從“與民爭利”到“服務(wù)于民”
——我國縣級政府績效考核指標(biāo)體系研究

靳永翥，姜美琳

（1.貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州貴陽550025；2.浙江大學(xué)馬克思主義學(xué)院，浙江杭州310000）

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從“與民爭利”到“服務(wù)于民”
——我國縣級政府績效考核指標(biāo)體系研究

靳永翥1，姜美琳2

（1.貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州貴陽550025；2.浙江大學(xué)馬克思主義學(xué)院，浙江杭州310000）

摘要：縣級政府績效考核指標(biāo)體系構(gòu)建是提高地方政府服務(wù)能力的重要前提條件。因此，在明確界定績效考核體系中相關(guān)概念的前提下，運用規(guī)范分析法來界定服務(wù)型能力政府的價值取向與指標(biāo)要求。采用文獻調(diào)查法，對我國縣級政府績效考核體系進行歷史維度的考察，發(fā)現(xiàn)其指標(biāo)設(shè)置中存在“與民爭利”問題。結(jié)合層次分析法，對H省S市下轄M縣的績效考核指標(biāo)體系進行合理性判斷，揭示其中仍續(xù)存有“與民爭利”現(xiàn)狀，并對其指標(biāo)體系進行突然價值異化分析。借鑒域外經(jīng)驗，提出完善政府績效考核指標(biāo)體系的新理念、新機制和新策略，以此提升縣級政府服務(wù)能力。

關(guān)鍵詞：縣級政府；能力建設(shè)；績效考核指標(biāo)體系

1導(dǎo)論：問題提出、文獻回顧與研究設(shè)計

胡、溫時代，服務(wù)型政府建設(shè)成為政府職能轉(zhuǎn)型的改革重點。但由于各種主客觀原因，政府改革的價值定位、措施與目標(biāo)之間總是存在矛盾。服務(wù)型政府之建設(shè)任重道遠。在黨的十八大上，習(xí)近平總書記在談到中國經(jīng)濟新常態(tài)時重點談到了政府體制改革問題，這使其再次成為關(guān)注的熱點。但眾多研究從提升政府服務(wù)能力角度切入關(guān)注“與民爭利”指標(biāo)進而考量政府績效考核指標(biāo)體系設(shè)計的研究，多呈現(xiàn)一種片面性和局限性特點。黨的十八大召開后，以公眾需求為導(dǎo)向來評價政府行為及績效被納入改革范疇。但在現(xiàn)實中諸如地方土地財政一類的GDP政府模式取向，使得政府回應(yīng)民眾需求存在諸多障礙，其核心問題在于“與民爭利”而非“讓利于民”更非“服務(wù)于民”。基于此，本文探索在縣級政府績效考核指標(biāo)體系設(shè)置中存在的“與民爭利”現(xiàn)象，從而提出扭轉(zhuǎn)現(xiàn)有縣級政府的績效考核指標(biāo)體系的對策，進而提升政府服務(wù)能力，轉(zhuǎn)變政府的發(fā)展模式。

目前我國縣級政府績效考核指標(biāo)體系的研究多集中在指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、考核方式和方法上，從基于服務(wù)型能力政府建設(shè)“與民爭利”角度進行歷史考察縣級政府績效考核指標(biāo)體系的研究還不是很多。在政府績效考核指標(biāo)原則要求方面，中國行政管理學(xué)聯(lián)合課題組曾發(fā)布了《關(guān)于政府機關(guān)工作效率標(biāo)準(zhǔn)的研究報告》，其涵蓋方面包括單項量的指標(biāo)如經(jīng)濟指標(biāo)、時量指標(biāo)等，做到“可以量化的量化，不能量化的等級化”［1］。范迪軍針對縣域可持續(xù)發(fā)展所面臨的諸多問題，構(gòu)建了一個代替現(xiàn)行GDP考核體系的可持續(xù)性發(fā)展評估指標(biāo)體系。該體系分為兩大類：描述性指標(biāo)體系，對經(jīng)濟、社會、環(huán)境三個子系統(tǒng)要素“群”的結(jié)構(gòu)進行功能描述，反映各子系統(tǒng)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)與發(fā)展趨勢；評估指標(biāo)體系，包括子系統(tǒng)的效率指標(biāo)、福利指數(shù)、效益指數(shù)共3個專項評估指標(biāo)和復(fù)合系統(tǒng)指數(shù)、協(xié)調(diào)指數(shù)2個綜合類評估指標(biāo)［2］。彭國甫構(gòu)建的地方政府公共事業(yè)管理績效評價指標(biāo)體系從業(yè)績、成本和內(nèi)部指標(biāo)三方面構(gòu)建了我國地方政府公共事業(yè)管理績效評價指標(biāo)體系。其中著重強調(diào)基于政府提供公共服務(wù)的績效考核指標(biāo)中包括教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、社會保障、環(huán)境保護和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)業(yè)績指標(biāo)8大分類考核指標(biāo)［3］。所有這些研究對本文研究現(xiàn)如今的縣級官員的績效考核指標(biāo)體系以及如何更好地構(gòu)建社會的發(fā)展重構(gòu)績效考核指標(biāo)體系具有重要的指導(dǎo)作用。

本文研究總體思路是，以服務(wù)型能力政府的價值取向與指標(biāo)要求為理論基礎(chǔ)，以H省S市下轄M縣縣級政府績效考核案例為依托，首先，通過對我國縣級政府績效考核指標(biāo)體系進行歷史考察，在不同歷史階段找出績效考核指標(biāo)體系中“與民爭利”指標(biāo)項。其次，獲取M縣現(xiàn)階段政府績效考核指標(biāo)體系資料，并運用層次分析法判定其績效考核指標(biāo)體系中權(quán)重設(shè)計的不合理性，結(jié)合M縣上訪案例從中分析績效考核指標(biāo)體系中存在的“與民爭利”等問題和其背后實然價值異化原因。最后，通過借鑒域外英美國家政府績效考核指標(biāo)體系設(shè)置的先進理念與經(jīng)驗，本文提出相應(yīng)的對策和建議。

本文的研究設(shè)計如下：首先，運用文獻分析法，通過對相關(guān)文獻的檢索和搜集，本文界定了相關(guān)概念，明確了服務(wù)型能力政府的價值取向與指標(biāo)要求。本文也通過文獻查閱國外先進的政府績效考評體系，并尋找適用于我國政府績效考評改進的先進經(jīng)驗。其次，運用規(guī)范分析法，以服務(wù)型能力政府的價值取向為基礎(chǔ)，本文提出以服務(wù)型政府應(yīng)該具有的績效考核指標(biāo)體系設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)作為處理問題的規(guī)范依據(jù)，回答“應(yīng)該是什么”的問題，并且運用歷史分析法，考察縣級政府績效考核指標(biāo)體系的演進過程及機理，尋找“與民爭利”績效考核指標(biāo)的設(shè)置根源，為基于提升服務(wù)能力的績效考核指標(biāo)體系改進提供依據(jù)。再次，從實證分析切入，以M縣的政府現(xiàn)階段績效考核指標(biāo)體系設(shè)置為研究對象進行指標(biāo)權(quán)重合理性分析法，本文從中發(fā)現(xiàn)指標(biāo)設(shè)置中“與民爭利”等問題，并結(jié)合M縣近期上訪案例探討其績效考核指標(biāo)體系的實然異質(zhì)化問題，然后以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，運用層次分析法，尋找縣級政府績效考核指標(biāo)體系中現(xiàn)存的“與民爭利”問題延續(xù)原因。推此及彼，市級、省級政府都可以進行類似的績效分析。最后，試圖將縣級政府績效考核指標(biāo)體系從威權(quán)政治分析范式中剝離出來，強化政府的公共服務(wù)職能，真正實現(xiàn)服務(wù)職能的根本轉(zhuǎn)型，使其更貼近群眾，回應(yīng)民眾需求，提升政府信任度。

2主要概念與理論基礎(chǔ)

2.1主要概念

本文涉及三個主要概念，故分別作出解釋。

縣級政府：政府是指職能復(fù)雜、人員眾多、規(guī)模龐大的國家行政機關(guān)［4］?？h是我國國家結(jié)構(gòu)中的基本單元，是介于省、市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的一個管理層級，起著上傳下達的中區(qū)樞紐作用。目前，“縣長治國”、“處長理政”（“政令不出中南?！爆F(xiàn)象）方面存在的問題已成為中央、社會和學(xué)術(shù)界共同關(guān)注的熱點話題?？h級政府的服務(wù)能力直接關(guān)系到國家在基層民生發(fā)展中發(fā)揮多大的作用。亨廷頓認(rèn)為，國家間的政治分野最重要的在于政府的有效程度［5］。政府績效考核可以從三個方面分析：從細(xì)化層面來看是對行政人員工作成績與效率的一種認(rèn)定；從部門層面來看是指對政府各部門履行職能、執(zhí)行政策以及為公眾提供服務(wù)的質(zhì)量與效果的評判；從社會層面來看是指政府為滿足社會發(fā)展與民眾需要所承擔(dān)的職能，體現(xiàn)在政治民主、經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定等諸多方面。本文所研究的縣級政府績效考核側(cè)重于部門與社會層面。奧斯本與蓋布勒認(rèn)為，政府績效考核就是在政府組織形式上改變按規(guī)章辦事，在控制動機上改變以結(jié)果為導(dǎo)向。政府績效考核指標(biāo)體系：績效指標(biāo)是將績效與預(yù)計結(jié)果進行評價與溝通的標(biāo)準(zhǔn)。政府績效考核指標(biāo)體系是由能夠準(zhǔn)確表達政府部門目的的一組相互作用的考核指標(biāo)組成的考評系統(tǒng)。該系統(tǒng)囊括政治、經(jīng)濟、社會、黨建等諸多政府職能，分為若干個指標(biāo)層，并對不同層級的指標(biāo)賦予考核分值，進而判斷政府績效。指標(biāo)體系設(shè)計構(gòu)成較為復(fù)雜，依據(jù)不同的政府模式與地域的實際情況可以設(shè)計不同的指標(biāo)層級與范圍，形成不同的指標(biāo)體系。

2.2理論基礎(chǔ)

政府服務(wù)能力建設(shè)的價值取向：“服務(wù)型政府”最早是由國內(nèi)學(xué)者提出的，它有別于西方新公共管理的政府改革的新模式。張康之曾在《限制政府規(guī)模理念》一書中指出服務(wù)型政府就是政府要基于服務(wù)的理念而進行價值排序［6］，以社會公眾滿意為標(biāo)準(zhǔn)，以為公眾服務(wù)作為政府運行的根本目的。政府服務(wù)能力建設(shè)的價值取向包括：公共性、責(zé)任性、回應(yīng)性與參與性。公共性是以政府公共服務(wù)中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公眾需求為導(dǎo)向的。政府提供的公共產(chǎn)品并非由個人或集團所占有，而是為大家所“共享”，進而建構(gòu)一個以公共利益為核心的公共服務(wù)價值體系目標(biāo)。責(zé)任性是指政府的行為要對公眾負(fù)責(zé)。這一責(zé)任有兩方面含義：一方面是政府不僅要對公眾需求了解、回應(yīng)，而且要有一定的前瞻性與預(yù)測性；另一方面是政府還要學(xué)會擔(dān)負(fù)一定的政治、道德和法律責(zé)任?；貞?yīng)性的內(nèi)涵是指政府要對公眾的訴求與質(zhì)疑做出迅速的回應(yīng)。這打破了原有的政府為上的理念，要求政府“走下來”與公眾構(gòu)建一種互動模式。同時，這也要求政府針對敏感訴求有感應(yīng)能力和快速解決訴求的能力。參與性是政府的活動要囊括公眾作為其主體部分。社會治理倡導(dǎo)公眾參與。公民的參與也是建構(gòu)公民與政府合作關(guān)系的重要載體，而參與的本身同時也體現(xiàn)了民眾自身的價值。

縣級政府服務(wù)能力績效考核指標(biāo)維度：基于服務(wù)型能力政府建設(shè)的前提條件，在人力資源和社會保障部部長尹蔚民組織下，征詢專家意見，他們構(gòu)建一套縣級政府績效考核指標(biāo)體系作為服務(wù)型能力政府的績效考核標(biāo)準(zhǔn)。它有四個基礎(chǔ)指標(biāo)維度：影響指標(biāo)、職能指標(biāo)、潛力指標(biāo)和滿意度指標(biāo)。其下轄多個二級指標(biāo)。一是影響指標(biāo)：影響指標(biāo)用來檢測政府活動對社會發(fā)展的成效與影響。影響指標(biāo)讓政府的績效表現(xiàn)在經(jīng)濟增長、社會進步和環(huán)境發(fā)展水平上［7］。首先是經(jīng)濟增長指標(biāo)，包括人均GDP（元）、恩格爾系數(shù)等。其次是社會發(fā)展水平指標(biāo)，有平均受教育程度、基尼系數(shù)等。最后是環(huán)境發(fā)展水平指標(biāo)，有單位GDP能耗降低率、耕地面積減少率等。二是職能指標(biāo)，指政府根據(jù)職能要求所達到的質(zhì)量效益。它涵蓋社會一些基本問題，如社會穩(wěn)定，如果社會上出了問題，政府要直接追究相關(guān)人責(zé)任［8］。職能指標(biāo)有市場監(jiān)管指標(biāo)、教育衛(wèi)生事業(yè)指標(biāo)和基礎(chǔ)設(shè)施指標(biāo)等。三是潛力指標(biāo)，指體現(xiàn)政府發(fā)展能力、廉潔高效的內(nèi)部考核績效指標(biāo)。潛力指標(biāo)分為廉潔情況、行政效率、行政素質(zhì)和行政成本。廉潔情況指標(biāo)有受處分人員占總?cè)藬?shù)比重等；行政效率指標(biāo)除有平均個案處理時間、信息管理水平、公務(wù)員每年平均接受培訓(xùn)時間外，還有行政成本指標(biāo)。四是滿意度指標(biāo)。菲利普·科特勒認(rèn)為滿意度是個人在與預(yù)期效果對比后對現(xiàn)有服務(wù)所形成的一種感知狀態(tài)［9］。滿意度指標(biāo)是將服務(wù)對象對政府提供的物品、服務(wù)和政策的實行的滿意程度作為考核指標(biāo)。其下包括個人及家庭生活指標(biāo)、社會及自然環(huán)境指標(biāo)、政策法律及執(zhí)行指標(biāo)等。個人及家庭生活指標(biāo)有工作及就業(yè)機會滿意度、醫(yī)療保障滿意度，社會及自然環(huán)境指標(biāo)有：社會治安滿意度、自然環(huán)境滿意度、服務(wù)效率滿意度等，政策法律及執(zhí)行指標(biāo)有政策透明度滿意度、行政審批簡化程度滿意度和執(zhí)法公正性滿意度等?；诜?wù)型能力政府的績效考核指標(biāo)體系設(shè)計表見表2.1。

雖然提升政府服務(wù)能力的績效考核指標(biāo)體系表的制定未在指標(biāo)層級中賦予各指標(biāo)權(quán)重，但它卻為縣級政府提升服務(wù)能力實現(xiàn)向服務(wù)型能力政府轉(zhuǎn)變的績效考核指標(biāo)設(shè)置提供了參考與依據(jù)?？h級政府績效考核指標(biāo)體系只有具有如表2.1中的4個基本指標(biāo)與19個細(xì)化指標(biāo)，尤其是將職能指標(biāo)中關(guān)于公共服務(wù)的二級指標(biāo)如文化事業(yè)、衛(wèi)生事業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施指標(biāo)和滿意度指標(biāo)作為考核政府服務(wù)型能力的關(guān)鍵指標(biāo)（KPI），才能真正通過績效指標(biāo)維度的設(shè)計引導(dǎo)政府行為，提升政府服務(wù)能力。

在我國，縣級政府績效考核是激勵考核內(nèi)容演化，也是如今的績效考核指標(biāo)體系難以反映和解決民眾需求的根源，它需要從歷史維度去回溯分析的。

表2.1 服務(wù)型縣級政府績效考核指標(biāo)體系表

市場監(jiān)管教育事業(yè)文化事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施廉潔情況行政效率潛力指標(biāo)衛(wèi)生事業(yè)行政素質(zhì)國有資產(chǎn)管理制售假冒偽劣商品查處率藥品安全抽樣合格率農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測超標(biāo)率國有資產(chǎn)增值保值率其他國有資產(chǎn)占GDP比重國有企業(yè)實現(xiàn)利潤增長率教育事業(yè)費用占GDP比重學(xué)生每百人擁有專職教師數(shù)網(wǎng)絡(luò)覆蓋率人均公用圖書量公共衛(wèi)生事業(yè)支出占GDP比重每萬人擁有病床數(shù)每萬人擁有醫(yī)生數(shù)人均道路面積人均地下排水管道長度人均公共汽車量人均綠化面積腐敗案件涉案人數(shù)比重受處分人員占總?cè)藬?shù)比重平均個案處理時間信息管理水平行政人員中本科以上學(xué)歷者占比重公務(wù)員每年平均受培訓(xùn)時間行政成本個人及家庭生活社會及自然環(huán)境滿意度指標(biāo)政府服務(wù)及形象政策法規(guī)及執(zhí)行行政管理費占財政支出比重行政人員占總?cè)丝诒壤ぷ骷熬蜆I(yè)機會滿意度醫(yī)療保障滿意度社會治安滿意度自然環(huán)境滿意度服務(wù)態(tài)度滿意度服務(wù)效率滿意度公務(wù)員廉潔滿意度政策透明度滿意度法規(guī)完善程度滿意度行政審批簡化程度滿意度執(zhí)法公正性滿意度

3我國政府績效考核指標(biāo)體系的歷史考察

通過歷史回溯分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，我國縣級政府績效考核指標(biāo)體系經(jīng)歷了如下三個階段。

3.1“農(nóng)業(yè)”為主導(dǎo)的縣級政府績效考核指標(biāo)體系時期

從新中國建國至20世紀(jì)70年代，這是縣級政府績效考核指標(biāo)體系的萌芽時期。這一時期績效考核指標(biāo)概念并未完全引入縣級政府工作考查范疇之中?？h級政府績效考核指標(biāo)更多是基于“以農(nóng)補工”大背景下糧食等農(nóng)副產(chǎn)品收購、工業(yè)補給率及革命戰(zhàn)爭年代形成的干部考核方式?！敖y(tǒng)購統(tǒng)銷”和嚴(yán)格的戶籍控制下的城鄉(xiāng)二元體制成為長期實行“以農(nóng)補工”政策的制度保障。1953年11月23日，《關(guān)于實行糧食的計劃收購和計劃供應(yīng)的命令》規(guī)定：“農(nóng)民需按國家規(guī)定的糧種收購量、收購價格等將余糧售給國家”。［10］我國在最大限度汲取農(nóng)業(yè)剩余的情況下，以法令形式將統(tǒng)購統(tǒng)銷法律化，強制糧食征購?？h級政府作為國家基層行政單位承擔(dān)起糧食征收等主要任務(wù)并將它作為這一時期縣級政府績效考核的主要內(nèi)容和農(nóng)村干部升遷的主要考核指標(biāo)。見表3.1。

表3.1 新中國建國初期縣級政府績效考核指標(biāo)體系表

從新中國建國初期縣級政府績效考核指標(biāo)體系設(shè)置表中，我們可以看出，為實現(xiàn)“以農(nóng)補工”的一級指標(biāo)，糧食收購作為二級指標(biāo)在縣級政府績效考核中占有非常大比重。主糧及農(nóng)副產(chǎn)品收購量、收購糧種量、收購價格這些指標(biāo)項直接關(guān)系基層農(nóng)民的生活。資料顯示國家統(tǒng)購統(tǒng)銷的農(nóng)副產(chǎn)品幾乎無所不包。到1970年代末，國家收購的農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量達230余種。從征購數(shù)量上看，農(nóng)民需將絕大部分剩余農(nóng)產(chǎn)品上繳國家。在實行統(tǒng)購統(tǒng)銷的30多年間，糧食的收購量占糧食總產(chǎn)的20%至30%，棉、油的收購量居然占其總產(chǎn)的80%至90%。從收購價格上看，國家制定的農(nóng)產(chǎn)品收購價格始終明顯低于農(nóng)產(chǎn)品的成本?？h級政府為達到其績效考核指標(biāo)則采取強征、暴征的態(tài)度來“與民爭利”。一方面，在統(tǒng)購統(tǒng)銷政策下，農(nóng)業(yè)剩余被工業(yè)化長期榨干，農(nóng)民常年生活在極度貧困中。另一方面，國家工業(yè)化雖得以初步實現(xiàn)，但在縣級政府績效考核指標(biāo)體系設(shè)計中存在著嚴(yán)重的以糧食征收量為評定標(biāo)準(zhǔn)的“與民爭利”現(xiàn)象，這為隨后的縣級政府績效考核指標(biāo)體系埋下了禍根。

3.2“招商引資”為主導(dǎo)的縣級政府績效考核指標(biāo)體系時期

從改革開放初期至21世紀(jì)初期，縣級政府績效考核指標(biāo)體系以“招商引資”為主導(dǎo)。這一時期隨著改革開放的推進，受西方新公共管理運動影響，我國學(xué)界已經(jīng)開始使用“績效考核”、“績效考核指標(biāo)體系”等概念。政府績效在市場經(jīng)濟體制下初顯?？h級政府部門也開始制定績效考核指標(biāo)體系。1978年的中共十一屆三中全會將國家工作重點轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟建設(shè)為中心上。此后的政府績效考核也以經(jīng)濟增長指標(biāo)為主。以國內(nèi)某市下轄縣為例，在縣級政府績效評估指標(biāo)體系指標(biāo)中，權(quán)重超過7%的指標(biāo)有4個：GDP （7%）、稅收收入及占GDP比重（8%）、社會安定（7%）和地方主要產(chǎn)業(yè)增長指數(shù)（7%）。其中經(jīng)濟指標(biāo)有三個［11］。北京大學(xué)劉明興教授等人在對6省60鄉(xiāng)鎮(zhèn)120村考核內(nèi)容進行研究后發(fā)現(xiàn)，在縣級政府績效考核指標(biāo)中，招商引資指標(biāo)占有重要地位。經(jīng)濟增長與投資的刺激對縣政府來說非常明顯。R縣更是圍繞這種偏好專門設(shè)計了考核指標(biāo)體系，見表3.2。

表3.2 R縣級政府績效考核指標(biāo)體系截取表

從該縣政府經(jīng)濟建設(shè)績效考核指標(biāo)的設(shè)置中不難看出，招商引資作為三級指標(biāo)占有40%比重。縣級政府招商引資的初衷是為了引進企業(yè)推動縣域經(jīng)濟發(fā)展，解決縣域人口就業(yè)問題，增加縣域人民收入。在表3.2中招商引資指標(biāo)下細(xì)化指標(biāo)項的最后一項即超額完成任務(wù)獎加（10分），在如此績效考核體系下，招商引資指標(biāo)在縣級政府績效考核中無疑成為縣級政府顯示業(yè)績的競爭項目。在地方政府稅源經(jīng)濟主導(dǎo)和GDP考核指標(biāo)引導(dǎo)下，招商引資成為“頭等大事”。

一方面，由于地方政府滲透到招商引資的各個環(huán)節(jié)，其招商實效存在問題。為了追求招商引資速度，某些部門提交虛假數(shù)據(jù)，他們把意向投資、虛假投資等等驗資后撤資無法形成真正投資的都算作投資項目。見表3.3。

表3.3 R縣新增注冊資金與實際資金到賬統(tǒng)計

另一方面縣級政府便開始盲目引進一些高化工資源、高污染企業(yè)，且不顧群眾反對地“與民爭利”。資料顯示，該縣政府為發(fā)展本縣經(jīng)濟，通過招商引資，成功引進一家水泥生產(chǎn)企業(yè)。企業(yè)投產(chǎn)之后，由于生產(chǎn)技術(shù)不過關(guān)，企業(yè)給當(dāng)?shù)貛砹藝?yán)重的環(huán)境污染。企業(yè)附近的三個村莊深受其害，過去清澈的河水從此混濁不堪，用此河水澆灌的土地板結(jié)，蔬菜絕收，散落的粉塵使莊稼大面積減產(chǎn)，農(nóng)民怨聲載道。這對國家資源造成浪費，致使招商成本更高且形成惡性循環(huán)。

3.3“土地財政”為主導(dǎo)的縣級政府績效考核指標(biāo)體系時期

從21世紀(jì)初期至今，縣級政府績效考核指標(biāo)體系發(fā)展轉(zhuǎn)向以“土地財政”為主導(dǎo)，縣級政府績效考核指標(biāo)體系雖仍以經(jīng)濟指標(biāo)為主要考核指標(biāo)，但不同的是經(jīng)濟考核指標(biāo)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。這一時期城鎮(zhèn)化興起，農(nóng)村開始經(jīng)歷城鎮(zhèn)化建設(shè)中的“拆遷運動”。而城鎮(zhèn)化之所以風(fēng)生水起，是因為城鎮(zhèn)化的背后是房地產(chǎn)，房地產(chǎn)背后是土地拆遷帶來的土地財政［12］。此時的縣級政府績效考核指標(biāo)體系見表3.4。

從城鎮(zhèn)化時期縣級政府績效考核指標(biāo)體系表中我們可見，房產(chǎn)開發(fā)項目指標(biāo)在經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)中處于重要地位。土地拆遷帶來的土地財政稅收成為這一時期縣級政府財政的主要來源?！巴恋刎斦睘榈胤秸畮淼睦嬗校和ㄟ^賣地所得收入成為政府財政，不劃入政府公共服務(wù)項目支出中；賣地對政府來講，除去拆遷費用，不需任何成本，可謂“一本萬利”；與賣地相關(guān)的房地產(chǎn)開發(fā)可以拉動地方GDP，帶動一系列相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；當(dāng)權(quán)者的尋租欲望也可以通過賣地、房產(chǎn)等審批過程實現(xiàn)。國務(wù)院發(fā)展研究中心一份報告顯示，近年來，土地出讓金、房地產(chǎn)相關(guān)稅收占地方政府預(yù)算的40%。土地出讓金凈收入在一些地方政府的預(yù)算外收入中甚至達到了60%以上。

原本靠種地謀生的城郊農(nóng)民一旦被迫拆遷，就會失去幾輩子生活土地，被強制流入城市，成為城市底層。沒有城市生活技能又喪失土地的農(nóng)民最終淪為城市中最底層的廉價勞動力，留在當(dāng)?shù)氐娜丝诨旧鲜鞘趧幽芰Φ睦先撕蛢和?。從縣級政府績效考核指標(biāo)體系表中，我們看到縣級政府的績效考核指標(biāo)并未對公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施提供層面包括縣級醫(yī)療服務(wù)、縣級社會保障、教育等指標(biāo)進行考核。這使得城鎮(zhèn)化并沒有從根本上解決農(nóng)村社會保障嚴(yán)重滯后、基層民生工程投入不夠的問題。一言以蔽之，這就是典型的“與民爭利”政府模式而非“服務(wù)于民”政府模式，最終導(dǎo)致結(jié)果就是：富者愈富，窮者愈窮；地方政府越富，廣大農(nóng)民越窮。

為了辨明縣級政府績效考核指標(biāo)體系的科學(xué)性，或者說指標(biāo)與目標(biāo)的一致性，本文接著基于案例分析，運用層次分析法對縣級政府績效考核指標(biāo)的合理性進行研究。

表3.4縣級政府績效考核指標(biāo)體系表

4我國縣級政府現(xiàn)階段績效考核指標(biāo)體系運行實踐的案例研究

4.1 M縣政府績效考核指標(biāo)合理性：層次分析法判斷

在案例選取上，由于時間、精力有限，本研究只選取了筆者較為熟悉的H省S市下轄M縣（為避免涉密問題故用首寫字母代替研究對象）進行分析。

表4.1是從21世紀(jì)初期至今H省S市下轄M縣依據(jù)提升政府服務(wù)能力建設(shè)設(shè)計的政府績效考核指標(biāo)體系，其指標(biāo)設(shè)置合理性還有待檢驗。M縣每年年初以紅頭文件的形式下發(fā)縣直單位工作目標(biāo)考核意見，對其下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行考核，考核時間多定于每年12月上旬左右。考核的范圍與對象涵蓋全縣城鄉(xiāng)81個科級領(lǐng)導(dǎo)班子，對地方政府分為農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）事務(wù)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）領(lǐng)導(dǎo)干部兩個層次進行考核?？己藢嵭邪俜种??？己梭w系包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)村工作、黨的建設(shè)和平安社會四個部分。其中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村經(jīng)濟發(fā)展60分，囊括工作推進、招商引資和項目建設(shè)、民營經(jīng)濟、現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)、增收效果、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）第一產(chǎn)業(yè)增加值和農(nóng)民人均純收入、鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)對合作、縣級重點管理的行政村工作，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村經(jīng)濟發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組打分后按60%比例計算考核分值；農(nóng)村工作20分，其中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)12分（包括秋季農(nóng)業(yè)生產(chǎn)6分）、新農(nóng)村建設(shè)3分、畜牧工作3分、造林綠化2分；黨的建設(shè)6分，包括黨建工作、宣傳思想文化和精神文明建設(shè)、黨風(fēng)廉政每項各2分；最后是平安社會14分，其中信訪工作5分，維護社會穩(wěn)定3分，社會管理綜合治理、安全生產(chǎn)、應(yīng)急管理工作每項各2分（見表4.1）。

層次分析的研究步驟如下。

（1）建立指標(biāo)遞階結(jié)構(gòu)層

層次結(jié)構(gòu)形式中最基本的一種是遞階層次結(jié)構(gòu)。確定權(quán)重合理性的前提就是構(gòu)造出層次結(jié)構(gòu)模型。一般情況下模型結(jié)構(gòu)分為目標(biāo)層、準(zhǔn)則層和指標(biāo)層。根據(jù)表4.2中H省S市下轄M縣的政府績效考核指標(biāo)體系表，層次結(jié)構(gòu)的目標(biāo)層為基于服務(wù)型政府績效A，準(zhǔn)則層為縣經(jīng)濟發(fā)展A1、農(nóng)村工作A2、黨的建設(shè)A3、平安社會A4，指標(biāo)層為招商引資A11、民營經(jīng)濟發(fā)展A12、 農(nóng)業(yè)增收效果A13、 農(nóng)民的純收入A14、 農(nóng)業(yè)生產(chǎn) A21、 新農(nóng)村建設(shè)A22、畜牧工作A23、造林綠化A24、黨建工作A31、思想文化和精神文明建設(shè)A32、黨風(fēng)廉政建設(shè)A33、 信訪工作A41、 維護社會穩(wěn)定A42、社會管理綜合治理A43、安全生產(chǎn)與應(yīng)急管理A44共15個指標(biāo)。

（2）兩兩比較，構(gòu)造判斷矩陣

為說明本層次相關(guān)各因素之間的相對重要性，針對上一層次某因素可構(gòu)造判斷矩陣。按本層A1，A2，A3和A4之間的相對重要性，通過兩兩比較的方法賦予指標(biāo)權(quán)重。在具體操作中通過個案績效考核指標(biāo)體系圖表中賦予的分?jǐn)?shù)值進行標(biāo)度與計算，本文采用的是SAATY1-9比率標(biāo)度法（見表4.3）。

通過個案中圖表標(biāo)度，得到準(zhǔn)則層判斷矩陣表如表4.4。

表4.1 縣級政府績效考核表

表4.2 縣級政府績效考核指標(biāo)體系表

表4.3 SAATY1-9比率標(biāo)度法

表4.4 準(zhǔn)則層判斷矩陣表

根據(jù)上述標(biāo)度結(jié)果，可以得到二級指標(biāo)的判斷矩陣：

（3）層次單排序及一致性檢驗

層次單排序就是根據(jù)判斷矩陣計算本層次所有指標(biāo)的重要性次序的權(quán)值。經(jīng)過計算得到判斷矩陣的特征向量，這個特征向量就是所算層次指標(biāo)對隸屬層次指標(biāo)的影響程度，就是權(quán)重值。

①用幾何平均法計算判斷矩陣A的特征向量W的分量：

②得到各二級指標(biāo)Ai關(guān)于一級指標(biāo)A的權(quán)重分別為：

WA1=W1/WA=0.07

WA2=W2/WA=0.24

WA3=W3/WA=0.267

WA4=W4/WA=0.35

③A中每列元素求和：

Si=（18.2，6.05，1.82，4.26）

④計算矩陣A的最大特征值λmax：

⑤一致性檢驗

一致性檢驗是計算層次總排序指標(biāo)CI和層次總排序平均隨機一致性指標(biāo)RI的比例，即層次總排序隨機一致性CR?？陀^性越強則CR越小，若CR＜0.1，則認(rèn)為層次單排序結(jié)果具有滿意一致性。其中，CI=（λmax-n）/（n-1），n為矩陣階數(shù)，CR=CI/RI。

矩陣A為4階矩陣，那么RI=0.90，根據(jù)上文的計算結(jié)果λmax=4.695，則CI=（λmax-n）/（n-1）=0.32， CR=CI/RI=0.32/0.90=0.25＞0.1。因此可以判定H 省S市下轄M縣基于服務(wù)型政府的指標(biāo)體系設(shè)計并不具有一致性。

雖然M縣政府在現(xiàn)階段的經(jīng)濟發(fā)展中取得了一定的成績，但從簡單的數(shù)據(jù)結(jié)果的判斷中仍可看出其績效考核指標(biāo)權(quán)重設(shè)置并不符合一致性檢驗，也不滿足提升政府服務(wù)能力、構(gòu)建服務(wù)型政府的要求。

4.2 M縣群眾上訪事件

M縣教師上訪事件發(fā)生在2014年11月，M縣政府拖欠教師工資導(dǎo)致數(shù)百名教師圍堵縣政府大樓的消息登上新聞頭條。

2014年11月8日，200名教師代表與人事局領(lǐng)導(dǎo)談判返還拖欠工資與補助問題，但談判失敗。

2014年11月15日、16日，第二次談判失敗，教師代表聯(lián)名向政府提交訴求書。

2014年11月17日，在教師訴求未得到解決的前提下，政府向校方施壓，教師集體于17日罷課，M縣里學(xué)校全部停課，多達750人在政府門口聚集。

據(jù)了解，M縣政府長期以來都有拖欠教師工資現(xiàn)象，但數(shù)目不大，一般會在年終補齊上一年拖欠的工資。但隨著縣里政府“經(jīng)濟指標(biāo)”考核比重的上升，政府財政吃緊，致使拖欠教師工資數(shù)目越來越大，拖欠時間越來越久，這最終導(dǎo)致縣中學(xué)教師集體上訪。

4.3 M縣政府績效考核指標(biāo)體系存在問題及根源分析

（1）績效考核指標(biāo)單一

績效考核指標(biāo)單一主要表現(xiàn)在考核指標(biāo)所公布的信息不夠具體全面上。從M縣政府績效考核表中我們不難發(fā)現(xiàn)社會公眾關(guān)心的關(guān)于民生的考核指標(biāo)信息并不詳細(xì)甚至被屏蔽，如社會保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等指標(biāo)在考核表中并沒有體現(xiàn)。而考核指標(biāo)往往不能根據(jù)需要建立在切實可行的基礎(chǔ)上，定量的指標(biāo)可信度也較低，指標(biāo)權(quán)重設(shè)置經(jīng)過層次分析法檢驗也并不具有合理性。

（2）“與民爭利”指標(biāo)占主導(dǎo)地位

在M縣政府績效考核指標(biāo)表中，縣經(jīng)濟發(fā)展二級指標(biāo)占有60分的比重，其中招商引資指標(biāo)、民營經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)排在三級指標(biāo)的一、二位置，可見M縣政府對它們的重視程度。招商引資指標(biāo)可以為縣政府帶來更突出的GDP政績，民營經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)可以讓縣政府通過對個體工商戶等民營經(jīng)濟的稅收增加地方財政，帶來切實利益。片面強調(diào)經(jīng)濟性指標(biāo)的結(jié)果就是環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療等關(guān)乎社會民生的考核指標(biāo)得不到重視。此類考核指標(biāo)引導(dǎo)下的政府行為不再是基于“為民服務(wù)”，反而是“與民爭利”。

（3）“公眾滿意度”指標(biāo)缺乏

在研究縣級政府考核問題時，運用電話訪談法對H省S市有關(guān)評估方進行訪談。訪談對話部分記錄如下。

問：對貴市下轄的M縣政府的績效考核的主體都有哪些？

答：這個在我們下發(fā)的績效考核“紅頭文件”中都有所說明。區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村經(jīng)濟發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村經(jīng)濟發(fā)展工作進行考核，財政局負(fù)責(zé)對財源建設(shè)工作進行考核，招商局負(fù)責(zé)對項目開發(fā)工作進行考核等?？己说闹黧w主要還是上級相對應(yīng)單位的領(lǐng)導(dǎo)部門，上面怎么說我們就怎么做，考核絕對不會出問題，還是要以上面的為主。

問：那什么才是考核指標(biāo)設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)呢？

答：還是要讓上面滿意，我們這個下面才好發(fā)展。我們還是想為老百姓做些實事兒，可公眾的滿意度一直都不是我們考評的重點，但是這也會考慮的。

在短短的訪談過程中，通話記錄可以讓我們明顯地看到考核主要還是以上級對口單位對下級的考核為主，也就是政府內(nèi)部固化地建立了一套考核體系，下級部門秉承的是對上負(fù)責(zé)的原則，這種考核指標(biāo)體系促使其將上級的滿意度擺在第一位，而忽視社會公眾的利益與需求。M縣考核表中的一級指標(biāo)雖然是服務(wù)型政府的建設(shè)，但以“公眾滿意度”為主導(dǎo)建立績效考核指標(biāo)體系很難真正實現(xiàn)。

在M縣政府績效考核指標(biāo)體系中無論是招商引資指標(biāo)抑或是民營經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)，就其政策本身而言的價值取向都是正確的。招商引資、民營經(jīng)濟發(fā)展等績效考核指標(biāo)的設(shè)立都會在很大程度上明確政府經(jīng)濟發(fā)展責(zé)任，拉動縣級經(jīng)濟發(fā)展，帶動縣人口就業(yè)，有利于該縣就地城鎮(zhèn)化。但從M縣的上訪案例中我們看到M縣政府績效考核指標(biāo)體系呈現(xiàn)出一種實然價值異化的狀態(tài)。在招商引資過程中縣政府為了片面追求GDP與財政收入，引入的高污染企業(yè)危害縣農(nóng)畜健康與耕地發(fā)展；在民營經(jīng)濟發(fā)展過程中M縣政府強制稅收，巧立名目，迫使個體工商戶相繼進城務(wù)工。片面追求經(jīng)濟效益的結(jié)果是M縣政府績效考核指標(biāo)體系設(shè)計對服務(wù)型指標(biāo)的忽視，這從教師集體上訪事件中就可看出。筆者認(rèn)為M縣政府績效考核指標(biāo)體系實然價值異化從根本上折射出的是其背后的根源——制度問題。

5域外經(jīng)驗借鑒與我國縣級政府績效考核指標(biāo)體系建設(shè)的對策

5.1域外經(jīng)驗借鑒

其一，美國地方政府績效考核指標(biāo)體系經(jīng)驗分析。美國在政府績效考核指標(biāo)體系方面經(jīng)驗先進，具有明顯特征。首先，美國政府績效考核指標(biāo)體系具有法律保障，變更要求嚴(yán)格，不具有隨意性?？己酥笜?biāo)和人事管理以相關(guān)的法律為依據(jù)，具有很強的權(quán)威性。其次，考核標(biāo)準(zhǔn)也根據(jù)環(huán)境的不同因地制宜，以避免考核指標(biāo)的失衡。再次，績效動因廣泛，以降低政府的支出、提高公共服務(wù)能力和相應(yīng)的客觀評價為目標(biāo)。美國20世紀(jì)80年代前后的績效考核指標(biāo)體系就從以前注重經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅毓裆钚腋６?、安全等更多方面，因此指?biāo)包含了教育、環(huán)境、經(jīng)濟、社會發(fā)展等 7個方面，共包含 92個指標(biāo)［13］。把相應(yīng)的法律機制與體現(xiàn)自身特點的寬松度等外部環(huán)境調(diào)試好，使得官員的績效考核無論是指標(biāo)的建立還是考核準(zhǔn)確性都變得得心應(yīng)手。

其二，英國地方政府績效考核經(jīng)驗分析。進入20世紀(jì)90年代，英國的公民憲章運動激起了英國行政部門績效考核指標(biāo)體系的改革：績效指標(biāo)的設(shè)置轉(zhuǎn)向公共服務(wù)質(zhì)量，考核也從效率優(yōu)先轉(zhuǎn)到質(zhì)量優(yōu)先階段，政府整體的考核偏向了公共服務(wù)的效益與質(zhì)量［14］。隨著行政體制的改革，英國擺脫評判與控制的績效指標(biāo)體系設(shè)計階段，轉(zhuǎn)向了運用政府部門績效考核指標(biāo)的服務(wù)性與前瞻性推進行政組織向前發(fā)展。通過將目前的績效水平與理想水平相對比，政府查找現(xiàn)存問題，發(fā)揮自身的潛力與優(yōu)勢?？冃е笜?biāo)體系的設(shè)計最初形式是作為上級部門評判下級部門的自上而下的單向的績效反饋模式。隨著英國顧客導(dǎo)向與質(zhì)量主導(dǎo)的理念推行，社會公眾逐漸成為評估的主體。公眾滿意度等指標(biāo)形式出現(xiàn)在考核體系中。社會公眾的參與可以增強政府部門的責(zé)任感，因此“顧客滿意度”指標(biāo)已經(jīng)成為英國政府績效考核指標(biāo)體系中的重要指標(biāo)。

英美兩國政府績效考核指標(biāo)體系建構(gòu)具有很多獨到之處，這為我國縣級地方政府績效考核指標(biāo)體系的設(shè)計提供了借鑒依據(jù)。

5.2我國縣級政府績效考核指標(biāo)體系建設(shè)的對策

其一，樹立正確的縣級政府績效考核理念。政府績效是政府工作效率與效益的反映，績效考核指標(biāo)更是引導(dǎo)政府職能導(dǎo)向與行為模式的標(biāo)準(zhǔn)。要提升縣級地方政府部門績效管理水平，首先，政府必須明確職責(zé)宗旨，端正服務(wù)理念，樹立“顧客至上，消費者導(dǎo)向”的政績觀，強化其服務(wù)功能。在公民將公權(quán)力讓渡給政府的同時，政府即負(fù)有維護公眾利益、滿足公眾訴求、為公眾服務(wù)、促進社會進步的義務(wù)。其次，確立效能理念。效能理念是指在政府工作中降低政府工作成本、提高工作效率與效益的理念。政府通過樹立效能理念，強化公共服務(wù)的質(zhì)量意識與公平意識。應(yīng)解決當(dāng)今政府實際工作中效率低下和績效考核指標(biāo)體系設(shè)置中衡量公共服務(wù)與公共物品提供質(zhì)量的指標(biāo)缺失問題。最后，樹立績效考核重視“公平指標(biāo)”理念。在“4E”績效考核理念指導(dǎo)下，績效考核指標(biāo)體系設(shè)置除了包括經(jīng)濟性、效益性和效率性以外，還應(yīng)注重公平性。從“與民爭利”指標(biāo)設(shè)置中不難看出縣級政府在管理縣域社會發(fā)展中往往為了追求社會秩序而出現(xiàn)強制攤派等忽視公眾需要和社會公平性的行為。而樹立縣級政府績效考核指標(biāo)設(shè)置中的“公平”理念有利于弱化“與民爭利”指標(biāo)引導(dǎo)的政府行為，強化政府服務(wù)意識。

其二，推動縣級政府績效考核制度化、法律化。法律是推行政府行政管理體制改革的重要力量。習(xí)近平總書記今年尤其強調(diào)“依法治國”的理念。倡導(dǎo)通過法律規(guī)范政府行為，將政府績效考核指標(biāo)體系法律化，是保障政府有效考核的重要依據(jù)。只有推動績效考核以及指標(biāo)體系設(shè)置制度化、法律化，才能通過政府績效考核指標(biāo)體系的建構(gòu)提升政府的服務(wù)能力。中國歷史上幾千年來的“人治思想”很嚴(yán)重，如果沒有法律的約束，那么不管政府的績效考核指標(biāo)體系建立得如何完善，它還是未必能得到有效的貫徹與執(zhí)行。一方面要從法律上保證政府績效考核指標(biāo)體系的常態(tài)化和重要性，不可朝令夕改，確保政府績效考核的制度化；另一方面要保證政府績效考核的內(nèi)部與外部機構(gòu)的法律地位不可動搖，以防其收集考核信息、開展考核活動、公布考核結(jié)果受阻。

其三，構(gòu)建“公眾滿意度”主導(dǎo)的縣級政府績效考核指標(biāo)體系，真正實現(xiàn)從“與民爭利”向“服務(wù)于民”的根本轉(zhuǎn)變。構(gòu)建“公眾滿意度”主導(dǎo)的績效考核指標(biāo)體系是指將“公眾滿不滿意”作為衡量政府績效考核指標(biāo)體系是否合理的最高標(biāo)準(zhǔn)。因此，就應(yīng)通過制度安排讓人民群眾擁有對政府績效考核指標(biāo)設(shè)計的發(fā)言權(quán)，對績效考核結(jié)果反饋和對政府績效改進的監(jiān)督權(quán)等，從而保證政府公共服務(wù)行為能夠切實維護人民群眾利益。就以考核指標(biāo)體系所體現(xiàn)的結(jié)果為本的考核機制來說，考核體系應(yīng)盡可能實現(xiàn)公眾利益的最大化?？h級政府績效指標(biāo)體系設(shè)置中引入公民參與機制，建立基于公眾滿意度為主要考核標(biāo)準(zhǔn)的績效考核指標(biāo)，有利于政府依據(jù)公民需求調(diào)整政府行為，避免基層政府部門的“公共物品私有化”，增進公民對縣級政府績效考核過程的支持以及對考核結(jié)果的理解與認(rèn)同。與此同時，也應(yīng)充分發(fā)揮專業(yè)考核機構(gòu)在基層政府績效考核指標(biāo)體系設(shè)計中的作用?？冃Э己说膶I(yè)性、量化和規(guī)范性決定了績效考核免受被考核部門干擾。為保證考核指標(biāo)體系設(shè)計的科學(xué)性與真實性，就應(yīng)建立相關(guān)的獨立考核機構(gòu)。作為獨立考核機構(gòu)的美國坎貝爾研究所為美國各州政府設(shè)計出相對科學(xué)的績效考核指標(biāo)體系并在不受政府影響下對政府績效進行考核，其得到的結(jié)果客觀、公正，我國也可以借鑒此類方法。

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責(zé)任編輯 劉釗

中圖分類號：D623

文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：2095-7017（2016）04-0022-13

基金項目：貴州省社科規(guī)劃辦重大委托項目（黔社科規(guī)劃〔2015〕14號）和貴州大學(xué)文科重點學(xué)科及特色學(xué)科重大科研項目（GDZT2011007）。

作者簡介：靳永翥（1968—），男，湖北巴東人，管理學(xué)博士，三級教授，貴州大學(xué)校聘公共管理學(xué)術(shù)學(xué)科帶頭人，副院長，研究方向：地方治理與公共服務(wù)。姜美琳（1992—），女，黑龍江綏化人，浙江大學(xué)碩士生，研究方向：中國政府與政治。