北京市機動車單雙號限行政策可否常態(tài)化？
——基于公共利益視角的分析

龔志文，劉太剛

（中國人民大學公共管理學院，北京100872）

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北京市機動車單雙號限行政策可否常態(tài)化？
——基于公共利益視角的分析

龔志文，劉太剛

（中國人民大學公共管理學院，北京100872）

摘要：依據需求溢出理論的公共利益觀，北京市機動車單雙號限行常態(tài)化不符合公共利益的標準，不宜成為一項長期的政策。首先，限行常態(tài)化所關涉的“路暢天藍”的利益訴求與車主福利損失之間的沖突是可以避免的，故不符合利益沖突標準；其次，限行是一種本該適用法律保留的政策，卻變成了對公民三千億元私有財產的變相征收，故不符合法律比較標準；最后，較低的治霾效果和短暫的治堵效果之于有車公民三千億元財產福利損失不具備壓倒性的正義優(yōu)勢，故不符合價值比較標準。而且在現(xiàn)實操作中，短線思維主導下的單雙號限行政策的治堵治霾效果會因為機動車保有量的增長、停車設施的修建、非限行時段的集中出行、租車行業(yè)的興盛等原因而抵消或邊際遞減。

關鍵詞：單雙號限行；公共利益；需求溢出理論

一、引言

隨著經濟社會的發(fā)展和城市化進程的推進，日益嚴重的道路交通擁堵和人居環(huán)境污染已經成為我國城市社會所面臨的主要問題，由此機動車限行的管制型措施逐漸成為北京、杭州、成都、蘭州、石家莊、廣州等多個城市慣用的治理手段。

北京市機動車單雙號限行政策始于2007年8月17日到20日的“好運北京”綜合測試賽，在全域內限行，日受限車輛130萬輛（占比37%）；奧運會期間沿用了這一政策，日受限車輛增至148萬輛（占比45%）；奧運會之后北京市實施了“每周少開一天車”的尾號限行政策并三度延續(xù)，每天約20%的車輛出行受限；2014年11月APEC會議期間，北京市再度啟動單雙號限行政策，實行全域限行，日受限車輛多達193萬輛（占比35%）。

鑒于機動車限行給北京市道路交通、環(huán)境保護方面帶來的好處，北京市逐步將機動車限行常態(tài)化，其中尾號限行已從臨時性的規(guī)制過渡為長期性的政策。而單雙號限行政策常態(tài)化則引起了學者、普通群眾的激烈爭論。爭論的焦點是單雙號限行常態(tài)化是否為北京市治堵、治霾的必要手段和最佳方式，換言之，北京市政府能否以治堵治霾的公共利益為依據，犧牲有車公民的合法利益。

二、單雙號限行下的需求沖突與公共利益

理論界對機動車限行的研究主要是在經濟、法律和行政領域，圍繞著限行所帶來的需求沖突與公共利益，探討了限行的歷史演變、限行的社會和經濟效應、限行的法律依據、限行的政策效果及其原因等。

（一）經濟視角下單雙號限行的“成本—收益”考量

從公共經濟學“成本—收益”的理論視角出發(fā)，張攀指出單雙號限行引致的政策成本包括限制車主財產權、增加車主出行費用、減少政府稅收、交通管理成本上升、物流等行業(yè)利益受損等，政策收益包括暢通道路、減少污染排放、人居環(huán)境改善。因此，只要單雙號限行的政策效益大于政策成本，限行常態(tài)化便是可行的［1］。

這種量入為出的經濟理念試圖將限行政策的投入產出量化并加以比較，以此作為限行常態(tài)化的依據。但有些成本和收益是無法衡量的，如限行帶來的車主心理幸福效應的損失，奧運會帶來的民族自豪感增強、國際地位上升、經濟旅游業(yè)的發(fā)展等長期收益。同時，限行政策效果的實效性、地域性差異較大，它的影響涉及政治、經濟、社會等多個方面，其直接與間接、短期與長期的政策成本、收益也是無法窮盡和計算的。

而且單雙號限行成本與效益孰大孰小，并未取得共識。趙峰俠、徐明、齊曄利用汽車全生命周期的方法分析指出北京市限行導致的直接經濟損失達84億元/年，而獲得的經濟收益僅為0.57億元/年，成本遠高于收益［2］。楊鵬以長沙市物流貨運業(yè)為例，分析認為限行政策會影響城市物流系統(tǒng)，縮短車輛運營時間，改變物流作息，降低運營能力，造成城市效率損失、社會資源閑置和浪費，甚者會引發(fā)物流從業(yè)者失業(yè)，加劇社會矛盾沖突［3］。

（二）法律視角下單雙號限行的“權利—利益”考量

“權利—利益”的分析架構是法律視域下探討單雙號限行常態(tài)化的主線。在行政法語境中，錢卿認為單雙號限行的本質是公共利益與個人利益之間的沖突，“路暢天藍”即是單雙號限行所追求的公共利益，這種公共利益惠及的是整個社會不特定多數(shù)的成員，而限行的福利損失卻是由車主群體所承擔的。而且，限行對富人階層車主的福利損失的影響要小于對中產階層車主的影響。因此，限行造成了有車公民與無車公民、富人車主與中產車主之間的法律不平等［4］。

在憲法層面，莫紀宏指出單雙號限行涉及對憲法和法律所規(guī)定的公民的基本權利的限制，主要包括公民的財產權利和機動車持有人的駕車通行權，其正當性有待商榷。他認為政府對公民行為采取的限制措施所產生的利益應該明顯大于受到限制的公民權利所保護的利益。奧運會和APEC會議所產生的公共利益要高于車主被限制或損害的利益，故奧運會和APEC會議期間實行單雙號限行是正當?shù)?。但是平常時期，是否仍然存在著一種價值高于車主受損利益的公共利益作為單雙號限行常態(tài)化的法律依據，就成為解決單雙號限行常態(tài)化之爭的關鍵。莫紀宏教授從憲法制度和憲法理論的角度分析得出結論認為這一問題并沒有一個確切的答案［5］。

（三）行政視角下單雙號限行的公共利益考量

公共政策是對社會資源和價值進行的權威性分配，維護公共利益是政府決策的應有之義。但各界對單雙號限行中的公共利益界定莫衷一是，政府以公共利益之名所作出的自由裁量，往往受到公民情感的抵觸和理性的質疑。高沛烜通過對北京市限行政策的文本進行分析，認為單雙號限行在政策內容、政策制定程序、政策價值取向三方面缺乏正當性與合法性［6］。同時，限行政策受體并非極少數(shù)的私人，而是一個龐大的群體，限行政策假借大多數(shù)無車公民之意侵害有車群體的利益，是一種典型的“公共利益暴力”。

學者們對單雙號限行的利弊得失梳理清晰，但正反雙方的論據似乎并不能讓彼此信服，更不能輸入政策議程成為決策依據，由此陷入了“政策泥潭”，也未能解決單雙號限行常態(tài)化與否的問題。這是因為：一是對單雙號限行關涉的公共利益界定不清，嚴格來講追求“路暢天藍”是一種公共利益，對有車公民群體權益的保護亦是一種公共利益；二是利益的沖突不僅局限于公共利益與私人利益、一部人利益與另一部分人利益的沖突，還有同一主體自身不同利益間的沖突；三是對利益沖突的解析犯了短線思維的錯誤，把擁堵、霧霾的網狀因果關系簡化為“限行—治堵治霾”的線性因果，把長因果鏈截為短因果鏈。

可見，上述模糊、抽象、孤立的公共利益觀無法為單雙號限行政策提供足夠可信的解釋。據此，需求溢出理論提出了一種簡明易操作的，具有動態(tài)性、開放性、比較性的公共利益觀。需求溢出理論是劉太剛教授構建的一套以解決個人需求溢出問題為公共管理終極使命的理論。該理論指出，個人需求是公共管理的原點，當個人需求超出其本人及其家庭的滿足能力時，那部分無法解決的個人需求即為個人需求的溢出。需求溢出問題的解決順序應根據需求正義來確定，正義性越高，就越應該優(yōu)先解決，而需求正義應依據傳宗人理性來衡量。就公共管理而言，公平和效率是解決需求溢出問題的評判標準，資源開發(fā)和資源配置是解決需求溢出問題的物質保障，滿足需求和抑制需求是解決需求溢出問題的基本途徑①。

需求溢出理論的公共利益觀認為公共利益是發(fā)生沖突的合法需求中需要由公共權力來維護的、具有壓倒性正義優(yōu)勢的一方需求。它就如同輕重的概念一樣，只有在兩相比較中才能得以認定，不存在無比較的、孤立的公共利益和靜止不變的、絕對的公共利益。公共利益的認定必須符合全部三項標準：一是利益沖突標準，以確定利益沖突是否無可避免；二是法律途徑標準，以確定公共利益條款是不是處理相關利益沖突的最佳途徑；三是價值比較標準，以確定國家擬維護的需求是否具有壓倒性的正義優(yōu)勢［7］。

所以，在需求溢出的公共利益觀視域下，單雙號限行表現(xiàn)的是不同主體之間的利益沖突，以及同一主體不同類別利益的沖突，而利益沖突的本質是需求的沖突，是不同需求在有限資源上的競爭關系。如若“路暢天藍”的利益訴求與有車群體福利損失構成了沖突關系，沖突的發(fā)生便形成了公共利益。它需要作為公權力的政府做出取舍，要么追求“路暢天藍”的利益，損害有車群體的福利，要么維護有車群體的權益，放棄對“路暢天藍”的追求。

三、利益沖突標準：單雙號限行并非治霾治堵的最佳措施

所謂利益沖突，是指作為沖突需求的利益不能同時保全，從而導致一種需求必須以犧牲另一種需求為代價來獲得滿足。顯然，利益沖突標準的意義在于解決了利益取舍是否必要的問題。根據利益沖突標準，只有當一項利益與其他利益存在沖突的情況下，該項利益才可能構成公共利益。否則，該利益就不屬于公共利益。

判斷政府要維護的利益是否符合利益沖突標準，即該利益與其他利益之間的沖突是否已無可避免，其具體操作方法就是審查判斷是否存在更佳替代方案。如果存在更佳替代方案，表明這兩項利益之間的沖突可以避免，如果不存在更佳替代方案，則可認定符合利益沖突標準，利益沖突不可避免。那么“路暢天藍”的公共利益是否只能通過單雙號限行常態(tài)化，也即損失有車公民福利的途徑達成呢？對此，學者們提出了油氣資源價格上調、發(fā)展公共交通、科學規(guī)劃城市和人口布局、產業(yè)結構升級、發(fā)展清潔能源等替代方案。這里以油氣資源政策為例：

提高油氣資源價格屬于市場調控類措施，通過上調機動車油氣價格，增加機動車行駛成本，以降低出行率和減少污染排放。迫于環(huán)境保護、減少污染物排放的壓力，2008年奧運會前后，北京市先后兩次提高成品油標準，從歐州Ⅱ號標準到歐州III號標準再到歐州Ⅳ號標準，2012年開始執(zhí)行“京五標準”，汽柴油價格也多次上調。

學者易如、張世秋、謝旭軒通過比較2009年以來北京市“限行政策”和“油價政策”的政策效果發(fā)現(xiàn)，盡管油價政策具有一定的時滯性，車主的政策認受性不如限行政策，但油價上調政策對上路車輛削減作用高于限行政策，對道路車速的提高比例高于限行政策，油價減少的時間延誤成本是限行政策的兩倍。限行政策在緩解時間延誤、削減污染物的效益因機動車保有量的增加而抵消，且非限行時間段和日期的污染物排放顯著增加［8］。Eskeland和Feyzioglu通過對墨西哥的限行政策研究指出，擁堵稅、污染稅或燃油稅是最優(yōu)的政策選擇，因為它們引致的社會福利損失最小，類似于限行政策的規(guī)制手段由于并不是減少了機會成本最低的出行，造成的社會福利損失大于最優(yōu)狀態(tài)下的福利損失。

可見，從經濟合理性（福利損失更?。?、技術可行性（如油價政策簡便易行）、文化接納性（如對經濟調控手段油價政策的認可）三個維度衡量，相對于限行政策，存在著更優(yōu)的替代方案。從而，“路暢天藍”的利益與車主福利損失并非必要的沖突，政府不必在二者之間進行取舍，而是可以通過諸如油價政策等其他更優(yōu)方案來實現(xiàn)“路暢天藍”的公共利益。

四、法律比較標準：單雙號限行是一種本該適用法律保留的變相征收

這里的法律途徑標準，是指用來衡量公共利益是不是解決相關利益沖突的最佳法律途徑的標準。對于一項無可避免的利益沖突而言，只有當適用公共利益是解決該利益沖突的最佳法律途徑時，才有可能存在公共利益的問題。也就是說，按照法律法規(guī)中的公共利益之外的規(guī)定能夠妥善解決的利益沖突問題，就無需援用公共利益條款，因而也就不存在法律意義上的公共利益的認定問題。那么單雙號限行常態(tài)化所引發(fā)的公共利益沖突是否符合這一標準呢？

奧運會和APEC會議期間單雙號限行是依據《道路交通安全法》第三十九條和《大氣污染防治法》第八條所采取的臨時性管制措施，有明確的起止時間。但這不能成為單雙號限行常態(tài)化的法律依據?！稇椃ā返谑龡l、《民法通則》第七條、《土地管理法》第二條、《物權法》第四十二條等法律均規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依據法律規(guī)定對公民的私有財產實行征收或者征用并予以補償?！边@些公共利益條款的適用必須滿足兩個要件：一是充分的公共利益，二是補償。顯然，單雙號限行常態(tài)化所訴求的公共利益難以清晰界定和衡量，且對公民缺少必要的補償，由此淪為了一種對公民私有財產的變相征收。

《立法法》第八條明確規(guī)定，“對非國有財產的征收”，“只能制定法律”。雖然單雙號限行導致的公民財產損失不屬于嚴格意義上的“對非國有財產的征收”，但對于私人車主而言，單雙號限行等于征收走了一半汽車，而且比嚴格意義上的財產征收更為惡劣：對于嚴格意義上的財產征收，被征收人顯然無需再支付被征收財產的保養(yǎng)費用；而單雙號限行這樣的“征收”，車主卻還要支付被“征收”的那一半汽車的停車費、保險費、保養(yǎng)費、洗車費等諸多維護費用。

既然《立法法》對嚴格意義上的財產征收規(guī)定了法律保留原則（即只能由法律規(guī)定這種財產征收），對于單雙號限行這種欺人更甚的變相征收，無疑也應該比照《立法法》第八條的規(guī)定適用法律保留原則。也就是說，即便單雙號限行可以實施，也只能由全國人大及其常委會通過法律來規(guī)定，而不能由地方法規(guī)或規(guī)章來規(guī)定。因此，從法律精神和管理正義的角度看，北京市政府缺乏施行單雙號限行常態(tài)化的權力。

五、價值比較標準：單雙號限行不具備壓倒性正義的公共利益優(yōu)勢

所謂的價值比較標準，是指據以對發(fā)生沖突的雙方利益進行價值比較或價值權衡的標準，以此標準可以確定哪一方的利益應當保全、哪一方的利益應當作出犧牲或舍棄。價值比較標準的具體內容是，通過價值比較確定政府擬保全的利益對于與之相沖突的利益在價值上是否具有壓倒性的正義優(yōu)勢。

但這里的價值比較并非經濟視角下進行的簡單的“成本—收益”測算，而是一種對需求正義的權衡，是比較兩種需求或是利益在正義性上的高低。只有一種利益相對另一種利益具有壓倒性的正義優(yōu)勢時，才構成公共利益，才能啟動公權力的保護機制。因此，要進行單雙號限行常態(tài)化決策，就必須對“路暢天藍”與“車主福利損失”進行價值比較。

首先是對車主福利損失的估算：按官方統(tǒng)計，2013年底北京有民用汽車518.9萬輛，比上一年增加23.2萬輛；私人汽車426.5萬輛，比上一年增加19萬輛。②按照2013年的增長速度，2014年底北京的民用汽車數(shù)量達542.1萬輛，私人汽車數(shù)量達445.5萬輛。以平均每輛汽車的購置成本（購車價格+稅費）13萬元計算③，北京民用汽車總價值達7047.1億元，私人汽車總價值達5791.5億元。如果單雙號限行在北京全面推開，就意味著北京私家車主的汽車價值損失一半以上?？紤]到數(shù)量可觀的民企汽車沒包括在前述私人汽車的統(tǒng)計數(shù)據之內，北京車主損失的民財將達3000億元之巨。

其次是對“路暢天藍”效果的估算：一是對PM2.5來源比例的分析，會因地區(qū)、時段、氣象、季節(jié)、年份的差異而所有不同。但學者普遍認可的是機動車對PM2.5的“貢獻值”在20% ～30%之間［9］。北京市環(huán)保局長方力指出機動車對PM2.5的“貢獻率”約為22.2%［10］，它相當于機動車對導致霧霾的空氣污染物的貢獻率。而如前所述，空氣污染物只是導致霧霾的三大原因之一而已，另外兩大原因分別是自然界空氣凈化系統(tǒng)的功能障礙和宜霾氣象。如果這三大原因對于北京霧霾形成的權重各占1/3的話，機動車對MP2.5的貢獻率要換算成對整個霧霾的貢獻率則還要再除以3；即便把污染物排放作為霧霾形成的主要原因——單獨占50%，后兩個原因的權重合在一起算作50%的話，機動車對MP2.5的貢獻率要換算成對整個霧霾的貢獻率也還要再除以2。這樣前述經過折扣后的5%的降排效果值再除以3或除以2的話，其治霾效果值分別為：5%÷3=1.7%，5%÷2=2.5%。也就是說，單雙號限行的總體降霾效果也就在2%左右。二是北京市2007年私家車保有量為246.5萬輛，前述估計2014年保有量增加到445.5萬輛，假如實施單雙號限行，2014年日均上路私家車為222.75萬輛，與2007年私家車總量趨近?？梢?，在機動車保有量不受控制情況下，單雙號限行對于緩解道路交通擁堵的效用會在幾年之后遞減為零。

顯然，在價值比較下，機動車限行措施有2%左右的治霾效果和五年左右短暫的治堵效果，加之前述油價政策對車主的福利損失更小。因此，單雙號限行所追求的“路暢天藍”的利益之于有車公民3000億元財產的損失不具備壓倒性的正義優(yōu)勢，不符合規(guī)范意義上政府決策的公共利益考量。

六、短線思維之困：單雙號限行的政策效果

對于北京市機動車限行政策的效果，學者們的研究莫衷一是，各持己見。

學者田剛、李鋼、秦建平對“好運北京”測試賽單雙號限行前后數(shù)據分析得出結論，道路揚塵下降60%～70%，施工揚塵下降30%～47%，環(huán)境改善的效果非常顯著［11］。馬川通過計算機動車的耗油量，估算出單雙號限行能夠使北京市每年節(jié)省原油288萬噸，從而緩解交通壓力，減少污染排放［12］。李春艷、陳金川等通過入戶問卷調查發(fā)現(xiàn)單雙號限行減少了居民出行頻次，提高了機動車承載率，有效緩解了北京道路交通擁堵［13］。

但曹靜、王鑫、鐘笑寒則采用斷點回歸的方法測量了2008年奧運會前后空氣污染指數(shù)（API）、可吸入顆粒物（PM10）、二氧化氮（NO2）和二氧化硫（SO2）的變化，發(fā)現(xiàn)“尾號限行”和“單雙號限行”政策對機動車污染物減排作用甚微，而奧運期間北京空氣質量改善，應該主要歸功于北京及周邊省市污染產業(yè)的行政限產/停產［14］。吳丹、張世秋、謝旭軒等通過對奧運期間單雙號限行的治堵和治霾效果分析，發(fā)現(xiàn)治堵效果與政策目標差距較大，治霾效果并不明顯［15］。

限行政策評估效果之所以出現(xiàn)巨大反差，主要是受制于短線思維的邏輯。所謂短線思維是指把網狀的因果關系簡化為線性的因果關系，長的因果關系截斷為短的因果關系。故而，學者關注與限行相關的變量的差異、研究時間時段的差異、研究地域的差異等都會導致限行政策評估效果的不同。由于治霾、治堵都是系統(tǒng)工程，應該聯(lián)動思考，任何單一的舉措都是欠妥的。因此，在系統(tǒng)思維視角下單雙號限行的治堵、治霾效果會受到諸多因素的制約。

（一）單雙號限行對道路交通擁堵改善的效果

2007年至今，北京市先后實行過三次單雙號限行：2007“好運北京”測試賽期間、2008奧運會期間、2014 APEC會議期間?！昂眠\北京”期間，北京道路擁堵指數(shù)下降30%，車速提升53.6%；奧運會期間擁堵指數(shù)下降21%，車速提升27%；APEC期間擁堵指數(shù)下降70%，車速提升59%。但擁堵的改善與限行之間并非直接的因果關系，而是多種因素加總的效用：一是公車70%全天封存、外地車禁入；二是奧運放假1天，APEC放假6天；三是市屬機關錯峰上下班，商場延遲開門，公商務活動暫?；蛉∠?；四是增加公交地鐵運營時間和頻率。因此，綜合考量多種因素之后，北京市單雙號限行的治堵效果就非常有限，甚至是一邊治堵一邊致堵：

一是路上治堵、停車場致堵。雖然單雙號限行會使路上的交通擁堵情況因車輛限行而有所緩解，但單雙號限行必然會使北京的機動車保有量快速增長，這些車輛會使北京本來已經非常緊張的停車難問題更加嚴重，從而造成路上治堵、停車場致堵的后果。

二是大路治堵、小路致堵。對于攝像頭密布的大路而言，單雙號限行的效果會較為顯著。但對于沒有攝像頭監(jiān)控的小路而言，單雙號限行的意義不大。甚至有些小路會成為很多車輛躲避攝像頭監(jiān)控的繞行路段。

三是雙號治堵、單號致堵。由于絕大多數(shù)只有一輛車的家庭會選擇單號牌照，機動車的單雙號比例可能會嚴重失調，結果形成雙號治堵、單號致堵的現(xiàn)象。

四是限行時段治堵、非限行時段致堵。由于單雙號限行總要在每天留出若干小時的非限行時段，這就很容易造成限行時段治堵、非限行時段致堵的后果。

五是短期治堵、長期致堵。由于單雙號限行會推動機動車總量的快速增長，單雙號限行的治堵效果成邊際效用遞減就是必然的。幾年之后，不僅其治堵效果遞減為零，而且其致堵效果會呈現(xiàn)遞增趨勢。

（二）單雙號限行對大氣環(huán)境污染改善的效果

“好運北京”期間，北京機動車污染物減排20%；奧運會期間機動車污染物減排63%，共計約11.8萬噸；APEC期間機動車污染物減排58%，PM2.5濃度下降30%，空氣優(yōu)良率達92%。這些治霾效果也是多種措施組合的效應，除了前述治堵的四點之外，還包括：北京及周邊六省區(qū)工地停工、污染企業(yè)停產限產，禁燒烤和燃放鞭炮，禁公墓焚燒等。

根據北京市官方對PM2.5來源的解析，機動車排放對北京PM2.5的“貢獻率”為22.2%。如若全面推行單雙號限行（包括周六日和夜間），理論上將使上路車輛減少一半，治霾效果由22.2%下降到11.1%。但實踐中這11.1%的政策效果會因為以下因素而流失：

一是部分車主會不顧限行而出行。此時，政府雖然會獲得一大筆罰款收入，但限行的治霾效果卻大打折扣。

二是很多平時很少上路的車（即所謂的周末車）都會被親友或中介調動起來，以借用或租用的方式激活上路。而且，為了車輛的交接，這些車輛還要在路上行駛相當長的純排放距離。④

三是單雙號限行人為地刺激了社會對機動車的需求，使1車家庭需要2輛車、2車家庭需要3輛或4輛車，推動北京機動車保有量更快地增長，帶動汽車相關的鋼鐵、化工、電力等高致霾產業(yè)的發(fā)展。

四是在非限行時段（假如有），單雙號車輛集中上路使擁堵激增和低速行駛，污染排放劇增。

五是機動車保有量的快速增長會導致北京需要修建更多的停車設施。這些設施修建中建筑材料生產運輸加工、工地施工作業(yè)都會嚴重致霾，而且停車設施會侵占更多的綠地、消耗更多的水資源，減弱自然界的降霾和凈霾的功能。

所以，在系統(tǒng)思維的考量之下，我們發(fā)現(xiàn)單雙號限行是一邊治堵一邊致堵，一邊治霾一邊致霾，故限行的常態(tài)化缺乏經驗性支持。

七、結論

綜上，在需求溢出的公共利益觀視域下，北京市單雙號限行常態(tài)化所關涉的“路暢天藍”的利益訴求與車主福利損失之間的沖突是可以避免的，不符合利益沖突的標準，不構成實質上的公共利益訴求；而且單雙號限行是一種本該適用法律保留的政策，卻變成了對公民私有財產的變相征收，導致車主群體福利凈損失達3000多億元。在價值比較之下，2%左右的治霾效果和短暫的治堵效果之于有車公民3000億元財產的損失不具備壓倒性的正義優(yōu)勢，不符合理論上政府決策的公共利益考量。

在現(xiàn)實操作中，短線思維主導下的單雙號限行政策將治堵治霾的網狀因果關系簡化為“單雙號限行—治堵治霾”的線性因果關系，將治堵治霾的長因果關系截斷為短因果關系。單雙號限行的治堵治霾效果會因為機動車保有量的增長、停車設施的修建、非限行時段的集中出行、租車行業(yè)的興盛等而抵消或邊際遞減。

可見，理論上和實踐上都驗證了單雙號限行常態(tài)化的政策是不可取的。就如胡健毓指出的：“單雙號限行政策的收益遠遠小于成本，政府應該綜合利用提高燃油稅、調整道路規(guī)劃、發(fā)展公共軌道交通等最優(yōu)方案組合來滿足公民對“路暢天藍”的利益訴求?！保?6］

而且，學者研究的數(shù)據也表明，北京市在調整道路規(guī)劃建設、發(fā)展公共軌道交通方面有充足的空間和足夠的彈性。北京交通大學交通運輸學院閆學東副院長的研究指出，與紐約、東京、倫敦、巴黎4個城市相比，北京機動車保有量最大。但是，北京的道路長度只有其他4個城市均值的1/2，道路密度只有其他4個城市均值的1/4，道路面積率只有1/4～1/5。也即，北京車多路少，這會導致?lián)矶聡乐?，造成更多尾氣排放。而且，北京的公共交通分擔率?013年是44%，在5個城市中排倒數(shù)第二（倒數(shù)第一是倫敦的42.7%）。日本愛知大學李春利教授的研究顯示，東京的軌道交通出行率為86%，而北京只有12%；北京中心區(qū)市民每天乘坐私家車上下班的比例是34%，而東京中心區(qū)都不到5%。也就是說，北京的機動車出行率更高，排放也就更多［17］。

注釋：

①有關需求溢出理論的邏輯體系、基本觀點參見劉太剛.公共管理學重述：需求溢出理論的邏輯思路及基本主張［J］.中國行政管理，2012 （8）：52-58；公共管理學基礎理論與公共管理學內外部學科關系探討：基于需求溢出理論的分析［J］.江蘇行政學院學報，2012（4）: 99-106；需求溢出理論與公共管理學基礎理論的構建［J］.北京行政學院學報，2012（3）:35-40.

②數(shù)據來源：《北京統(tǒng)計年鑒》 （2014），北京：中國統(tǒng)計出版社，2014.

③考慮到北京7萬元以下購置成本的汽車鮮見、而30萬元以上的車卻比比皆是、百萬以上的豪車也屢見不鮮，13萬元的平均價并未高估。

④國內最大的P2P租車平臺寶駕租車的數(shù)據顯示，從10月的最后一周開始，寶駕租車平臺上的注冊網站流量、新用戶注冊量及訂單量都開始出現(xiàn)大幅度增長，日均增長幅度曾達到300%，并且越到后面的增長幅度越大。其中，隔天租車的訂單占到了訂單總量的20%以上。參見范文清：《北京單雙號限行爭議難平：租車公司靜候商機》，載于搜狐財經：http://business.sohu.com/20141210/n406811679. shtml。

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責任編輯 劉旭

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文章編號：2095-7017（2016）04-0037-08

作者簡介：龔志文（1989—），男，湖北襄陽人，中國人民大學公共管理學院博士研究生，研究方向：自主治理與公共服務研究；劉太剛（1966—），男，山東淄博人，中國人民大學公共管理學院教授、博士生導師，研究方向：公共管理理論與實踐研究。