蘇州城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究

吳勝男

[摘要]文章以城鎮(zhèn)化率較高且農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已取得顯著成效的蘇州市為例，在簡(jiǎn)單介紹了蘇州市土地流轉(zhuǎn)的背景后，以歷年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，分析了蘇州市近年來(lái)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的幾項(xiàng)顯著變化特征，并且提出了蘇州市現(xiàn)階段土地流轉(zhuǎn)中依舊存在的幾個(gè)不容忽略的問題。最后，針對(duì)上述問題，為進(jìn)一步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、加快城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程，本文給出了相關(guān)政策建議。

[關(guān)鍵詞]土地流轉(zhuǎn)；蘇州；規(guī)模經(jīng)營(yíng)

[DOI]1013939/jcnkizgsc201621235

1蘇州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的背景

我國(guó)最初開始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的時(shí)候，蘇州就對(duì)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了探索，市政府統(tǒng)一回收荒廢的農(nóng)田，將其組建成集體農(nóng)場(chǎng)，這之后，土地流轉(zhuǎn)便逐步得到了發(fā)展。20世紀(jì)80年代，蘇州主要采取“占地”的方式發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，到90年代，政府致力于發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，進(jìn)行開發(fā)區(qū)建設(shè)，直到2007年，國(guó)家規(guī)定了18億畝農(nóng)地紅線，政府通過平整農(nóng)村大量被浪費(fèi)的土地，置換出了建筑用地指標(biāo)用于產(chǎn)房建設(shè)出租等。到2014年年底，全市90%以上的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)了流轉(zhuǎn)?，F(xiàn)階段已初步形成了家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、各類農(nóng)業(yè)合作社為主要組織形式、農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)為輔助的蘇州特色的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。

2近年來(lái)蘇州市土地流轉(zhuǎn)變化特征分析

21土地流轉(zhuǎn)速度加快，規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積增多

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，蘇州市在1998年新增土地流轉(zhuǎn)面積僅10萬(wàn)畝，并且一直呈下降趨勢(shì)，直到最近幾年才回暖。從下表可以看出，從2006年開始呈上升趨勢(shì)，2008年5月～2009年6月，土地流轉(zhuǎn)面積幾乎增加了1倍。由此，蘇州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入了快速、有序的實(shí)施階段。在農(nóng)村土地快速流轉(zhuǎn)的背景之下，隨著城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)也有了迅速發(fā)展。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2014年年底，全市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積占全市農(nóng)業(yè)用地的90%以上?？梢?，經(jīng)過多年的實(shí)踐，蘇州市的土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)已有了規(guī)范、有序的發(fā)展，也實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益的有機(jī)統(tǒng)一。

歷年土地流轉(zhuǎn)面積變化情況表

時(shí)間2006年12月2007年12月2008年5月2009年6月土地流轉(zhuǎn)面積

（萬(wàn)畝）8379499675160

22土地流轉(zhuǎn)模式日趨成熟

蘇州市在以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓和出租為主要形式的傳統(tǒng)模式的基礎(chǔ)上，發(fā)展出了以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式。自2009年6月—2010年12月，蘇州市的土地股份合作社從395家發(fā)展到了671家，入股的土地面積占總流轉(zhuǎn)面積的比例由不到20%迅速增加到526%。以實(shí)踐較早的常熟市為例，2006年10月，常熟市第一家土地股份合作社成立，首批入股的土地面積為40607畝，其中5132%是集體土地，共120戶農(nóng)戶入股。到2011年6月，該家合作社入股土地面積共202159畝，入股農(nóng)戶達(dá)456戶?？梢姡恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)入股這一流轉(zhuǎn)方式大大推動(dòng)了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。

23土地流入主體日益多元

隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的參與主體開始增多，截至2001年年底，本村農(nóng)戶承包占475%，外地農(nóng)戶承包占358%，集體承包占101%，剩余的66%則是其他形式的經(jīng)營(yíng)。目前，種糧專業(yè)大戶是蘇州的主體之一，到2014年，專業(yè)大戶占經(jīng)營(yíng)主體的826%。近年來(lái)，一部分種糧大戶選擇與合作農(nóng)場(chǎng)等集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行融合發(fā)展，實(shí)踐證明，這樣可以帶來(lái)更多的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。經(jīng)測(cè)算：小戶經(jīng)營(yíng)成本在每畝1200元左右，而合作農(nóng)場(chǎng)的成本是每畝1000～1050元。不僅如此，規(guī)?；募薪?jīng)營(yíng)更加有利于新品種的研發(fā)和新技術(shù)的應(yīng)用。

24農(nóng)民收入顯著提高

此外，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也為農(nóng)戶收入的增加提供了多種途徑。由下圖可以看出，2007年，蘇州市農(nóng)民人均純收入首次突破萬(wàn)元，此后一直保持兩位數(shù)增長(zhǎng)，而這很大程度上得益于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股這一模式。蘇州土地股份合作社普遍實(shí)行保底分紅與浮動(dòng)分紅相結(jié)合的分配方法，每畝每年300～1000元的保底分紅，浮動(dòng)分紅隨效益而定。此外，在各村發(fā)展起來(lái)的合作農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)企業(yè)中，農(nóng)民還可以通過勞動(dòng)獲得工資性收入。例如：在蘇州市吳中區(qū)甪直鎮(zhèn)淞南村，已有76%的勞動(dòng)力從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到了二、三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民總體收入中，75%來(lái)源于務(wù)工的工資性收入。

農(nóng)民人均純收入變化圖

3土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題

31政府干預(yù)過多

政府通過實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼政策，提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性，這是蘇州市確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范、有序發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)。但部分調(diào)查顯示，在少數(shù)村鎮(zhèn)存在著政府強(qiáng)行推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，政府為了實(shí)現(xiàn)規(guī)劃用地，不詢問農(nóng)民的意愿，強(qiáng)行將土地流轉(zhuǎn)出去。因此，政府應(yīng)當(dāng)在國(guó)家大力支持土地使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，積極提供政策引導(dǎo)和財(cái)政支持，充分考慮農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿，聽取農(nóng)戶的建議和想法，而不是以強(qiáng)行干預(yù)和直接命令的方式展開工作。

32制度規(guī)范不夠完善

在土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民與農(nóng)民之間大多都是以口頭交易的形式確定契約關(guān)系，并沒有簽署正式的合同，而在流轉(zhuǎn)協(xié)議書上，對(duì)土地流轉(zhuǎn)期限、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等也沒有明確規(guī)定。蘇州市農(nóng)辦提供的數(shù)據(jù)資料顯示，全市流轉(zhuǎn)協(xié)議到期后沒有進(jìn)行續(xù)簽的比例高達(dá)72%。而土地股份合作社在制度規(guī)范方面也存在不少漏洞，部分村鎮(zhèn)甚至在農(nóng)戶土地入股后，既沒有簽署入股協(xié)議，也沒有下發(fā)股權(quán)證書。而當(dāng)社員需要退社時(shí)，合作社應(yīng)當(dāng)如何操作，也沒有統(tǒng)一的規(guī)定。因此，僅僅建立土地股份合作社是不夠的，更要確保其規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)，完善內(nèi)部各項(xiàng)規(guī)章制度。

33農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系不夠健全

目前，蘇州市主要以合作農(nóng)場(chǎng)的形式進(jìn)行農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，雖然政府在政策扶持、財(cái)政支撐方面都給予了極大優(yōu)惠，但在技術(shù)的發(fā)展、大型農(nóng)業(yè)設(shè)備的配置以及專業(yè)人員的指導(dǎo)方面仍待加強(qiáng)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村承包土地的農(nóng)戶一般都是本地農(nóng)民或者外來(lái)的一直從事第一產(chǎn)業(yè)的投資者，他們?cè)诖笠?guī)模進(jìn)行農(nóng)作物種植和管理方面缺乏經(jīng)驗(yàn)，而各村鎮(zhèn)也極度缺乏專業(yè)性人才，這將在很大程度上制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。在金融服務(wù)方面，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)貸款等服務(wù)項(xiàng)目仍是薄弱的一環(huán)，亟待創(chuàng)新和突破。

34部分農(nóng)用地呈現(xiàn)“非糧化”傾向

蘇州市大多數(shù)的土地股份合作社都屬于內(nèi)股外租型，實(shí)質(zhì)就是合作社將土地從農(nóng)戶那里集中起來(lái)，統(tǒng)一委托給種植大戶，農(nóng)戶享受每年的分紅，這就很容易導(dǎo)致工商資本下鄉(xiāng)。調(diào)查顯示，蘇州部分地區(qū)由于開發(fā)商和企業(yè)資本的下鄉(xiāng)，農(nóng)地呈現(xiàn)“非糧化”傾向。國(guó)家已明確規(guī)定工商投資開發(fā)農(nóng)業(yè)的領(lǐng)域和范圍，并且不鼓勵(lì)其長(zhǎng)期、大規(guī)模地直接參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。因此，蘇州市在加快土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，應(yīng)確保農(nóng)地的用途保持不變，而在選擇土地流入的主體時(shí)，可以優(yōu)先考慮承包經(jīng)營(yíng)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社等，從而提高農(nóng)戶的組織化程度，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平。

4進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的建議

41加強(qiáng)管理，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序

各級(jí)地方政府在農(nóng)民自愿的前提下，按照產(chǎn)權(quán)清晰、流轉(zhuǎn)順暢、形式多樣的要求，確保土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化。應(yīng)加強(qiáng)政府的制度建設(shè)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)協(xié)議文本，流出與流入雙方必須簽訂合同，流轉(zhuǎn)協(xié)議到期時(shí)，應(yīng)按規(guī)定續(xù)簽合同等。此外，在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方面，農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，其補(bǔ)償方式由雙方自行商議決定，村集體組織不得收取任何費(fèi)用。只有真正讓農(nóng)戶享有其土地使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等，才能真正做到土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化和制度化。

42完善服務(wù)體系，積極培育中介服務(wù)組織

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要標(biāo)志就是規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化，而針對(duì)蘇州市土地流轉(zhuǎn)過程中仍舊存在的問題，可以將建立公益性與經(jīng)營(yíng)性服務(wù)相結(jié)合的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系作為發(fā)展目標(biāo)。而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就要加強(qiáng)基層農(nóng)技隊(duì)伍的建設(shè)，大力扶持各類中介服務(wù)組織的建立。中介服務(wù)組織作為一個(gè)多功能、自下而上的服務(wù)體系，可以使土地流轉(zhuǎn)工作進(jìn)一步透明化，也將使得土地流轉(zhuǎn)更加符合市場(chǎng)化要求。土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的眾多不規(guī)范的問題，在一定程度上可以通過培養(yǎng)土地評(píng)估機(jī)構(gòu)、信托機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等中介服務(wù)組織來(lái)解決。

43進(jìn)一步完善土地股份合作社

土地股份合作社的規(guī)范和完善關(guān)系重大。首先，地方政府應(yīng)與工商部門進(jìn)行溝通，為土地股份合作社進(jìn)行工商登記，明確其法人地位。其次，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)合作社法律和政策問題的管理，進(jìn)一步完善各項(xiàng)條例規(guī)定。土地股份合作社應(yīng)有完備的股東體系，包括理事、監(jiān)事的選舉等，都應(yīng)遵循民主管理的思想。合作社要為入股的農(nóng)戶發(fā)放統(tǒng)一的股權(quán)證書，切實(shí)維護(hù)股民的權(quán)益。此外，應(yīng)不斷強(qiáng)化政府的引導(dǎo)功能，加大招商引資力度，積極支持各項(xiàng)農(nóng)業(yè)建設(shè)。最后，還應(yīng)不斷創(chuàng)新其他經(jīng)營(yíng)方式，如租賃經(jīng)營(yíng)、合股經(jīng)營(yíng)等。

44加快培育新型職業(yè)農(nóng)民

最后，還必須要解決流轉(zhuǎn)后土地由誰(shuí)來(lái)種、誰(shuí)會(huì)種和怎樣才能種好的問題，因此必須培養(yǎng)出一批有科學(xué)文化知識(shí)、會(huì)管理與并且懂技術(shù)的新型職業(yè)農(nóng)民。政府可以通過設(shè)立免費(fèi)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行教學(xué)，也可以與高校建立合作關(guān)系。蘇州部分地區(qū)已經(jīng)成立了勞務(wù)股份合作社，主要用于解決農(nóng)村閑置勞動(dòng)力的問題。筆者我認(rèn)為兩者可以同時(shí)實(shí)施，在幫助農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)的同時(shí)，培訓(xùn)其專業(yè)化耕作知識(shí)，從而在農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)過程中，更加順利地完成機(jī)械化耕種與標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)等一系列過程，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的增收與農(nóng)業(yè)的增效。

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