礎(chǔ)和政治倫理要求，基于政府公共服務(wù)職能的規(guī)定性、而由政府統(tǒng)籌提供的、具有體現(xiàn)基本公共資源配置均等化屬性和社會(huì)公益擔(dān)當(dāng)責(zé)任，旨在保障公民的基本權(quán)利，維護(hù)公民的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義所必需的一般性法律服務(wù)。換言之，公共法律服務(wù)，是現(xiàn)代政府公共服務(wù)職能在公共法律服務(wù)領(lǐng)域的具體化和法治化，政府統(tǒng)籌體制內(nèi)外的法律專業(yè)人士或相關(guān)專門機(jī)構(gòu)，按照既定工作程序和標(biāo)準(zhǔn)，以其專門化的法律知識(shí)、法律技能，為規(guī)則內(nèi)確定的特定公民實(shí)現(xiàn)和維護(hù)其自身合法權(quán)益、排除不法侵害、防范法律風(fēng)險(xiǎn)所提供的專業(yè)性服務(wù)活動(dòng)。本質(zhì)上它是國家法律實(shí)施過程的重要一環(huán)，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義所必需的一般性公共法律服務(wù)，是中國特色社會(huì)主義法治體系的有機(jī)組成部分。

(二)公共法律服務(wù)的基本外延

一般說來，公共法律服務(wù)的基本外延，包括但不限于政府提供的以下特定的專門法律服務(wù)：第一，政府無差別地為全民提供的法律知識(shí)普及教育和法治文化養(yǎng)成所必需的公共實(shí)體平臺(tái)或公共實(shí)體載體建設(shè)的相關(guān)專門性活動(dòng)。第二，政府為符合特定公共法律服務(wù)規(guī)則預(yù)先設(shè)定條件的經(jīng)濟(jì)困難的公民和特殊案件的當(dāng)事人所提供的專項(xiàng)法律援助。第三，政府通過政府財(cái)政購買的方式統(tǒng)籌組織律師、公證、基層法律服務(wù)、法律援助、司法鑒定等機(jī)構(gòu)，針對(duì)特定遭遇特殊困難的公民所開展的公益性的法律咨詢、刑事辯護(hù)、民事與行政代理、公證、見證、司法鑒定等一般性法律服務(wù)。第四，政府組織開展的旨在預(yù)防和化解民間糾紛的人民調(diào)解活動(dòng)。第五，政府針對(duì)群體性法律服務(wù)需求所開展的一般性法律服務(wù)。諸如農(nóng)村承包合同訂立或履行中的群體性法律服務(wù)需求，區(qū)域性規(guī)?；恋卣魇栈顒?dòng)中的群體性法律服務(wù)需求，社區(qū)性整建制房屋拆遷活動(dòng)中的群體性法律服務(wù)需求，行業(yè)性集體勞動(dòng)合同訂立或履行中的群體性法律服務(wù)需求，國有企業(yè)、集體企業(yè)整建制體制改革中的群體性法律服務(wù)需求，國有企業(yè)、集體企業(yè)破產(chǎn)過程中出現(xiàn)的群體性法律服務(wù)需求，等等。

在此需要特別指出的是，這里的“政府”，宏觀上的法律義務(wù)主體為各級(jí)人民政府，具體事務(wù)執(zhí)行責(zé)任和落實(shí)層面上的行政主體，則一般指向各級(jí)人民政府的司法行政機(jī)關(guān)。其法定依據(jù)和事實(shí)根據(jù)在于：在我國，各級(jí)政府司法行政機(jī)關(guān)依照法律法規(guī)授權(quán)直接負(fù)責(zé)管理律師、公證、基層法律服務(wù)、法律援助、司法鑒定、人民調(diào)解等機(jī)構(gòu)，因此，在我國公共法律服務(wù)體系建設(shè)過程中，政府往往是通過特定法律規(guī)范授權(quán)或者依照法定職權(quán)，指定各級(jí)政府司法行政機(jī)關(guān)來代行政府職責(zé)，具體承擔(dān)公共法律服務(wù)的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)公共法律服務(wù)的各方主體，可謂具有事實(shí)上的最大便捷性和效率性，同時(shí)，也具有法律上的正當(dāng)性和合法性。

(三)公共法律服務(wù)的基本特征

1.公共性。這里的公共性特指政府這一行政主體通過為規(guī)則預(yù)設(shè)范圍內(nèi)的公民提供公共法律服務(wù)來實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的普遍追求，具體而言，則是政府對(duì)公民現(xiàn)實(shí)利益與合法權(quán)利的竭力維護(hù)和實(shí)際捍衛(wèi)，是在法治型政府和服務(wù)型政府建設(shè)歷史背景下，服務(wù)行政的性質(zhì)在理論和實(shí)踐中的具體體現(xiàn)和必要行動(dòng)。它還意味著該項(xiàng)制度要使得每一個(gè)城鄉(xiāng)居民人人皆知，具有最廣泛的公開性；意味著該項(xiàng)制度的享有者歸屬于符合規(guī)則預(yù)設(shè)條件的每一個(gè)人。

2.公益性。這里的公益性特指政府基于善治追求而行善舉(提供給社會(huì)公眾的公共產(chǎn)品)。行善舉是對(duì)政府行政行為的價(jià)值判斷；行動(dòng)的結(jié)果是向不特定和特定的社會(huì)成員提供公益產(chǎn)品。具體而言，即政府出于自身法定職責(zé)的拓展、不以營利為目的所從事的具有扶弱濟(jì)貧性質(zhì)的法律服務(wù)活動(dòng)。也就是政府通過法定職責(zé)的現(xiàn)實(shí)作為和有效履行，來讓民眾(特別是弱勢群體)能夠切身感覺到政府給予的溫暖和體恤。概言之，公共法律服務(wù)的公益性就是讓特定和不特定社會(huì)成員切實(shí)感受到自己從政府所提供的無償?shù)姆煞?wù)中確定性受益。

3.均等化。公共法律服務(wù)均等化以公共利益為依歸。具體表現(xiàn)為，該項(xiàng)制度建立的基點(diǎn)和設(shè)計(jì)的初衷，必須以保障符合預(yù)設(shè)條件的城鄉(xiāng)居民，都能從制度上獲得平等機(jī)會(huì)共享公共法律服務(wù)待遇。即政府為城鄉(xiāng)特定社會(huì)成員提供基本的、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的、能夠體現(xiàn)公平正義原則的大致均等的公共法律服務(wù)，是城鄉(xiāng)居民處于文明健康社會(huì)環(huán)境中所應(yīng)當(dāng)享有的最基本的生存和發(fā)展的底線，是社會(huì)成員共享改革開放和社會(huì)發(fā)展成果的具體化。

4.基本性。公共法律服務(wù)保障水平不能超出經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的承載能力。即公共法律服務(wù)是社會(huì)歷史的產(chǎn)物，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的產(chǎn)物。我國現(xiàn)階段的公共法律服務(wù)事業(yè)發(fā)展應(yīng)當(dāng)立足于解決“有”和“無”的問題，其保障層次宜定位于保證特定百姓享有到公共法律服務(wù)基本水準(zhǔn)，并隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展逐步提高該項(xiàng)保障的水平，漸次解決“優(yōu)”與“劣”的問題。

5.常態(tài)化。即政府為城鄉(xiāng)特定社會(huì)成員提供基本法律服務(wù)是服務(wù)型政府建設(shè)的正常狀態(tài)，是一種合法、合理與穩(wěn)定的狀態(tài)，該項(xiàng)公共法律服務(wù)保障一旦建立即具有不可替代性。

6.保障性。公共法律服務(wù)是一種政府統(tǒng)籌實(shí)施的與社會(huì)理想相符合并最大可能地保證公民的合法權(quán)益和正當(dāng)利益與愿望得以實(shí)現(xiàn)的制度。其本質(zhì)上屬于基本公共服務(wù)范疇。即政府根據(jù)黨和國家政策和法律法規(guī)，統(tǒng)一納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并以一定的保障標(biāo)準(zhǔn)向特定公民和人群所提供法律服務(wù)，且該類法律服務(wù)實(shí)踐上具有不可或缺、不可放棄的制度剛性。而且該項(xiàng)公共服務(wù)，在施行地域上必須覆蓋城鄉(xiāng)；在規(guī)則條件設(shè)定或保障門檻劃定上要結(jié)合政府財(cái)力盡量地壓低，努力使更多公民實(shí)際上獲得幫助，要力爭使得受益人員足夠的廣泛。

7.正義性。這里的正義性指的是國家和政府的“善德”，它是“使每個(gè)人獲得其應(yīng)得的東西的人類精神意向”。*[古羅馬]西塞羅：《論共和國、論法律》，中國政法大學(xué)出版社1997年版，第216頁。它指的是“制度的道德、制度的德性，是支撐社會(huì)基本結(jié)構(gòu)的屬性是否道德的一個(gè)概念。正義原則必須是這樣的原則：它們具有一般的形式，普遍適用于一切場合，能夠公開地作為排列各種沖突要求之次序的最后結(jié)論來接受”。*[美]約翰·羅爾斯:《正義論》，中國社會(huì)科學(xué)出版社1999年版，第135頁。在此，正義性是執(zhí)政理念在公共法律服務(wù)領(lǐng)域的展示，體現(xiàn)的是其社會(huì)正義、政治正義和法律正義的價(jià)值取向。

(四)公共法律服務(wù)的基本價(jià)值

當(dāng)代中國，已經(jīng)將“富強(qiáng)、民主、文明、和諧”確立為現(xiàn)代化國家的建設(shè)目標(biāo)，它們理應(yīng)統(tǒng)領(lǐng)著政府的行政思維和行事方式，而“自由、平等、公正、法治”，則是人們對(duì)美好社會(huì)的不懈追求，它反映了中國特色社會(huì)主義的基本屬性，是黨和政府矢志不渝、長期實(shí)踐的核心價(jià)值理念。自由至少意味著人的存在和發(fā)展的自由，承載著人民的美好向往；平等意味著公民在法律面前的一律平等，其價(jià)值取向是不斷實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)平等。它要求尊重和保障人權(quán)，人人依法享有平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利；公正即社會(huì)公平和正義，它以人的解放、人的自由平等權(quán)利的獲得為前提，是國家、社會(huì)應(yīng)然的根本價(jià)值理念；法治則要求政府通過法制建設(shè)和公共法律服務(wù)來維護(hù)和保障公民的根本利益，實(shí)現(xiàn)人的自由平等和社會(huì)的公平正義。

因此，從戰(zhàn)略的眼光和歷史的視野出發(fā)，我國現(xiàn)階段的公共法律服務(wù)體系建設(shè)是全面推進(jìn)依法治國方略，建設(shè)法治中國和法治社會(huì)最為基本的基礎(chǔ)性保證工程之一；是政府公共法律服務(wù)職能和有序激發(fā)社會(huì)公益擔(dān)當(dāng)?shù)幕镜闹贫刃员Ｕ闲问?。它有益于通過制度性安排來合理配置公共法律服務(wù)資源，有體系、有規(guī)模、成建制地建構(gòu)起公共法律服務(wù)所必需的平臺(tái)和載體。必將有利于全民法律知識(shí)的有效傳播和全社會(huì)法治文化的日漸生成和持久弘揚(yáng)；有利于促進(jìn)社會(huì)公平正義，保障人民安居樂業(yè)；有利于平安中國、法治中國的內(nèi)涵發(fā)展和外延拓展；有利于維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定和國家長治久安，最終必定更有益于不斷夯實(shí)執(zhí)政黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，全面維護(hù)執(zhí)政黨的執(zhí)政安全?？傊卜煞?wù)體系建設(shè)是順民意、和民心的大事業(yè)。

三、健全我國公共法律服務(wù)體系的主要實(shí)踐問題

(一)體制保障：強(qiáng)化對(duì)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)

公共法律服務(wù)本質(zhì)上是統(tǒng)籌配置資源的一項(xiàng)公共性服務(wù)。現(xiàn)階段我國公共法律服務(wù)的內(nèi)容主要包括法治宣傳教育、法律援助、公益性法律服務(wù)和矛盾糾紛預(yù)防化解等四大類別。這些現(xiàn)實(shí)而具體的工作往往涉及到立法、司法、司法行政、行政執(zhí)法、宣傳、教育等眾多單位部門的職能，而中國的事業(yè)發(fā)展又關(guān)鍵在執(zhí)政黨。因此，無論從價(jià)值觀抑或方法論考量，在國家治理體系中，執(zhí)政黨與政府是最重要的治理主體。發(fā)展中國的公共法律服務(wù)關(guān)涉億萬民眾利益的偉大事業(yè)，必須在黨委的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，建立起由政府主導(dǎo)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員積極參與、廣大群眾切實(shí)受益的公共法律服務(wù)體系。

具體而言，強(qiáng)化公共法律服務(wù)體系建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)，第一，要組建公共法律服務(wù)體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室。鑒于普法、依法治理與公共法律服務(wù)體系建設(shè)內(nèi)容有高度重合和交叉，建議將目前各地業(yè)已存在的“全民普法依法治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組”更名為“公共法律服務(wù)體系建設(shè)與依法治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、調(diào)度、推進(jìn)各地的公共法律服務(wù)體系建設(shè)。第二，要將領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在各級(jí)政府司法行政機(jī)關(guān)，由其負(fù)責(zé)日常公共法律服務(wù)體系建設(shè)工作的組織、協(xié)調(diào)。第三，凡涉及公共法律服務(wù)體系建設(shè)職能的各單位部門，應(yīng)當(dāng)指派專人負(fù)責(zé)公共法律服務(wù)體系建設(shè)工作，以期從體制機(jī)制上形成各部門協(xié)同推進(jìn)的合力。

(二)法治保障：加強(qiáng)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的制度規(guī)范建設(shè)與監(jiān)督考核

公共法律服務(wù)體系建設(shè)作為國家治理能力現(xiàn)代化的重要方面，應(yīng)當(dāng)確立規(guī)則的有效性、行為的規(guī)范性、多主體之間的協(xié)調(diào)性。因此，加強(qiáng)公共法律服務(wù)體系建設(shè)首先要加強(qiáng)制度規(guī)范建設(shè)。第一，各地應(yīng)制定《推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》，明確公共法律服務(wù)體系建設(shè)的指導(dǎo)思想、任務(wù)目標(biāo)、基本原則、主要內(nèi)容、責(zé)任主體、參與主體、運(yùn)行機(jī)制、保障機(jī)制、監(jiān)督考核等，作為各級(jí)政府公共法律服務(wù)體系建設(shè)的指導(dǎo)性文件。第二，各地人大或政府法制部門應(yīng)當(dāng)研究論證公共法律服務(wù)體系建設(shè)的立法工作，盡快將公共法律服務(wù)體系建設(shè)立法納入議事日程，頒布各自的公共法律服務(wù)體系建設(shè)地方性法規(guī)或政府規(guī)章。第三，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)制定《公共法律服務(wù)體系建設(shè)中長期規(guī)劃》，分解任務(wù)目標(biāo)，明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)和責(zé)任單位，切實(shí)把公共法律服務(wù)體系建設(shè)的各項(xiàng)任務(wù)細(xì)化、量化、具體化。

建立健全公共法律服務(wù)體系建設(shè)必須強(qiáng)化法治化的監(jiān)督考核機(jī)制。第一，各地應(yīng)當(dāng)將公共法律服務(wù)體系建設(shè)情況納入各級(jí)黨委、政府科學(xué)發(fā)展綜合考核，納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核，推動(dòng)各級(jí)黨委、政府高度重視公共法律服務(wù)體系建設(shè)工作，擺上重要議事日程。第二，加強(qiáng)對(duì)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的監(jiān)督，自覺接受人大監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督，確保公共法律服務(wù)體系建設(shè)的進(jìn)度和質(zhì)量。第三，建立一套科學(xué)合理的公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)制度，加強(qiáng)對(duì)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理考評(píng)和對(duì)法律服務(wù)產(chǎn)品提供方的科學(xué)評(píng)估，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，建立退出機(jī)制。

(三)經(jīng)費(fèi)保障：建立新型資金保障和管理使用機(jī)制

據(jù)調(diào)研，目前，各地公共法律服務(wù)主要依靠財(cái)政投入，且各地財(cái)政供給水平、投入總額和人均額均極不平衡，差異巨大。公共法律服務(wù)體系建設(shè)作為一項(xiàng)基本公共服務(wù)，需要以財(cái)政保障為支撐，但還要?jiǎng)?chuàng)新思路舉措，積極引入社會(huì)資金建立，形成多渠道的資金保障機(jī)制，同時(shí)，建立科學(xué)合理的管理使用和審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，確?！伴_源”與“節(jié)流”并舉。因此建議：

(1)切實(shí)加大財(cái)政保障力度。第一，盡快建立健全公共法律服務(wù)清單目錄和保障標(biāo)準(zhǔn)制度。第二，對(duì)于未設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的，由各相關(guān)職能部門對(duì)公益性法律服務(wù)、矛盾糾紛預(yù)防化解工作中法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員的基本支出成本進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，以此為基礎(chǔ)核定經(jīng)費(fèi)，財(cái)政以專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)形式列入預(yù)算。對(duì)于經(jīng)費(fèi)投入過低的，應(yīng)當(dāng)加大財(cái)政投入力度，使法律援助和普法宣傳經(jīng)費(fèi)總額、人均額達(dá)到一個(gè)與省會(huì)城市地位相匹配的水平。第三，單獨(dú)撥付公共法律服務(wù)體系建設(shè)所需的基礎(chǔ)設(shè)施、信息化建設(shè)資金，保障公共法律服務(wù)基礎(chǔ)性建設(shè)。第四，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，明確省市縣三級(jí)撥付比例，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付資金分配方式，加大上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的法律服務(wù)工作支持力度。第五，建立公共法律服務(wù)經(jīng)費(fèi)動(dòng)態(tài)增長機(jī)制，隨著公共服務(wù)數(shù)量和成本的提高，增加相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)投入。(2)探索建立公共法律服務(wù)基金會(huì)。建議先期以政府投入為主，成立地方性公共法律服務(wù)基金會(huì)，通過行業(yè)會(huì)費(fèi)劃撥、向法律服務(wù)機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)人員、企事業(yè)單位、其他社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人募捐等途徑募集資金，根據(jù)公共法律服務(wù)項(xiàng)目，建立專項(xiàng)基金，形成可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)資金保障模式，彌補(bǔ)公共法律服務(wù)體系建設(shè)經(jīng)費(fèi)缺口。(3)建立政府購買公共法律服務(wù)機(jī)制。編制公共法律服務(wù)產(chǎn)品目錄和支付標(biāo)準(zhǔn)。以群眾需求為導(dǎo)向，建立公共法律服務(wù)供給機(jī)制，不斷豐富公共法律服務(wù)產(chǎn)品和項(xiàng)目，按照《政府向社會(huì)力量購買服務(wù)辦法》要求，編制公共法律服務(wù)產(chǎn)品“政府采購目錄和清單”。規(guī)范政府購買服務(wù)的項(xiàng)目、資金來源、程序，根據(jù)服務(wù)工作量和責(zé)任大小等因素，合理確定服務(wù)的價(jià)格和標(biāo)準(zhǔn)。各地可根據(jù)公共法律服務(wù)發(fā)展和財(cái)政保障，采取合同制、補(bǔ)貼制、項(xiàng)目制等方式，實(shí)現(xiàn)政府購買公共服務(wù)。(4)加強(qiáng)對(duì)公共法律服務(wù)資金的審計(jì)和監(jiān)督。建議每年對(duì)各地各級(jí)公共法律服務(wù)資金使用情況開展專項(xiàng)審計(jì)，確保公共法律服務(wù)經(jīng)費(fèi)?？顚Ｓ茫衙恳环皱X都用在“刀刃上”。

(四)人才保證：加大人才隊(duì)伍建設(shè)力度，合理配置法律服務(wù)資源

據(jù)調(diào)研，基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差距，各地法律服務(wù)資源結(jié)構(gòu)不平衡。因此，我們建議：

(1)進(jìn)一步發(fā)展法律服務(wù)資源。第一，大力加強(qiáng)律師隊(duì)伍建設(shè)。律師是公共法律服務(wù)的主力軍，既要持續(xù)增加律師事務(wù)所和律師的總體數(shù)量，又要通過政策引導(dǎo)、激勵(lì)補(bǔ)償?shù)却胧?，引?dǎo)律師積極參與到公共法律服務(wù)，充分發(fā)揮律師在公共法律服務(wù)體系建設(shè)中的作用。第二，大力發(fā)展專職人民調(diào)解員隊(duì)伍。人民調(diào)解在基層社會(huì)治理中具有重要作用，要建設(shè)一支政治素質(zhì)硬、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、群眾威信高的專職人民調(diào)解員隊(duì)伍，使矛盾化解在基層，減少行政管理成本，節(jié)約訴訟資源。第三，積極發(fā)展志愿者隊(duì)伍。廣泛吸收具有一定法律知識(shí)的在職和離退休的法官、檢察官、警察、退休法制干部、法學(xué)教師、具有法學(xué)教育背景的大學(xué)生村官、在校法科大學(xué)生、研究生等作為法律服務(wù)志愿者，充實(shí)公共法律服務(wù)力量。第四，積極發(fā)揮社會(huì)群團(tuán)組織、社會(huì)組織和志愿者力量，發(fā)揮好工青婦等社會(huì)群團(tuán)組織、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等社會(huì)組織在公共法律服務(wù)方面的作用。積極培育、扶持行業(yè)性調(diào)解組織、普法組織、法律服務(wù)社工組織等新型社會(huì)組織，使之成為公共法律服務(wù)的新興力量。(2)合理配置法律服務(wù)資源。第一，推進(jìn)法律服務(wù)資源向基層推進(jìn)。促進(jìn)律師事務(wù)所與司法所“所所結(jié)對(duì)”，推廣開展律師進(jìn)村居，大力推進(jìn)一村(社區(qū))一法律顧問工作，把法律服務(wù)送達(dá)群眾家門口，緩解基層法律服務(wù)資源不足的狀況，豐富和完善提供服務(wù)的方式和內(nèi)容。第二，推進(jìn)法律服務(wù)資源向經(jīng)濟(jì)落后區(qū)縣傾斜。整合法律服務(wù)資源，加大政策扶持力度，引導(dǎo)法律服務(wù)資源在發(fā)達(dá)區(qū)縣與欠發(fā)達(dá)區(qū)縣之間合理流動(dòng)。鼓勵(lì)和支持律師事務(wù)所和律師到欠發(fā)達(dá)區(qū)縣設(shè)立分所和執(zhí)業(yè)。探索建立律師參與公益性法律服務(wù)長效機(jī)制，明確規(guī)定參與時(shí)間總量，作為律師執(zhí)業(yè)年度考核的內(nèi)容之一。(3)提高公共法律服務(wù)人員的能力素質(zhì)。有計(jì)劃、有針對(duì)性地組織法律服務(wù)人員進(jìn)行職業(yè)道德和業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)。除了邀請(qǐng)職能部門、專家學(xué)者授課外，還可以充分利用公共法律服務(wù)人員的專業(yè)優(yōu)勢，建立教學(xué)相長機(jī)制，根據(jù)工作開展情況，選拔經(jīng)驗(yàn)豐富、理論扎實(shí)的人員組成講師團(tuán)，為體系內(nèi)工作人員定期授課，開展實(shí)地觀摩，多渠道提升法律服務(wù)隊(duì)伍的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。

(五)平臺(tái)保證：畢力建設(shè)公共法律服務(wù)的三大平臺(tái)

公共法律服務(wù)體系建設(shè)需要提供各類別公共法律服務(wù)進(jìn)駐的平臺(tái)基礎(chǔ)。目前，各地公共法律服務(wù)的實(shí)體平臺(tái)建設(shè)、信息化平臺(tái)建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)化平臺(tái)建設(shè)初見端倪，但極不平衡。因此，應(yīng)當(dāng)按照覆蓋城鄉(xiāng)、因地制宜、方便群眾的原則，全面建設(shè)公共法律服務(wù)體系的三大平臺(tái)。

結(jié)語

總之，全面建設(shè)中國特色的公共服務(wù)體系，決不能忽視公共法律服務(wù)體系建設(shè)；完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，也必須全面推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)。毋庸置疑的是，在全面推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的問題上，認(rèn)識(shí)和認(rèn)知程度決定著行動(dòng)的高度與速度。建設(shè)我國“覆蓋城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)體系”，必須著眼于我國依法治國總?cè)蝿?wù)要求，將其置于法治中國和法治社會(huì)建設(shè)的總目標(biāo)之中，只要認(rèn)識(shí)到位，當(dāng)代中國是有能力、有條件、有智慧將虛事做實(shí)，將弱事做強(qiáng)，將好事做好；各級(jí)黨委政府也有能力、有條件、有智慧努力爭取做出在區(qū)域內(nèi)著名、在國內(nèi)有重大推廣和示范價(jià)值、在國際上能夠展示社會(huì)制度優(yōu)越性的公共法律服務(wù)事業(yè)來的。誠如是，真乃國之幸事，民之福祉！

[責(zé)任編輯：王德福]

收稿日期：2015-11-10

作者簡介：劉炳君(1962-)，男，山東棲霞人，山東政法學(xué)院刑事司法學(xué)院院長，教授，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向：法哲學(xué)、法社會(huì)學(xué)、行政法學(xué)和刑事法治。

中圖分類號(hào)：D902

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1009-8003(2016)01-0118-07

Subject:Regarding the Construction of Contemporary Chinese Public Legal Service System

Author & unit:LIU Bingjun

(Shandong University of Political Science and Law, Jinan Shandong 250014,China)

Abstract：Public legal service belongs to the general basic legal services. It is based on the public service functions of government, provided by the government, and reflecting the equalization of public resources allocation and the social welfare responsibility. Public legal service, necessary to achieve the social fairness and justice, is aimed at guaranteeing the citizen basic rights and safeguarding the citizen legal interest. Its basic features include, but are not limited to publicity, nonprofit, equalization, fundamentality, normalization, and supportability. It is not only one important step in the national law enforcement process, but also one important component in the socialism legal system with Chinese characteristics to achieve the social fairness and justice. It has three basic conditions: entity platform construction, information platform construction and standardization platform construction. The construction of Chinese public legal service system owns the following essences and spirits: leadership system, development planning, financial security, resource allocation, and supervision and examination.

Key words：public legal service; fairness and justice; development planning; financial budget; resource allocation; supervision and examination;three platforms