論征收中“公共利益”界定的出路

馬常青

【摘要】“公共利益”的界定問題一直是學(xué)界爭論且沒有突破性結(jié)論的熱點之一。“公共利益”在我國一直是范圍不明確且沒有相應(yīng)的公共利益認定。2011年1月19日施行的《國有土地上房屋征收與補償條例》首次對“公共利益”的范圍進行了界定，這應(yīng)該是歷史性的突破，但是我們清楚此突破仍有改進與提升的空間。我們認為對“公共利益”的界定，可以通過法律的列舉外加民眾投票或聽證程序來確定“公共利益”的范圍，只有這樣才可以避免商業(yè)組織和地方政府的非正常利用。

【關(guān)鍵詞】公共利益；界定；實體法；程序法；聽證程序為什么近年來會有這么多的侵犯公民的合法財產(chǎn)權(quán)的事件發(fā)生？這些政府的拆遷征用是否符合憲法中規(guī)定的“公共利益”的標準？《國有土地上房屋征收與補償條例》施行后，這些類似行為徹底的消失了么？我們認為法律不能有瑕疵，因為只要有瑕疵，它就可以成為惡意人們攻擊的突破點，法律便形同虛設(shè)。我們的目的是讓“公共利益”的瑕疵消滅，更徹底的保護公民的財產(chǎn)權(quán)。本文試圖探討通過實體法與程序法兩者結(jié)合的方式來完善“公共利益”的界定問題。

1薄骯共利益”成為學(xué)界討論熱點的原因

11以“公共利益”為旗號侵犯公民財產(chǎn)權(quán)的事件屢見不鮮。2003年北京的野蠻拆遷事，2004年湖南的“嘉禾事件”，2006年江蘇的“鐵本事件”，2011年4月30日湖南株洲強拆事件中自焚村民搶救無效去世，2011年12月13日山東棗莊又出現(xiàn)老人自焚阻止強拆等。由此可見《國有土地上房屋征收與補償條例》地實施并未能從根本上截止暴力強拆事件的發(fā)生。這些強拆都符合“公共利益”的真實需求么？這是值得思考的。

12“公共利益”難界定。公共利益，從字面上理解，可稱之為公共的利益。那么什么又是公共呢？我們可以理解為國家和民眾。正是由于其民眾性、大眾性，公共利益的實現(xiàn)通常是要以減損私人利益為成本，或者說以限制或者剝奪某種公民權(quán)利作為代價。對公共利益的內(nèi)容做出界定的確是有難度的。“公共利益”自身的抽象性、不確定性決定了“公共利益”的界定是不可能做到精確化。

2薄骯共利益”界定現(xiàn)狀

21國外“公共利益”界定做法。

211概括式界定。采用此方式的國家有美國、法國、英國、加拿大、澳大利亞、荷蘭、菲律賓。其具體做法是對“公共利益”做原則性的規(guī)定，通常表現(xiàn)為以程序的方式來確定“公共利益”。一種途徑是以議會來認定征收和征用是符合公益目的的，美國采用此方式；另一種途徑是法院通過判決對公共利益作出詮釋，英國采用此方式。

212列舉式界定。采用此方式的國家有日本、韓國、印度、德國、波蘭、墨西哥、巴西、中國的臺灣和香港地區(qū)。日本采用了窮盡列舉方式，共列舉了35種公共利益；我國的臺灣地區(qū)則采用了列舉與概括并用的方式，即在法律條文的最后設(shè)有“兜底”條款。

213還有一些國家對“公共利益”范圍規(guī)定不明確也沒有相應(yīng)的公共利益認定，如俄羅斯、烏茲別克斯坦、吉爾吉斯坦。

22我國法律對“公共利益”的界定。在2011年1月19日《國有土地上房屋征收與補償條例》施行之前，我國對“公共利益”的界定也是范圍不明確并且也沒有相應(yīng)的認定。《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條對公共利益進行了列舉的界定，但條文后設(shè)有兜底條款。我們認為該兜底條款的存在使得我國公共利益的界定還要往前走一步。正是這樣的兜底條款使得強拆事件不停息。地方政府和商業(yè)組織正是利用了此缺陷而穿上了“公共利益”的外衣去侵犯公民的合法權(quán)益。

3薄骯共利益”界定的出路

我們認為現(xiàn)階段對“公共利益”的界定方法均有瑕疵。采用概括式來界定“公共利益”無疑是加重了議會或法院的工作量，必定影響工作效率。從另一方面看，此種做法使得法律缺少了穩(wěn)定性。而窮盡列舉式來界定“公共利益”雖體現(xiàn)了法律的穩(wěn)定性和可預(yù)測性，但是我們應(yīng)該清楚的是法律的可預(yù)測性并不是萬能的，它的形成在很大程度上是人為因素，有很多的社會現(xiàn)象是我們不可預(yù)測的。另外兜底條款也是非常可怕的，它的實質(zhì)可以看成是一個“大籮筐”，公共利益與非公共利益都可以放入其中，因此就可以被地方政府和商業(yè)組織所非正常的利用。

我們認為要對“公共利益”進行界定，首先要對公共利益進行適當?shù)姆诸悾海ㄒ唬┌从袩o爭議，可把公共利益分為絕對公共利益和非絕對的公共利益。絕對公共利益是指征收后所設(shè)立的項目為公認的公共利益，公眾對其不會有爭議的事項，例如國家的國防建設(shè)、交通事業(yè)、水利事業(yè)、公共衛(wèi)生、教育學(xué)術(shù)及慈善事業(yè)。非絕對公共利益是指征收后所設(shè)立的項目為非公認的公共利益，公眾對其會有爭議的事項，例為城市化建設(shè)而征收土地。（二）按征收所對應(yīng)事件的緊急性，分為緊急性公共利益與非緊急性公共利益。緊急性公共利益是指行政機關(guān)基于自由裁量權(quán)在緊急情況下的臨時征用，如為對應(yīng)海嘯、地震、洪水、雪災(zāi)等緊急情況而進行的征收，因此緊急性的公共利益均為絕對性的公共利益。非緊急性的公共利益指針對除了緊急性公共利益之外進行的征用，因此非緊急性公共利益可能是絕對性的公共利益也可能是非絕對性的公共利益。

我們認為根據(jù)公共利益的絕對性與非絕對性分類來界定公共利益是比較適宜的。其中絕對性的公共利益應(yīng)該采用列舉的方式來界定，即在實體法中進行詳細的窮盡的列舉。對于非絕對性的公共利益的界定則是重點和難點。我們認為對于非絕對性的公共利益應(yīng)當通過民眾的投票或者通過聽證程序來確定，即在程序法中以程序的方式來界定公共利益的范圍。對于非絕對性公共利益的確定只有通過公民投票或聽證的方式來確定才能體現(xiàn)公共利益的真實含義，即大多數(shù)人的利益。相應(yīng)的，在確定公共利益之后，更重要的是采取合適的救濟方式來補償那些因征收而減損或消失的個人利益。

4苯崧

我們認為要徹底解決公共利益的界定問題，唯一的出路是上文所論述的實體法加程序法的方式才能準確的界定。如若采取其中的任何一種方式來解決公共利益的界定問題，都會有很大的弊端，在此不在贅述。實體法+程序法才是“公共利益”界定的最終出路。

參考文獻

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（作者單位：青海民族大學(xué)）