城鄉(xiāng)二元體制下農(nóng)地三權(quán)分置探析

楊帆

[摘要]隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)成為全面深化改革的掣肘。農(nóng)地三權(quán)分置改革旨在打破原有的城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)，在保證農(nóng)村土地集體所有制的前提下，鼓勵(lì)經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間優(yōu)化配置，推動(dòng)城鄉(xiāng)二元體制向城鄉(xiāng)一元體制過渡，從而進(jìn)一步推動(dòng)全面深化改革。但由于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元體制的限制，三權(quán)分置難以有序開展，必須優(yōu)化上層建筑，建立配套機(jī)制，防止土地私有、非糧化和損害農(nóng)民權(quán)益等諸多風(fēng)險(xiǎn)。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)二元體制；三權(quán)分置；土地流轉(zhuǎn)

[DOI]1013939/jcnkizgsc201621233

三權(quán)分置改革是深化農(nóng)村土地制度改革的中樞，將有力推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化。一些學(xué)者從土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的角度研究如何放活土地經(jīng)營權(quán)、引導(dǎo)經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，也有學(xué)者從合法性、制度創(chuàng)新等角度去探究如何更好地實(shí)現(xiàn)三權(quán)分置。但以城鄉(xiāng)二元體制為依托對(duì)農(nóng)地三權(quán)分置改革的研究卻較少。本文基于城鄉(xiāng)二元體制背景對(duì)農(nóng)地三權(quán)分置改革的合理性與創(chuàng)新性進(jìn)行研究，探究如何更好地借助三權(quán)分置的推力促使城鄉(xiāng)二元體制向城鄉(xiāng)一元體制的轉(zhuǎn)變，并提出相應(yīng)的政策建議。

1城鄉(xiāng)二元體制背景下三權(quán)分置改革的合理性與創(chuàng)新性隨著全面深化改革的不斷深入，城鄉(xiāng)二元體制已不適應(yīng)新形勢(shì)的需要，中央據(jù)此提出“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙”[1]，并主張促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。在城鄉(xiāng)二元體制的背景下，原有的兩權(quán)分置模式已不再適應(yīng)社會(huì)變遷的要求。當(dāng)前，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，將經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，鼓勵(lì)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)，既保護(hù)了農(nóng)民權(quán)益，又放活了土地經(jīng)營權(quán)，引導(dǎo)資本、人力、土地等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間優(yōu)化配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。因此，城鄉(xiāng)二元體制下的農(nóng)地三權(quán)分置改革有其合理性與創(chuàng)新性。

11三權(quán)分置改革保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)益，鼓勵(lì)適度規(guī)模經(jīng)營

首先，隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，越來越多的農(nóng)民外出務(wù)工。但原有的兩權(quán)分置使他們難以流轉(zhuǎn)土地，導(dǎo)致部分農(nóng)民被土地所束縛或者造成農(nóng)地的荒廢，從而一定程度上造成了勞動(dòng)力、土地資源的浪費(fèi)。而農(nóng)地三權(quán)分置改革既保留了他們的土地承包權(quán)，又允許他們自由流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，順應(yīng)了農(nóng)民保護(hù)自身承包權(quán)益的意愿，也使得土地資源得到合理高效的利用。其次，對(duì)于真正愿意留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的農(nóng)戶而言，兩權(quán)分置的土地制度使得他們難以擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，也就無法從現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中攫取更多利益。在此前提下，三權(quán)分置改革強(qiáng)調(diào)尊重農(nóng)民主體意愿，允許土地自由流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)農(nóng)民適度規(guī)模經(jīng)營，培育種植大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)主體，發(fā)展規(guī)?；⒓s化、機(jī)械化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

12三權(quán)分置改革促進(jìn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置

首先，促進(jìn)勞動(dòng)力的優(yōu)化配置。三權(quán)分置改革允許土地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，一方面使得具有較強(qiáng)農(nóng)地經(jīng)營能力的種植能手能夠承包更多的土地進(jìn)行規(guī)?；a(chǎn)；另一方面對(duì)于農(nóng)地經(jīng)營能力較差的農(nóng)民能夠流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，進(jìn)入收入更高的城市工作。其次，促進(jìn)土地資源的合理高效利用。農(nóng)地三權(quán)分置改革引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)在農(nóng)民和新型經(jīng)營主體之間、農(nóng)民相互之間有序流轉(zhuǎn)，在市場(chǎng)杠桿的作用下，土地流向效益更高的地方，有益于提高土地資源利用率。再次，有利于資本的優(yōu)化配置。三權(quán)分置改革使得農(nóng)民有權(quán)將土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行抵押融資，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了堅(jiān)實(shí)的資本。最后，有益于企業(yè)家才能的優(yōu)化配置。農(nóng)地三權(quán)分置改革鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)主體參與到農(nóng)業(yè)經(jīng)營中來，攜帶先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)的新型經(jīng)營主體給農(nóng)業(yè)發(fā)展注入新鮮血液，有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力建設(shè)。

13三權(quán)分置改革有助于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化

首先，三權(quán)分置改革促進(jìn)農(nóng)民城市化。農(nóng)地三權(quán)分置改革極大地解放了生產(chǎn)力，促使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的耕地觀念，自發(fā)向城市轉(zhuǎn)移，以獲取更高的收益；其次，三權(quán)分置改革賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)。在堅(jiān)持集體土地所有的前提下，三權(quán)分置改革放活土地經(jīng)營權(quán)，使得農(nóng)民有權(quán)進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營，一定程度上增加了農(nóng)民收入，有利于縮小城鄉(xiāng)收入差距；最后，三權(quán)分置改革引導(dǎo)城市拉動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長。農(nóng)業(yè)發(fā)展要“盡快轉(zhuǎn)到注重提高質(zhì)量和效益的集約經(jīng)營上來”[2]，在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過程中，必然需要農(nóng)村的自然、技術(shù)、人才等多種資源來發(fā)揮作用，通過城鄉(xiāng)之間資源的合理流動(dòng)和配置，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)績效，穩(wěn)步提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，從而帶動(dòng)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

2城鄉(xiāng)二元體制對(duì)三權(quán)分置改革的掣肘

城鄉(xiāng)二元體制最明顯的特征表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間缺乏人口和資源的流動(dòng)，也是實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)村現(xiàn)代化的最大障礙。當(dāng)前，城鄉(xiāng)分割對(duì)立的二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制約著農(nóng)地三權(quán)分置改革的推進(jìn)，使得城鄉(xiāng)差距過大，從而制約了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，也不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

21城鄉(xiāng)二元體制嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民的城市化，限制了土地有序流轉(zhuǎn)在城鄉(xiāng)二元體制下，由于戶籍、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等多方面的壁壘，即使三權(quán)分置允許土地自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)民所享受到的也僅僅只有土地流轉(zhuǎn)所帶來的收益，遠(yuǎn)無法享受市民待遇。在當(dāng)前三權(quán)分置體制下，為了追求更大的經(jīng)濟(jì)利益，農(nóng)民往往會(huì)將自己碎片化的承包地流轉(zhuǎn)出去，而自己則會(huì)選擇進(jìn)城務(wù)工，但在進(jìn)城務(wù)工的過程中，農(nóng)民往往無法從中獲得與其付出的勞力相對(duì)等的待遇和城市身份。因此，他們一方面會(huì)選擇留在熟悉的農(nóng)村，繼續(xù)原有的生活模式；另一方面則在城鎮(zhèn)工作期間仍惦念家鄉(xiāng)土地，以備回歸農(nóng)村之用。不管是何種結(jié)果，都會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地的碎片化和使用期限的短期化，從而違背了培育農(nóng)村新型主體、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推動(dòng)城市化發(fā)展的初衷。

22城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)限制資源的合理流動(dòng)，影響城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展三權(quán)分置是為了適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀適時(shí)提出的合理政策，其出發(fā)點(diǎn)主要是為了促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，但城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)的存在恰恰限制了土地的有序流轉(zhuǎn)。由于耕地承包法規(guī)定土地流轉(zhuǎn)要根據(jù)村民的意愿，由此產(chǎn)生了這樣一個(gè)問題：該村農(nóng)地難以流轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)居民與非該村村民的手中。另外，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分割對(duì)立的現(xiàn)狀導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間缺乏互動(dòng)，技術(shù)、人才等資源難以自由流動(dòng)，限制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)一步制約了社會(huì)資源的優(yōu)化配置。因?yàn)榇蠖鄶?shù)人都是“經(jīng)濟(jì)人”，他們經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)往往是自身的利益，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)缺乏活力，以至于大量人才和技術(shù)不愿進(jìn)入農(nóng)村，而農(nóng)村人才又進(jìn)一步流失，最終導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力持續(xù)性不足，城鄉(xiāng)差距越來越大。

23城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)限制了土地發(fā)展權(quán)

土地在工業(yè)用途或者城市化的進(jìn)程中產(chǎn)生的收益遠(yuǎn)大于其在農(nóng)業(yè)用途中的效益。我國實(shí)行土地用途管制制度，“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地”[3]，也正是由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下國家對(duì)土地用途的壟斷，集體土地想要變成建設(shè)用地必須經(jīng)過嚴(yán)格的審批，然后才能將其轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋匾愿玫亻_發(fā)利用。而三權(quán)分置則強(qiáng)調(diào)要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，放活土地經(jīng)營權(quán)，引導(dǎo)土地自由流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地發(fā)展。此外，作為農(nóng)業(yè)用途的土地，其收益僅僅只能依靠于土地的自由流轉(zhuǎn)。集體控制著土地的所有權(quán)，也就意味著土地真正能夠帶來的穩(wěn)定地租最終還是屬于集體的，而農(nóng)民則需要承擔(dān)在當(dāng)前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不完善的情況下土地難以流轉(zhuǎn)出去的風(fēng)險(xiǎn)，相對(duì)而言，其從中所能獲得的地租不僅是不穩(wěn)定的，而且是極少的。

3城鄉(xiāng)二元制視角下推進(jìn)三權(quán)分置改革的政策建議當(dāng)前，城鄉(xiāng)二元體制是實(shí)行農(nóng)地三權(quán)分置改革諸多瓶頸中的關(guān)鍵所在。因而在城鄉(xiāng)二元體制的背景下，實(shí)行農(nóng)地三權(quán)分置改革，難免會(huì)有所限制，這就需要我們采取相應(yīng)的措施，突破城鄉(xiāng)二元體制的束縛，推進(jìn)三權(quán)分置改革順利進(jìn)行，逐步形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，真正做到農(nóng)村與城市共同分享現(xiàn)代化成果。

31三權(quán)分置改革要“把握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的多元化特征”[4]，培育多元新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系針對(duì)現(xiàn)有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的不合理，要從以下三個(gè)方面充分發(fā)揮三權(quán)分置改革中新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的作用價(jià)值。首先，要加大農(nóng)業(yè)經(jīng)營扶持力度，促進(jìn)土地資源合理配置，使愿意種地的人獲得更多的經(jīng)營權(quán)，使外出務(wù)工的人能夠有序流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)；其次，要重視家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位，建立新型職業(yè)農(nóng)民制度，培育多元新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，給土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)注入新鮮因素；最后，要提高農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化水平，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營方式和體制機(jī)制，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系體系。

32三權(quán)分置改革要強(qiáng)化新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的監(jiān)管與教育首先，建立資格審查制度。在新型農(nóng)業(yè)主體進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之前，要對(duì)其進(jìn)行資格審查，以確認(rèn)是否符合準(zhǔn)入資格或是否具備準(zhǔn)入條件，這需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村兩級(jí)機(jī)構(gòu)共同審查。其次，規(guī)范參與程序，定期與不定期的檢查監(jiān)督相結(jié)合，以防止企業(yè)鉆法律的空子，逃脫責(zé)任，最終讓農(nóng)民為“不利后果”埋單。再次，鼓勵(lì)村委會(huì)及農(nóng)民對(duì)土地用途的監(jiān)督，防止土地濫用和土地肥力的過多開發(fā)，破壞生態(tài)環(huán)境，危害國家糧食安全。最后，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民及新型農(nóng)業(yè)主體農(nóng)地政策、法規(guī)及農(nóng)業(yè)技術(shù)的宣傳教育，提高其主體意識(shí)和種植水平，保障農(nóng)地的可持續(xù)發(fā)展能力。

33三權(quán)分置改革要加強(qiáng)配套制度建設(shè)，防止非糧化、損害農(nóng)民權(quán)益等諸多風(fēng)險(xiǎn)兩權(quán)分置到三權(quán)分置的轉(zhuǎn)變需要相應(yīng)的法律法規(guī)作出有效的制度回應(yīng)。在我國相關(guān)法律法規(guī)尚且不完善的情況下，為更好地推進(jìn)農(nóng)地三權(quán)分置改革，須盡快制定、修改農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等方面的制度規(guī)定。一方面，要“完善征地補(bǔ)償機(jī)制，保障農(nóng)民合法權(quán)益”；另一方面，要規(guī)范確權(quán)頒證程序，加強(qiáng)配套制度建設(shè)；與此同時(shí)，實(shí)行三權(quán)分置改革還須強(qiáng)化對(duì)新型經(jīng)營主體租賃農(nóng)戶承包地的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范，嚴(yán)防部分地方政府與工商企業(yè)勾結(jié)形成資源壟斷、危害農(nóng)民利益，推動(dòng)三權(quán)分置改革有序開展，從而推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化。

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