期待更加靈活、適切的政策促進(jìn)民辦教育健康可持續(xù)發(fā)展

董圣足

改革開放以來尤其是1999年第三次全國教育工作會議召開以來，在黨中央、國務(wù)院相關(guān)政策的推動和激勵下，我國民辦教育從無到有、從小到大、從弱到強(qiáng)，無論是規(guī)模數(shù)量還是內(nèi)涵質(zhì)量均得到了長足發(fā)展。截至2015年底，全國共有各級各類民辦學(xué)校16.27萬所，比上年增加7435所；招生1636.68萬人，比上年增加72.83萬人；各類教育在校生達(dá)4570.42萬人，比上年增加268.52萬人。其中，民辦學(xué)前教育、小學(xué)、初中、高中階段以及高等教育在校生，占同類各級教育在校生的比例分別達(dá)到了54.0%、7.4%、11.7%、10.9%和23.3%。毫不夸張地說，民辦教育已經(jīng)成為我國教育事業(yè)的重要組成部分和重要增長點(diǎn)。

實(shí)踐表明，我國民辦教育快速發(fā)展，一方面有效擴(kuò)大了教育資源總量，緩解了財(cái)政資金辦學(xué)壓力，為實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育普及化和高等教育大眾化發(fā)揮了重要作用；另一方面也極大豐富了教育生態(tài)，推動了辦學(xué)體制改革，激發(fā)了各類學(xué)校辦學(xué)活力，促進(jìn)了教育公平。經(jīng)過多年改革發(fā)展，已涌現(xiàn)出一批辦學(xué)理念端正、辦學(xué)特色鮮明、教育質(zhì)量過硬的民辦學(xué)校，較好滿足了人民群眾多樣化選擇性教育需求。同時，各級各類民辦學(xué)校的建設(shè)和發(fā)展，還拉動了大量固定資產(chǎn)投資，有效擴(kuò)大了內(nèi)需，解決了廣大教職員工的就業(yè)問題，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。 民辦教育發(fā)展中的深層次問題和突出矛盾

過去一個時期，國家相關(guān)部門和各級地方政府圍繞民辦教育的改革和發(fā)展采取了一系列積極舉措，出臺了諸多好政策，已在實(shí)踐中收到良好成效。就總體而言，民辦教育宏觀制度和外部環(huán)境正日益得到改善。但也要清醒地看到，因受到各種主客觀因素制約，我國民辦教育在發(fā)展中還存在許多深層次問題和突出矛盾，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

一是局部地區(qū)民辦教育資源供需失衡，部分民辦學(xué)校因招生不足正面臨生存難題。相當(dāng)一部分省域受人口出生規(guī)律影響，近階段除了學(xué)前教育和小學(xué)學(xué)段外，其他學(xué)段學(xué)齡人口均出現(xiàn)了不同程度的下降。而由于缺少合理規(guī)劃，一些地方在民辦教育資源配置上，則出現(xiàn)了冗余現(xiàn)象。受此影響，近幾年一些地方無論是民辦基礎(chǔ)教育還是民辦高等教育，都遇到了招生困難。隨著我國各級教育毛入學(xué)率逐年提高和社會對教育需求的不斷高移，民辦學(xué)校尤其是民辦高校的生源危機(jī)還將持續(xù)發(fā)酵。

二是辦學(xué)資金過度依賴學(xué)費(fèi)收入，導(dǎo)致教學(xué)有效投入不足而影響了教育質(zhì)量。由于缺乏社

會捐贈和財(cái)政扶持，民辦學(xué)校日常運(yùn)行資金絕大多數(shù)來源于學(xué)費(fèi)收入，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)極為有限。加上受功利驅(qū)動或政策預(yù)期原因，一些舉辦者近年來減少或延緩了教學(xué)基本投入，有的甚至出現(xiàn)了挪用學(xué)費(fèi)、轉(zhuǎn)移資金等短期行為，導(dǎo)致不少民辦學(xué)校辦學(xué)條件每況愈下。而辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊缺又加劇了低水平重復(fù)建設(shè)，造成不少民辦學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量下降，陷入生源進(jìn)一步流失的惡性循環(huán)。

三是民辦學(xué)校師資狀況普遍不理想，成為制約民辦學(xué)校轉(zhuǎn)型升級的最大瓶頸。實(shí)際當(dāng)中，由于未對民辦學(xué)校實(shí)施分類管理，受法人屬性不清牽累，多數(shù)地方的民辦學(xué)校教師難以享有與公辦學(xué)校同等的社會養(yǎng)老保險以及其他福利待遇，加上總體薪酬水平不如公辦學(xué)校，目前民辦學(xué)校隊(duì)伍建設(shè)困難重重，師資流失比較嚴(yán)重。這直接制約了民辦學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展和質(zhì)量提升。

四是一些行政部門管得過多、統(tǒng)得過死，民辦學(xué)校體制機(jī)制優(yōu)勢得不到充分激發(fā)。在招生問題上，一些地方沿襲公辦學(xué)校管理方式，對民辦學(xué)校下達(dá)招生計(jì)劃，確定生源比例、招生范圍和錄取標(biāo)準(zhǔn)。在收費(fèi)定價上，雖然國家已明確規(guī)定，民辦學(xué)校收費(fèi)政策由地方政府按照市場化方向根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定，但目前真正放開民辦學(xué)校收費(fèi)管制的地方仍然偏少。在專業(yè)課程設(shè)置上，一些地方仍然沒有很好執(zhí)行“備案制”，存在變相審批現(xiàn)象。

五是部分民辦學(xué)校日常運(yùn)行不規(guī)范，內(nèi)部治理不同程度存在無序紊亂現(xiàn)象。許多民辦學(xué)校法

人財(cái)產(chǎn)權(quán)尚未落實(shí)，其資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理存在薄弱環(huán)節(jié)。有的舉辦者辦學(xué)動機(jī)不夠端正，商業(yè)運(yùn)作過度，偏離了教育公益屬性。一些國際風(fēng)險投資和私募資金通過非正常途徑收購并控制國內(nèi)民辦院校，潛藏著一定辦學(xué)風(fēng)險。不少民辦學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)不健全，決策機(jī)制不完善，存在“內(nèi)部人控制”問題，黨組織和監(jiān)督機(jī)構(gòu)難以有效發(fā)揮作用。此外，不少公辦學(xué)校參與舉辦的民辦學(xué)校尚未做到“五獨(dú)立”，其在運(yùn)行管理中也存在失范現(xiàn)象。

制定更加靈活、適切的政策措施促進(jìn)民辦教育健康、可持續(xù)發(fā)展

“十三五”期間乃至未來10年?15年，是我國教育改革發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。為了確保中國教育現(xiàn)代化目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，必須加快普及有質(zhì)量的各級各類教育。而在經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入新常態(tài)之后，相對于教育事業(yè)發(fā)展需求，我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)缺口將會長期存在。在此背景下，積極鼓勵和放手發(fā)動社會力量興辦教育，促進(jìn)民辦教育健康可持續(xù)發(fā)展，仍將是我國教育領(lǐng)域綜合改革的一項(xiàng)重要制度安排。為此，在頂層設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)有所創(chuàng)新，并針對民辦教育存在的突出問題和矛盾，推出更加靈活、更加適切的政策措施。

加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，引領(lǐng)科學(xué)發(fā)展。國家相關(guān)部門應(yīng)以十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神為指引，秉持“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、開放、綠色、共享”五大發(fā)展理念，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)地方從區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會和教育事業(yè)發(fā)展全局需要出發(fā)，切實(shí)加強(qiáng)區(qū)域民辦教育發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃和系統(tǒng)設(shè)計(jì)，積極引導(dǎo)民辦學(xué)校合理布局、準(zhǔn)確定位，實(shí)現(xiàn)錯位競爭、科學(xué)發(fā)展。引導(dǎo)和鼓勵民辦學(xué)校舉辦者和辦學(xué)者進(jìn)一步端正辦學(xué)理念，調(diào)整辦學(xué)思路，摒棄傳統(tǒng)外延擴(kuò)張模式和低水平重復(fù)建設(shè)路子，真正將發(fā)展重心轉(zhuǎn)移到內(nèi)涵建設(shè)上來，切實(shí)加大辦學(xué)經(jīng)費(fèi)投入，改善各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)，深化教育教學(xué)改革，提升質(zhì)量、凝練特色、辦出水平，全面優(yōu)化“供給側(cè)”，更好滿足社會多樣化選擇性教育服務(wù)。

實(shí)施分類管理，加大扶持力度。理論和實(shí)踐

都表明，只有從立法和行政規(guī)制上對民辦學(xué)校實(shí)行營利性與非營利性分類管理，并對兩類學(xué)校采取基于公平而有差別的扶持政策，才能從源頭上解決我國民辦學(xué)校法人屬性不清、相關(guān)政策難以落實(shí)的根本矛盾。按照中央部署，配合《民辦教育促進(jìn)法》的修訂，國家教育行政部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門盡快完善并出臺“鼓勵社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見”，及早頒布《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》和《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》，積極穩(wěn)妥推進(jìn)民辦學(xué)校分類管理。中央和地方政府有關(guān)部門應(yīng)切實(shí)采取“政府津貼、政府購買服務(wù)、助學(xué)貸款、捐資激勵和基金獎勵”等政策措施，不斷加大對民辦學(xué)校的財(cái)政經(jīng)費(fèi)扶持力度，重點(diǎn)支持民辦學(xué)校教師隊(duì)伍建設(shè)，推動和促進(jìn)民辦教育內(nèi)涵建設(shè)、轉(zhuǎn)型發(fā)展。

完善宏觀治理，落實(shí)自主辦學(xué)。服務(wù)服從于

教育現(xiàn)代化戰(zhàn)略，進(jìn)一步推進(jìn)民辦教育治理體系和治理能力建設(shè)，切實(shí)加快政府職能轉(zhuǎn)變。在收費(fèi)定價方面，按照分類管理總體框架，督促各地進(jìn)一步放松民辦學(xué)歷教育收費(fèi)管制，逐步對民辦學(xué)校收費(fèi)實(shí)行由市場自行調(diào)節(jié)。在招生管理方面，允許民辦學(xué)校按照核定辦學(xué)規(guī)模，與所在地公辦學(xué)校同期乃至提前面向社會自主招生，自行決定招生規(guī)模、招生方式和招生區(qū)域。在專業(yè)課程設(shè)置方面，全面擴(kuò)大民辦院校和中等職業(yè)學(xué)校專業(yè)設(shè)置權(quán)，鼓勵和支持學(xué)校按照區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，突破專業(yè)目錄，自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科專業(yè)課程。在合作辦學(xué)方面，適當(dāng)降低門檻，鼓勵和支持民辦學(xué)校多渠道引進(jìn)境外優(yōu)質(zhì)教育資源，包括引進(jìn)國際教師、開設(shè)國際課程、研發(fā)雙語教材等，優(yōu)先審批民辦學(xué)校與境外院校的合作辦學(xué)項(xiàng)目。

改進(jìn)微觀運(yùn)行，規(guī)范辦學(xué)行為。完善民辦學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)。督促民辦學(xué)校依法制定學(xué)校章程，建立健全理事會或董事會決策機(jī)制，加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的領(lǐng)導(dǎo)，保障校長依法行使職權(quán)，逐步推進(jìn)監(jiān)事制度，切實(shí)推進(jìn)民主管理。落實(shí)民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。責(zé)成民辦學(xué)校舉辦者依法履行出資義務(wù)，將出資用于辦學(xué)的土地、校舍和其他資產(chǎn)，足額過戶至學(xué)校名下，規(guī)范舉辦者變更行為。規(guī)范民辦學(xué)校財(cái)務(wù)管理。督促民辦學(xué)校嚴(yán)格執(zhí)行相應(yīng)會計(jì)制度，規(guī)范資金資產(chǎn)管理，逐步推行民辦學(xué)校財(cái)務(wù)監(jiān)管平臺，并將民辦學(xué)校財(cái)務(wù)規(guī)范管理的成效作為財(cái)政補(bǔ)助、評優(yōu)評獎等的重要指標(biāo)和依據(jù)。強(qiáng)化行業(yè)組織自律作用。鼓勵和支持教育行業(yè)協(xié)會、社會中介機(jī)構(gòu)和其他非營利性組織參與共同治理，維護(hù)行業(yè)秩序，強(qiáng)化民辦學(xué)校自我約束能力。此外，要全面推行民辦學(xué)校辦學(xué)信息公開制度，建立健全民辦學(xué)校辦學(xué)風(fēng)險預(yù)警和干預(yù)機(jī)制。清理并規(guī)范公辦學(xué)校參與舉辦的民辦學(xué)校。