社會救助多元化助力精準扶貧淺議

葛曉梅

[提要] 社會救助多元化包括供給主體和供給內容的多元化。實現(xiàn)社會救助的多元化供給是合理配置扶貧資金、資源和人力，提高扶貧工作精準度的有效方式，也是破解我國社會救助資源、方式不足的根本途徑。目前，社會救助多元化還存在理念滯后、機制碎片化和參與度低等制約因素。因此，倡導以人為本的新型社會救助理念，多元參與形成救助合力，在政府、企業(yè)和社會組織間建立資源獲取及共享機制是實現(xiàn)社會救助多元化助力精準扶貧的根本路徑。

關鍵詞：社會救助；扶貧；多元參與；救助主體

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A

收錄日期：2016年10月23日

貧困具有內涵的多維性、貧困成因的多樣性、貧困群體的分散性、貧困幫扶需求的差異性等特征，使得精準扶貧工作很復雜。現(xiàn)有的扶貧模式，是政府作為單一扶貧主體，通過“自上而下”任務型推進方式來解決貧困問題，這種模式所提供的扶貧管理和扶貧資源，在精準識別上有模糊性，在精準管理上有局限性，很難精準對應貧困的復雜性滿足精準扶貧的需求，整合社會扶貧資源，實施政府主導、多元參與的扶貧工作機制，實現(xiàn)社會救助的多元化供給，是合理配置扶貧資金、資源和人力，提高扶貧工作精準度的有效方式，也是破解我國社會救助資源、方式不足的根本途徑。

一、社會救助多元供給

社會救助多元供給包括供給主體的多元化和供給內容的多元化。所謂社會救助多元供給，是指由過去的政府單一救助主體轉變?yōu)閯訂T各方面力量以彌補社會救助供給不足，形成包括政府、企業(yè)、社會組織、親屬和鄰里的多主體供給。政府是社會救助責任的主要承擔者，而企業(yè)、社會組織、社區(qū)、個人則連接成為層次有別、功能互補、相互支持、互為補充的擔負著社會救助次要責任的主體。精準扶貧應是多元主體的協(xié)同參與，應擴大扶貧工作的開放性，形成政府與企業(yè)、社會組織、個人協(xié)調合作的社會救助供給體系。同時，經(jīng)濟社會的發(fā)展和社會財富的積累，企業(yè)、社會組織、民眾個人參與扶貧的熱情也越來越高，互聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展也為扶貧工作提供了更多途徑，很多社會組織、志愿者一直把扶貧作為活動的重要領域。

社會救助供給內容的多元化，一是救助對象的廣泛性，從單純的低保對象拓展為全部弱勢群體；二是救助的種類多樣化，從物質救助，為弱勢群體提供物質或現(xiàn)金幫助，保障基本生存擴展到醫(yī)療、就業(yè)、就學以及臨時困難的綜合救助，在傳統(tǒng)物質救助的基礎上拓展到非物質性救助方式，包括權利維護、提供服務、心理援助等，在救助的內容上實現(xiàn)了新的突破。同時，也強調多渠道的救助形式，堅持救助與扶助結合，資金救助與能力救助相結合，臨時救助與長期救助相結合，突破了社會救助的原有模式，注重救助的人性化。

二、社會救助多元化面臨的難題

（一）救助理念滯后。以往的扶貧實踐中更多的是經(jīng)濟思維，習慣于關注扶貧資金、項目、效益，較少考慮在扶貧過程中如何實現(xiàn)多元主體的參與，如何實現(xiàn)資金、項目和其他資源與需求的有效對接，如何進行科學、公正、公開的評估等，經(jīng)濟思維替代了社會治理思維。扶貧思維還停留在解決溫飽問題階段，只關注物質貧困，而忽視社會、文化等因素，沒有把扶貧作為社會治理問題來對待，致使扶貧效率偏低、扶貧制度建設滯后、公眾及貧困人口參與度不強，導致扶貧目標的偏離。在服務項目方面，只是關注基本生存需求的滿足，對發(fā)展和能力建設，對生存權、公民權利、自由等以社會需求為目標的精神層面的關注很少。

（二）救助機制碎片化，沒有形成多元救助合力。現(xiàn)行社會救助體系存在制度林立、各自為政，社會救助主體部門分割，參與社會救助的相關部門有民政部門、教育部門、衛(wèi)計部門、住建部門、人社部門等。此外，工會、殘聯(lián)等群團組織亦在運用政府資源實施救助，這種多部門分割管理體制導致了政策分割與資源分割，不僅難以形成嚴密的救助網(wǎng)，還容易造成救助不公與資源低效。雖然在2014年2月國務院頒布的《社會救助暫行辦法》中，明確了由民政部門牽頭的協(xié)調機制，但政策分割導致的社會救助碎片化很難避免。而且，政府實施的救助與其他社會救助也未能夠有機協(xié)調。在實際運作中，社會救助制度施行的是代辦制，由城鎮(zhèn)街道、居民委員會和鄉(xiāng)村基層組織直接代辦最低生活保障等，學校則代辦教育救助等，這種非專業(yè)化的代辦，導致了救助過程中存在失序，救助中的偏差現(xiàn)象很多。如有的地方虛報、冒領救助待遇、假公濟私、優(yōu)親厚友，甚至還有領導干部家屬吃低保的現(xiàn)象，這些都嚴重地損害了社會救助制度的公信力，也造成了救助資源的浪費。

扶貧救助工作中仍存在“政府熱、社會弱、市場冷”的情況，在扶貧主體中，政府是主導力量，社會組織只占少部分，企業(yè)、社會群體所占的比重也很少，沒有形成社會救助合力。亟須改革創(chuàng)新社會救助提供方式，以提高社會救助的提供效率與目標瞄準率，真正實現(xiàn)社會救助的公平可及。

（三）社會主體在社會救助中的參與度偏低。社會救助的社會動員支持體系薄弱。一是一些國企和民營企業(yè)的社會責任感不強，沒有主動參與社會救助的意識，扶貧發(fā)展經(jīng)濟，新建產(chǎn)業(yè)的意愿不強，認為周期長、見效慢、成效難以在短時間內顯現(xiàn)；二是對扶貧救助的認識模糊，認為支持公益就是扶貧救助的全部內容，忽視了支持貧困戶發(fā)展，增強造血功能這一重要內容。支持公益事業(yè)發(fā)展的確是扶貧工作的重要組成部分，但公益事業(yè)可以通過申報爭取國家基礎設施項目解決，而扶持貧困戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金短缺，才是開展扶貧工作最大短板。這一短板并未引起全社會的關注和傾力支持。精準扶貧所用資金中，政府財政資金仍為主體，而且一些貧困的地區(qū)地方財政無力負擔，需要地方政府配套的扶貧資金。

除政府、企業(yè)外，社會組織、志愿者（包括社會企業(yè)）也是扶貧的重要主體。社會扶貧救助主要有兩方面作用：一是籌措更多的資金；二是給更多的人提供施展才華和表達愛心的機會。目前社會組織作為扶貧中重要主體的作用還沒有充分體現(xiàn)，其固有的專業(yè)性、靈活性、持續(xù)性、公益性等特征，在精準扶貧中的重要作用也沒有充分發(fā)揮。

三、社會救助多元化助力精準扶貧路徑選擇

（一）倡導以人為本的新型社會救助理念?，F(xiàn)代社會救助以人為本的新型救助理念，要求社會救助工作者轉變服務理念，轉變角色，由行政管理者轉變?yōu)闉槿鮿萑后w解決具體問題的服務者。由消極的社會救助轉變?yōu)榉e極的社會救助，維護被救助者的個體尊嚴與社會公平，從保障生存到增能賦權，從物質和精神兩個層面為貧困者解決實際問題，幫助他們通過能力建設，增強走出困境的信心和技能，提高經(jīng)濟和收入能力。在救助的同時幫助受助者樹立自尊、自強、自立意識，使他們的生存權、發(fā)展權得到應有保護。運用科學的、多樣化的方法幫助貧困人群，發(fā)揮社會救助預防、救助和發(fā)展功能。

（二）多元參與形成救助合力。扶貧救助工作是政府的責任，也是社會的責任。扶貧救助工作需要在政府主導下，結合特定社會制度的重構、市場力量的釋放以及社會組織的參與來共同推進。應倡導政府、企業(yè)、社會組織、以鄰居和朋友關系網(wǎng)絡為基礎的社區(qū)以及個人等多元主體參與社會救助供給。政府在對社會救助擔負主要供給責任的前提下，可通過合同外包、運營補貼、政府購買、稅收優(yōu)惠減免等政策工具促使企業(yè)和社會參與扶貧救助。鼓勵企業(yè)、社會組織和個人通過多種方式參與扶貧救助，為企業(yè)、社會組織和個人搭建參與扶貧救助平臺，鼓勵個人通過愛心捐贈、志愿服務、結對幫扶等多種形式參與扶貧，為扶貧開發(fā)提供人力資源支撐，形成人人參與扶貧的社會氛圍。

1、倡導企業(yè)社會責任，引導國有企業(yè)承擔更多的扶貧救助責任。國有企業(yè)是國家最可信賴的依靠力量，也是扶貧救助的重要力量，國有企業(yè)在企業(yè)扶貧救助中應發(fā)揮帶頭作用。國有企業(yè)參與扶貧救助，在體現(xiàn)出社會主義制度優(yōu)越性的同時，也為國有企業(yè)拓展貧困地區(qū)的市場提供了機遇，國企應把扶貧開發(fā)與企業(yè)發(fā)展相結合，將扶貧救助與自身的主營業(yè)務相結合，將企業(yè)發(fā)展與履行社會責任統(tǒng)一起來，并將扶貧救助工作作為企業(yè)的重要社會責任。要在扶貧開發(fā)中擔當重任，通過幫縣、幫鄉(xiāng)、幫村等形式，采取產(chǎn)業(yè)開發(fā)、技能培訓、吸納就業(yè)、捐資助貧等方式參與扶貧救助，切實幫助貧困地區(qū)解決需求，彰顯國企勇于擔當社會責任的精神。

2、制定稅收減免和優(yōu)惠政策，鼓勵民營企業(yè)參與產(chǎn)業(yè)扶貧。就業(yè)是使受助者脫貧的最好途徑。制定政府補貼、稅收優(yōu)惠等相關政策引導民營企業(yè)積極參與扶貧，凸顯民營企業(yè)在就業(yè)扶貧方面的優(yōu)勢，使民營企業(yè)精準扶貧的潛能得到充分釋放，讓民營企業(yè)自覺參與扶貧成為常態(tài)化，成為社會扶貧主要力量。如“光彩事業(yè)”，從1994年發(fā)起至今，實施扶貧項目約5萬多個近7千億元，帶動脫貧2，000多萬人，在興教助學、醫(yī)療衛(wèi)生、賑災濟困、養(yǎng)老助殘、危房改造等多個領域開展公益項目。再如“企業(yè)包縣”的萬達模式，投入10多億元，重點開展產(chǎn)業(yè)扶貧，對貴州省丹寨縣進行精準扶貧，變捐款捐物的“輸血”式扶貧為“造血”式扶貧，通過發(fā)揮企業(yè)自身的渠道優(yōu)勢，成立專門銷售公司，把在丹寨深加工的農(nóng)產(chǎn)品銷往全國，從而形成農(nóng)民種養(yǎng)、企業(yè)加工、全國銷售的良性循環(huán)。

3、發(fā)揮電商企業(yè)參與扶貧的獨特優(yōu)勢。電商企業(yè)經(jīng)過多年發(fā)展，已形成包括產(chǎn)品供應、銷售推廣、物流配送、售后服務等環(huán)節(jié)的完整產(chǎn)業(yè)鏈，具有平臺、渠道、信息等諸多優(yōu)勢。與傳統(tǒng)營銷體系相比，電商企業(yè)對市場變化更敏感，供應鏈更有彈性。電商平臺進入農(nóng)村基層，能為不同層次群眾提供廣泛的參與機會：他們可以從產(chǎn)品生產(chǎn)、網(wǎng)上銷售、倉儲配送、售后服務等多個環(huán)節(jié)參與電商業(yè)態(tài)，有利于精準扶貧、精準脫貧。

4、充分發(fā)揮社會組織在扶貧救助中的獨特優(yōu)勢。社會組織作為不可或缺的扶貧救助參與主體，具有不同于政府、企業(yè)和個人的獨特優(yōu)勢，并且已經(jīng)在扶貧中發(fā)揮著重要的作用。社會組織扶貧大多以特定的項目為載體，以特定的群體為目標，目標清晰、互動性強，社會組織參與扶貧，對精準扶貧、精準脫貧能起到很好的補充。目前我國社會組織發(fā)展迅速，參與扶貧的組織數(shù)量越來越多、扶貧的范圍廣泛、扶貧方式多樣，在投入資源、影響輿論、傳播知識、扶貧模式創(chuàng)新、扶貧的專業(yè)性、提高扶貧效率等方面發(fā)揮著獨特的作用，提供了大量人性化的扶貧救助。政府應通過政策、資金支持進一步完善社會組織參與扶貧救助的外部環(huán)境和加強對社會組織的責任監(jiān)督，為社會組織參與扶貧救助提供合法性和鼓勵性保障；社會組織也要積極實踐自身宗旨、規(guī)范內部管理，創(chuàng)新扶貧方式，不斷提高自身的社會公信力，通過加強與政府的合作扶貧、增強與被救助者的互動來提高扶貧救助的能力和效率。

隨著社會救助工作的日益專業(yè)化，具有專業(yè)優(yōu)勢的社會組織和社工在扶貧救助中發(fā)揮著不可替代的作用。可以用政府購買服務的方式，讓更多的社工服務機構參與到扶貧工作中來，如扶貧對象的需求評估、扶貧方案設計、扶貧項目開展、項目評估等，社工都可以參與其中，建立分類幫扶機制，滿足被救助者個別化、差異化的需求，提供更精細化、貼合的扶貧模式。同時，社工在扶貧工作中往往注重與扶貧對象建立專業(yè)關系，容易贏得扶貧對象信任，雙方更容易建立互動關系；社工還強調從需求出發(fā)，注重在過程中動態(tài)評估扶貧對象的需求變化，這將為扶貧項目的精準實施提供保障；社工參與扶貧還能連接更多社會資源加入，應鼓勵引導更多的社工參與扶貧志愿服務，充分發(fā)揮助人自助精神，助力精準扶貧。

（三）在政府、企業(yè)和社會組織間建立資源獲取及共享機制。圍繞精準扶貧的“精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核”，構建貧困信息動態(tài)管理、扶貧服務供需交易、扶貧管理協(xié)調與合作、扶貧績效綜合考核綜合機制，采取代理服務、直接服務和間接服務等服務模式，協(xié)調政府、企業(yè)、社會組織等多元主體間的關系。一是建立交流機制，加強主體間溝通協(xié)調，推動扶貧主體間的資源、信息共享，形成一個貧困人口信息管理系統(tǒng)，及時發(fā)布扶貧需求、資源供給等權威信息，搭建社會各界參與扶貧的互動平臺，為貧困人口快速、便捷、準確地提供高效服務；二是加快形成主體間協(xié)調融合、責任共擔的合作意識，形成合力共同扶貧；三是加強對多元主體扶貧的績效管理。建立多維度、多層次的績效管理體系，制定出切實可行的考評內容、考評指標和考評流程，建立多種手段相結合的考評方式，既有定性考核又有定量考核，既要有重點考核又要有基礎考核，既要有傳統(tǒng)手段評估又要有現(xiàn)代手段計量。嚴格獎優(yōu)罰劣，對無效果的項目予以取締，對有成效項目予以支持；四是實現(xiàn)救助資源的有效統(tǒng)籌。救助資源是社會救助的基礎，其來源包括政府財政撥款和社會捐贈資金和實物。財政資金保障基本生活需求，社會捐贈用于多樣化的社會救助需求。在政府主導下凝聚公益、媒體、企業(yè)、個人等各方力量，打通各界壁壘，共同推動公益慈善事業(yè)發(fā)展。鼓勵支持企業(yè)、社會組織和個人開展以扶貧濟困為重點的慈善活動，廣泛匯聚社會扶貧救助資源，與精準扶貧、精準脫貧有效對接。政府搭建慈善信息公開平臺，建立救災捐贈導向機制，完善扶貧捐贈管理制度，便于政府和社會有效監(jiān)督扶貧捐贈資金的接收和使用。協(xié)調推進政府購買公益慈善組織服務，讓資源流向使用率高、社會信譽好的公益慈善組織。落實公益慈善組織稅收優(yōu)惠政策，對公益慈善組織通過政府購買服務的所得、投資收益等實行免稅。倡導更多家庭設立小額冠名基金，為孩子建立快樂成長愛心檔案，從小培養(yǎng)慈善理念。在全社會形成人助人、戶幫戶的社會慈善公益氛圍。扶持成立扶貧方面的公募基金，建立扶貧社會資金公募平臺，讓更多的社會影響力大、公信力強、與扶貧關聯(lián)度高的基金會，結合精準扶貧，設計公募項目，溝通聯(lián)結各種慈善公益資源，投入到扶貧救助之中。

主要參考文獻：

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