海洋生態(tài)損害補(bǔ)償國際經(jīng)驗(yàn)及啟示

安然

[提要] 在當(dāng)前全社會(huì)對可持續(xù)發(fā)展日益關(guān)注的形勢下，為更科學(xué)合理地利用海洋資源，滿足相應(yīng)的海洋開發(fā)可持續(xù)要求，就很有必要建立相應(yīng)的的海洋生態(tài)損害國家賠償機(jī)制。國外在海洋生態(tài)損害補(bǔ)償方面積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，可以適當(dāng)?shù)挠枰詤⒖?，為我國海洋開發(fā)和可持續(xù)發(fā)展起到一定的促進(jìn)作用。

關(guān)鍵詞：海洋生態(tài)損害；補(bǔ)償制度；國際經(jīng)驗(yàn)

基金項(xiàng)目：遼寧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目重點(diǎn)課題：“生態(tài)文明建設(shè)視閾下遼寧省海洋生態(tài)損害補(bǔ)償體系研究”（編號：Lslktzdian-15）階段研究成果

中圖分類號：P7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2016年10月25日

為了更好地利用資源，相關(guān)海洋資源管理部門專門制定了《海洋生態(tài)損害國家損失索賠辦法》，并明確規(guī)定對海洋生態(tài)損害之后應(yīng)該如何賠償?shù)南嚓P(guān)問題。此法律對保護(hù)我國的海洋生態(tài)資源，規(guī)范此方面的索賠工作起到了一定的規(guī)范作用。海洋環(huán)境是人類生存環(huán)境的重要組成部分，其在惡化后會(huì)對人類的當(dāng)前生活環(huán)境造成影響，且會(huì)在一定程度上影響人類未來一段時(shí)間的生存和發(fā)展。因而世界各國在交流和協(xié)商下，制定了海洋資源利用相關(guān)的國際公約，各海洋國家也根據(jù)自身的相關(guān)情況而制定了各自的海洋生態(tài)保護(hù)相關(guān)法律。

一、美國海洋生態(tài)損害補(bǔ)償制度

美國最早關(guān)于海洋生態(tài)保護(hù)相關(guān)的法律為《油污法》、《清潔水資源法》等，這些法是在普通法基礎(chǔ)上形成的，其對規(guī)范美國的海洋生態(tài)損害賠償工作起到了基礎(chǔ)性作用。相對而言這些法律規(guī)定的賠償范圍比國際公約的更廣，且相應(yīng)的賠償額度更高。例如美國的EXXON石油公司在出現(xiàn)一次郵輪觸礁事故之后，泄露的原油污染了近1，609公里的海岸，近萬平方海域被污染，并對附近海洋生態(tài)環(huán)境造成了巨大的破壞，同時(shí)產(chǎn)生了一定全球影響。這次污染事件促使美國在次年制訂了《油污法》。隨后美國對其進(jìn)行了改進(jìn)，并在此基礎(chǔ)上形成了規(guī)范的海洋生態(tài)損害賠償制度。

（一）普通法下的生態(tài)損害補(bǔ)償制度。美國關(guān)于生態(tài)資源保護(hù)的法律首先具體規(guī)定了相應(yīng)受保護(hù)資源的范圍，主要包括漁業(yè)資源、濕地、野生動(dòng)物等。如果這些資源被破壞，根據(jù)普通法的規(guī)定，可以對行為主體進(jìn)行公訴，并據(jù)此獲得相應(yīng)的生態(tài)損害賠償。根據(jù)實(shí)際情況可知普通法對賠償?shù)姆秶]有具體的規(guī)定，主要是資源損害相應(yīng)的貨幣度量。這樣對于一些重要特殊資源的損害，不能準(zhǔn)確的估計(jì)其貨幣度量值，這樣就產(chǎn)生一定的補(bǔ)償不合理問題。美國的普通法對生態(tài)損害的賠償范圍規(guī)定為資源減少的市場價(jià)值，而對起訴主體則規(guī)定為公共機(jī)構(gòu)，在確定賠償金時(shí)，只有資源的修復(fù)費(fèi)用低于造成的損失情況下才能實(shí)現(xiàn)，這樣對一些與重要環(huán)境、文化相關(guān)的生態(tài)損害一般難以明確其市價(jià)，其賠償也就不容易實(shí)現(xiàn)。而且普通法對損害與行為之間關(guān)系的確定也有明確的要求，而在生態(tài)損害情況中，這種關(guān)系一般不能很清楚的確定出。據(jù)此可以看出，通過普通法來保障生態(tài)損害的賠償情況存在明顯的缺陷，相應(yīng)的損害行為認(rèn)定和損害賠償范圍確定方面都有較大的局限。

（二）生態(tài)損害賠償制度。為了有效地應(yīng)對普通法在此方面的局限問題，美國隨后制定了《清潔水資源法》和《油污法》，并以此來作為生態(tài)損害賠償?shù)幕痉伞Ｔ诖嘶A(chǔ)上美國的生態(tài)損害賠償制度進(jìn)一步明確了在出現(xiàn)生態(tài)損害情況下的賠償主體、起訴主體、賠償范圍和標(biāo)準(zhǔn)等。這樣在海洋生態(tài)損害事件發(fā)生之后就有法可依，相應(yīng)的損害也可以得到及時(shí)合理的賠償。根據(jù)這些規(guī)定，賠償范圍主要包括修復(fù)費(fèi)用、過渡期損失和評估費(fèi)用等，而相應(yīng)的生態(tài)損害的賠償，主要用途為恢復(fù)受到損害的環(huán)境，保護(hù)其免受再次損害。同時(shí)這一制度還明確規(guī)定了海洋環(huán)境損害評估標(biāo)準(zhǔn)，在此情況下如果出現(xiàn)海洋污染情況，受害者可以清晰且合理地得到相應(yīng)的賠償。在這些法律和制度規(guī)范作用下，美國的海洋資源得到了有效保護(hù)，這些也對其他國家起到了重要參考作用。

二、加拿大海洋生態(tài)損害補(bǔ)償分析

加拿大的海洋資源也很豐富，其很早就研究了海洋污染損害賠償相關(guān)問題，并從法律層面確立了船舶溢油賠償機(jī)制。加拿大還最早加入了《國際油污損害民事責(zé)任公約》。同時(shí)還根據(jù)自身海洋資源實(shí)際情況而制定了相應(yīng)的國內(nèi)賠償機(jī)制，這樣就可以根據(jù)國內(nèi)外兩方面賠償機(jī)制來確保相關(guān)的船舶油污損害得到妥善賠償。

（一）船舶油污損害賠償制度。加拿大關(guān)于海洋資源損害賠償?shù)姆芍饕獮椤逗竭\(yùn)法》，其側(cè)重于國內(nèi)船舶油污損害賠償方面，在1971年修訂之后，此法中加入了相關(guān)溢油責(zé)任的規(guī)定，并對溢油相應(yīng)的賠償主體和范圍以及標(biāo)準(zhǔn)等做了規(guī)定?！逗竭\(yùn)法》對相應(yīng)的溢油責(zé)任限制規(guī)定為，每噸溢油133個(gè)特別提款權(quán)。對比各國關(guān)于溢油法律的建立時(shí)間可看出加拿大是此方面立法最早的。

（二）賠償基金制度?！逗竭\(yùn)法》同時(shí)還對海上污染賠償基金做了規(guī)定，也就是通過海洋運(yùn)輸石油到加拿大的貨主需要交納每噸15加分的攤派，并將其加入到油污基金中。加拿大對此基金專門設(shè)置了相應(yīng)的賬戶，并設(shè)定了相應(yīng)的固定利率。20世紀(jì)80年代末，加拿大對《航運(yùn)法》進(jìn)行修改，也就是設(shè)立了新的船舶油污基金，簡稱為SOPF，同時(shí)還增加了國際油污基金不曾包含的部分。在此情況下油污賠償包含的范圍顯著增加。新設(shè)立的SOPF和國際基金組織也有一定的關(guān)聯(lián)，這樣在出現(xiàn)海洋資源污染情況下，可以通過SOPF先支付清污費(fèi)，并先期進(jìn)行受害人的賠償，之后再依據(jù)相應(yīng)的規(guī)定向損害主體和國際基金提出索賠。這樣就可以使得相應(yīng)的賠償工作順利進(jìn)行。

三、日本海洋生態(tài)損害補(bǔ)償制度

日本在二戰(zhàn)之后為了盡快促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而對海洋資源進(jìn)行了大量開發(fā)。不過當(dāng)時(shí)對海洋資源還沒有明確保護(hù)意識，因而大規(guī)模的進(jìn)行圍地填海、海洋漁業(yè)資源開發(fā)等，同時(shí)還大幅度的改造了沿海地區(qū)的海洋生態(tài)環(huán)境。在此情況下經(jīng)過20多年的持續(xù)無限制開發(fā)，原本風(fēng)景優(yōu)美的海岸線受到巨大的破壞，并出現(xiàn)明顯的侵燭，海藻、濕地面積在也急劇縮小，一些地區(qū)還出現(xiàn)了大量赤潮現(xiàn)象，造成了一定經(jīng)濟(jì)損失。為了有效地應(yīng)對這方面的問題，日本政府從海洋規(guī)劃、立法等領(lǐng)域開展了相關(guān)規(guī)范管理活動(dòng)，同時(shí)還制定了相應(yīng)的法律措施，這些對日本海洋資源的可持續(xù)發(fā)展起到了很大促進(jìn)作用。

（一）多種海洋發(fā)展規(guī)劃減少生態(tài)損害。日本在海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中也經(jīng)歷了與其他國家相似的道路，也就是早期肆無忌憚的犧牲海洋生態(tài)環(huán)境，在多年以后對海洋資源造成較大破壞并受到嚴(yán)重?fù)p失后，才開始重視起海洋資源保護(hù)工作。日本在20世紀(jì)60年代起就開始制定海洋發(fā)展規(guī)劃，并在隨后的開發(fā)中積累了大量此方面的開發(fā)經(jīng)驗(yàn)。進(jìn)入90年代之后其開始對前期中暴露的具體問題進(jìn)行總結(jié)反思并制定了更科學(xué)合理的海洋發(fā)展規(guī)劃。隨后在世界各國對海洋資源都加大重視的形勢下，其也和國際社會(huì)合作，并制定了更具體的海洋規(guī)劃，對原有的規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行了適當(dāng)?shù)男抻啞＿@些對日本海洋開發(fā)、環(huán)境保護(hù)起到了較大的促進(jìn)作用。

（二）注重海洋法律體制建設(shè)，強(qiáng)化生態(tài)保障。在不斷的努力宣傳下，日本社會(huì)各方都普遍形成了自覺保護(hù)海洋資源的意識，并形成了全面的海洋環(huán)境保護(hù)體系。為了更好地進(jìn)行本國海洋環(huán)境的監(jiān)管，日本還和世界海洋保護(hù)組織聯(lián)合開展了相關(guān)海洋環(huán)境的調(diào)查和監(jiān)測工作。2004年日本根據(jù)海洋資源開發(fā)保護(hù)實(shí)際情況而制定發(fā)布了《海洋白皮書》。此書對日本相應(yīng)的海洋資源的存量、開發(fā)情況等做了詳細(xì)和深入的論述。次年日本漁業(yè)部還制定了海洋政策建議書，主要是從海洋立法及海洋管理等方面論述了日本在未來一段時(shí)間應(yīng)該開展的工作。同年日本頒布了《海洋基本法》，這對規(guī)范和完善日本海洋政策法規(guī)體系起到了很大的促進(jìn)作用，并預(yù)示著此體系已經(jīng)很完善。

（三）門類眾多的生態(tài)損害賠償。日本社會(huì)對環(huán)境保護(hù)有著深刻的認(rèn)識，并建立了相對完善的生態(tài)環(huán)境損害賠償法律制度。日本環(huán)境立法最初是在水俁病的促進(jìn)之下開展的，在當(dāng)時(shí)水俁病事件產(chǎn)生了轟動(dòng)全國的影響，引發(fā)了民眾的強(qiáng)烈關(guān)注。在社會(huì)各界的壓力之下日本政府相繼出臺(tái)了《公害對策基木法》之類與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律，并對公害的補(bǔ)償?shù)茸隽嗣鞔_的規(guī)定。根據(jù)此法律，在受到相關(guān)公害導(dǎo)致的影響后，受害者可以根據(jù)《民法》、《公害對策基木法》等起訴侵害方，并提出一定的賠償。例如西淀川大氣污染訴訟主要就是這些法律而要求作出賠償?shù)摹?/p>

四、國外海洋生態(tài)損害補(bǔ)償制度的經(jīng)驗(yàn)及啟示

根據(jù)以上各國相關(guān)生態(tài)損害賠償制度的論述可以看出，為了確保相應(yīng)的賠償制度得以貫徹落實(shí)，就很有必要制定相應(yīng)的制成法，并建立相應(yīng)的賠償和訴訟制度?？梢栽敿?xì)地分析發(fā)達(dá)國家在此方面的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)結(jié)合我國的實(shí)際情況而建立起我國的海洋生態(tài)損害制度，以促進(jìn)我國海洋資源的開發(fā)和利用。

（一）實(shí)施環(huán)境公益訴訟機(jī)制。這種制度最早是美國建立的，隨后被其他西方國家參考引用。根據(jù)這項(xiàng)制度規(guī)定，在出現(xiàn)相關(guān)生態(tài)賠償問題之后，聯(lián)邦及州政府可根據(jù)法律規(guī)定，要求污染主體停止污染并作出相應(yīng)的賠償，在受害對象不明確情況下，政府可以代收取賠償金。在一般情況下此類污染事故主要是損害了公共利益，因而根據(jù)這種公益訴訟制度，可以通過政府機(jī)構(gòu)來提起公訴并要求其進(jìn)行賠償，以此來避免相關(guān)訴訟主體缺失情況。

（二）建立專業(yè)評估機(jī)構(gòu)和制定切實(shí)可行的海洋生態(tài)損害評估標(biāo)準(zhǔn)。為了確保相應(yīng)的生態(tài)損害賠償制度得以順利落實(shí)，且損害賠償金額清晰確定，就需要建立與之對應(yīng)的海洋生態(tài)損害評估標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，還需要制定出科學(xué)合理的海洋生態(tài)損害評估規(guī)則，以及相應(yīng)的專業(yè)賠償管理機(jī)構(gòu)。美國的這種損害賠償制度相關(guān)功能的發(fā)揮和其專業(yè)的賠償管理機(jī)構(gòu)密不可分。我國在制定此方面的賠償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，需要考慮到具體國情，對此類評估規(guī)則進(jìn)行全面分析并充分考慮到其執(zhí)行后產(chǎn)生的各種后果。并在此基礎(chǔ)上建立起專業(yè)的生態(tài)損害賠償評估機(jī)構(gòu)以及與之匹配的損害評估標(biāo)準(zhǔn)。

（三）建立海洋生態(tài)損害責(zé)任保險(xiǎn)制度?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》對油污損害賠償基金制度作了具體規(guī)定。由于海洋環(huán)境污染事故一般會(huì)造成大面積海域污染，因而導(dǎo)致的損失往往很大，大部分污染者并不具備賠償能力，為此就需要通過相應(yīng)的損害保險(xiǎn)制度來保證賠償工作得以落實(shí)。在此制度下相應(yīng)的賠償可以順利進(jìn)行，且事故導(dǎo)致的損害也可以得到有效恢復(fù)。因而我國很有必要加強(qiáng)現(xiàn)有的保險(xiǎn)制度，參考其他國家的經(jīng)驗(yàn)，建立起和我國國情相適應(yīng)的保險(xiǎn)制度。

（四）建立海洋生態(tài)損害賠償基金制度。我國的《海洋環(huán)境保護(hù)法》對生態(tài)損害賠償雖然做了一些大體規(guī)定，不過太粗略缺乏操作性。而美國的《FUND1971》法在海洋生態(tài)污染損害方面有較好的適應(yīng)性，可以適當(dāng)?shù)膮⒖计洳⒔⑾鄳?yīng)的生態(tài)損害賠償基金制度?？梢酝ㄟ^政府財(cái)政撥款和稅收來為此提供資金；同時(shí)設(shè)置相應(yīng)的專業(yè)基金管理機(jī)構(gòu)，并依據(jù)行政管理體制進(jìn)行責(zé)任界定，通過法律層面確定出此類基金的性質(zhì)，以此來為這項(xiàng)基金制度的貫徹落實(shí)打下良好的基礎(chǔ)。

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