政策工具視角下我國PPP政策文本分析

劉曉瑜 蔣龍祥

〔內(nèi)容提要〕PPP作為一種提供公共服務的新模式，其獨特的利益共享和風險分擔機制可滿足我國不斷擴大的公共服務需求。運用政策內(nèi)容分析法，選取2014—2020年間我國國家層面出臺的51份PPP政策文本進行分析，結果表明：我國PPP政策類型多以通知、意見為主，立法存在欠缺；政策發(fā)布主體主要為財政部和國家發(fā)改委；政策發(fā)布數(shù)量也逐漸減少；各類政策工具選擇分布不均，且政策工具內(nèi)部組合結構存在巨大差異。因此，政府應完善頂層制度建設，加強PPP規(guī)范立法、平衡政策工具的使用頻率及內(nèi)部組合結構。

〔關鍵詞〕PPP政策 政策工具 內(nèi)容分析法

一、引言

近年來，PPP以其豐富的交易模式、廣闊的使用范圍、多元的投融資體系以及高質(zhì)量可持續(xù)的發(fā)展理念正逐步成為政府在各個領域廣受歡迎的投融資方式。目前，PPP市場逐步成熟，并進入規(guī)范平穩(wěn)的發(fā)展軌道，但鮮有學者從政策工具的角度，對規(guī)范新發(fā)展階段的PPP國家政策進行文本分析。因此，本文從政策工具視角出發(fā)，探究政策工具在PPP政策文本中的使用情況，一方面可以揭示政府對待PPP模式發(fā)展的態(tài)度，另一方面有助于以一種科學、規(guī)范的方式發(fā)掘PPP政策的隱性特征，為我國PPP政策的完善與發(fā)展提供新視角。

二、文獻綜述與理論框架

（一）我國PPP政策研究現(xiàn)狀

PPP是“Public-Private Partnership”的縮寫，在我國被稱作“政府和社會資本合作”，主要是指政府及其所屬部委將優(yōu)良社會資本引入基礎設施與公共服務領域。現(xiàn)代意義的PPP興起于英國，由Reymont（1991）最早創(chuàng)立，主要應用于緩解西方國家財政困難與解決政府治理過程中出現(xiàn)的種種問題。關于PPP政策的研究現(xiàn)狀，大致可分以下幾個方面：

在政策演化研究方面，陳琤等認為PPP政策發(fā)展可以按間斷松散期、低密集期和高密集期三個階段進行劃分，此外，我國部分學者還按照時間順序?qū)⒅袊腜PP發(fā)展分為探索階段（1984—1993年）、小規(guī)模試點階段（1994—2002年）、推廣試點階段（2003—2008年）、調(diào)整階段（2009—2013年）以及規(guī)范新發(fā)展階段（2014至今）。在政策效果研究方面，高萍等（2018）指出PPP模式發(fā)展和推進中，稅收優(yōu)惠政策能夠起到良好作用，同時PPP模式的發(fā)展也可以倒逼稅收政策的進一步完善與改革。房引寧等（2017）則從PPP項目政策效果影響因素入手，指出PPP政策實施應從政府信用水平、項目發(fā)展環(huán)境等角度發(fā)力。在政策效力方面，薛松和翟雨薇（2021）運用PMC指數(shù)模型進行測算，得出政策目標規(guī)劃明確，但具體細節(jié)落實未能及時緊跟，實施力度較弱的結論。在政策實施方面，龐德良和劉琨（2021）考察了加拿大PPP模式應用特點，認為我國需要借鑒加拿大的經(jīng)驗，如加快政府專業(yè)化機構能力建設、強化績效管理與按效付費、向項目融資模式轉變并拓寬民營企業(yè)參與路徑等。

綜上所述，可以發(fā)現(xiàn)目前我國學者對于PPP政策的研究尚未形成嚴密的體系，且對政策文本內(nèi)容的關注較少，采用定量的研究方法對文本內(nèi)容進行深度研究的更是稀缺。因此，本文引入政策工具的視角，選取2014—2020年國家出臺的PPP相關政策進行細致梳理，以期得出相關結論及建議。

（二）政策工具類型學理論

政策工具是各級政府及其所屬部門為解決某類社會問題、推動相關政策的實施而采取的政策措施的集合。政策工具的選擇與政策執(zhí)行的結果息息相關，因此，許多公共政策學者對政策工具的選擇和使用進行了深入研究。Howlett等（2009）依據(jù)政府干預程度的不同，將政策工具按照政府干預程度由強到弱的順序劃分為強制性、混合性和自愿性；Rothwell等（1985）將技術創(chuàng)新政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型?？紤]到我國PPP領域發(fā)展的實際情況，本文依照Rothwell等（1985）的思路建立了PPP政策工具研究框架。

三、樣本選擇及研究方法

（一）樣本選擇

PPP政策是各級政府及其部委為規(guī)范和鼓勵PPP模式的發(fā)展而出臺的相關部門規(guī)章和規(guī)范性文件，主要表現(xiàn)形式有規(guī)劃、通知、意見等。本文通過對中央政府及其直屬部委中心網(wǎng)站進行搜索，加以圖書材料補充，搜索選擇標準為標題或正文包含“PPP”字樣的政策文本。最終篩選確定出2014—2020年國家層面發(fā)布的PPP相關政策共計51（n=51）條。

（二）研究方法

本文選用文獻計量法和政策內(nèi)容分析法，首先統(tǒng)計政策類型、發(fā)文主體、政策數(shù)量等數(shù)據(jù)，歸納總結我國PPP政策文本的外部特征，其次按照構建分析框架、政策文本編碼、對各政策工具使用情況進行統(tǒng)計分析等步驟，使PPP政策中的數(shù)量關系直觀呈現(xiàn)，再次進行詞頻分析，制作PPP政策關鍵詞詞云圖，最后結合我國PPP政策的外部特征以及政策工具的選擇應用情況進行分析，得出結論與建設。

四、我國PPP政策文本的外部特征分析

（一）政策類型多以通知、意見為主

一般來說，“通知”和“意見”類標題的政策是對特定主體、項目等做出規(guī)范性指導或具體規(guī)定。梳理51份PPP政策法規(guī)發(fā)現(xiàn)，通知、建議類型的文本有46份，占到樣本總量的90%。相較而言，立法方面的政策幾乎沒有，除2015年頒布的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》外，近年再無如此高層級、權威性的法律規(guī)范頒布。這說明我國PPP領域立法尚不完善，且現(xiàn)行法律存在效力不高、層次較低、權威性不足、體系不完整等問題。但“通知”和“意見”類標題政策的大量發(fā)布，反映出我國政府大力支持政企合作方式，努力為PPP模式的運營推廣營造良好的制度環(huán)境。

（二）政策發(fā)布主體以財政部和國家發(fā)展改革委為主

如上表所示，51份政策文本中，國務院共發(fā)布8份，財政部共發(fā)布27份，國家發(fā)改委共發(fā)布13份，其他部委共發(fā)布3份。除此之外，各部門聯(lián)合出臺政策時，多數(shù)情況下財政部和國家發(fā)改委為牽頭主力，部委間聯(lián)合發(fā)文極少（見圖1）。

這一定程度反映出當前我國PPP相關管理主體間政策合作較少，有效溝通有待提升，也容易出現(xiàn)政策沖突和重復現(xiàn)象，浪費公共資源，很大程度會影響PPP政策效果，降低政策實現(xiàn)程度。

（三）政策發(fā)布數(shù)量呈現(xiàn)先上升再下降趨勢

統(tǒng)計PPP政策年度發(fā)布數(shù)量，在51份政策文本中，2014年發(fā)布的有8份，隨后穩(wěn)步上升到2017年的12份，達到高潮，此時我國PPP模式也得到長足發(fā)展。2018、2019年均發(fā)文5份，到2020年只發(fā)布了一篇。筆者認為可能受到新冠肺炎疫情影響，社會資本活躍度下降，項目以及投資額增速減緩，但總體來看，發(fā)文數(shù)量的下降趨勢明顯（見圖2）。

（四）政策內(nèi)容較多關注政府與企業(yè)合作標準與資本運營模式

政策高頻詞是指在政策文本中反復出現(xiàn)的詞，一定程度上可反映政策頒布者在該領域內(nèi)的關注重點。為更加精準了解2014—2020年間我國PPP政策所關注領域和涉及內(nèi)容，本研究運用ROSTCM6分析軟件對172403字的PPP政策匯總文本進行詞頻統(tǒng)計，繪制詞云圖（見表3），可見，政策內(nèi)容較多關注政府與企業(yè)合作標準與資本運營模式等方面。

五、我國PPP政策工具運用分析

（一）PPP政策文本分析框架構建與編碼

1.分析框架構建

本文結合我國PPP政策特點，采用Rothwell等人的政策工具劃分標準，研究各類型政策工具作用機理（見表4）。

供給型政策工具通常對PPP模式的發(fā)展起推動作用，需求型政策工具多表現(xiàn)政府為對PPP模式發(fā)展的直接拉動和扶持等，環(huán)境型政策工具通常強調(diào)宏觀外部條件對PPP模式發(fā)展的間接推動作用。結合我國PPP政策的內(nèi)容，將政策工具按以上3類劃分，共計14種（見表2）。

2.政策文本編碼

本部分選取2014—2020年國家層面出臺的51份PPP政策進行分析，以“政策編號—條款序號”的格式進行編碼（見表3）。

此外，本文還進行了信度檢驗，即由不同評判員對該研究的政策文本內(nèi)容進行編碼，然后帶入公式R=3C/（C1+C2+C3），如果測算值大于80%，則編碼結果是可信的。經(jīng)計算，本研究的信度分析值為87.35%，即表明編碼較為客觀可信。

（二）我國PPP政策工具選擇結果分析

1.政策工具選擇范圍全面，但使用不均

利用MAXQDA分析軟件，共編碼166條，統(tǒng)計出了各類政策工具使用情況（見表4）。綜合數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)在PPP政策工具的使用上，存在如下特點：一是環(huán)境型政策工具使用較多，占總體54.82%。這表明我國政府及其相關部門期望利用環(huán)境型政策工具的外部影響力和間接滲透作用推動我國PPP政策的長足發(fā)展。二是供給型政策工具使用相對較少，占38.55%。這表明政府雖給予特定企業(yè)一定的人力、物力、財力支持，但該階段我國PPP發(fā)展模式尚處于初始完善階段。政府需要充分發(fā)揮其調(diào)配力量，加大對融資企業(yè)的資源支持力度，作為PPP模式發(fā)展的直接動力。三是需求型政策工具在應用方面存在極大短缺，僅占全部的6.63%，這表明我國政府在推動PPP模式發(fā)展過程中存在一定程度的政府包辦現(xiàn)象，社會力量和市場作用并未很好地開發(fā)出來。

2.各類政策工具選擇內(nèi)部結構失衡

本文除對各類政策工具進行了總體分析外，也對每一類政策工具范圍內(nèi)的具體措施進行了梳理統(tǒng)計，包括使用頻率、占比等（見表4）。

供給型政策工具的使用總體來說較為均衡。使用頻率最高的是信息共享服務，其次是資金投入，使用最少的是人才培養(yǎng)工具，使用頻率僅占全部的4.82%。在信息共享服務方面，閱讀政策文本不難發(fā)現(xiàn)，一方面政府積極采取一系列措施，提高信息公開程度，堅持“陽光運作”的原則，貫穿項目采購、建設和運營的關鍵環(huán)節(jié)；另一方面積極建設信息共享平臺，為融資企業(yè)信息獲取提供便利。而在人才培養(yǎng)方面，政策文本涉及數(shù)量相對較少，較為模糊，且側重點多在于宏觀層面的人才培養(yǎng)規(guī)劃，詳細具體的人才培養(yǎng)機制尚未建立，這與我國巨大的PPP人才需求多有不符。

在環(huán)境型政策工具的使用上，以策略性措施、法規(guī)管制等為主，重視PPP頂層設計，也能夠通過法規(guī)管制工具促使PPP政策落地，為PPP模式的發(fā)展提供堅實保障。同時，稅收優(yōu)惠政策幾乎沒有提及，若按現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策發(fā)展，則無法為PPP的發(fā)展提供活躍動力。

相較其他兩種政策工具來說，需求型政策工具使用頻率較低，但其卻是最直接、快捷推動PPP發(fā)展的政策工具。數(shù)據(jù)反映出，當下我國在PPP領域以頒布政府采購相關政策為主，相對來說，海外交流、服務外包政策使用較少，而且貿(mào)易管制措施應用缺乏，造成了PPP領域頂層設計與實際工作脫節(jié)、削弱了政策導向功能；同時，在“一帶一路”重大國家戰(zhàn)略需求前，貿(mào)易管制應用的缺失一定程度上使我國PPP發(fā)展無法順應國際交流合作新趨勢。

六、結論與建議

本文選取2014—2020年國家出臺的具有代表性的51份PPP政策文本為分析對象，利用MAXQDA軟件進行政策內(nèi)容的梳理，并分析其政策工具選擇偏好。研究結果表明，在這一時間段內(nèi)，我國PPP政策呈現(xiàn)出如下特點：類型多以通知意見為主、發(fā)布主體以財政部和國家發(fā)改委為主、發(fā)布數(shù)量呈現(xiàn)先上升再下降趨勢。在政策工具選擇方面，各類政策工具選擇內(nèi)部結構差異較大，環(huán)境型政策工具使用占比較大?；谘芯糠治鼋Y果，本文提出以下三點建議：

第一，注意加強PPP規(guī)范立法。當前，我國尚未針對PPP領域形成專門立法，有關PPP模式的政策大多由國務院、國家發(fā)改委、財政部等頒布。這些政策較為分散且無法形成一套系統(tǒng)的法規(guī)體系。因此，本文認為，國家應立足PPP發(fā)展的三個主體，即政府、市場、公眾，在規(guī)范立法層面堅持問題導向，尤其要系統(tǒng)解決程序、土地、采購、融資等難點問題，在統(tǒng)一立法框架下，采取分類規(guī)制，避免以偏概全。

第二，加大PPP領域?qū)I(yè)人才培養(yǎng)力度。當前，PPP項目多樣性增強，區(qū)域差異性增大，精尖技術需求量上升。在PPP模式改革轉型的關鍵期，大量的專業(yè)人才不可或缺。政府相關部門應結合現(xiàn)行政策特點以及已運行的項目認真總結、分析，找出在PPP運行中風險、收益、監(jiān)管各個階段人力資源方面出現(xiàn)的問題，建立PPP人才中長期培養(yǎng)規(guī)劃，大力培養(yǎng)一批PPP領域的專業(yè)人才，創(chuàng)新人才培養(yǎng)理念，從而推動PPP事業(yè)高效發(fā)展。

第三，平衡各政策工具的使用頻率及內(nèi)部組合結構。目前，我國PPP政策工具選擇呈現(xiàn)出環(huán)境型政策工具傾斜的不均衡狀態(tài)，這就使得“推力”與“拉力”之間差距懸殊，政策框架不穩(wěn)定。因此，平衡各類政策工具運用比例，實現(xiàn)政策工具內(nèi)部組合結構的統(tǒng)籌兼顧，一定程度上有利于避免使用單一政策工具造成的風險。合理增加需求型政策工具的選擇頻次，提高市場對PPP項目的關注程度和拉動力度，充分調(diào)動社會各方參與的積極性，發(fā)揮市場機制作用和公共資源杠桿效力，不僅可以減輕政府部門壓力，同時也有利于形成多方合力，阻斷風險傳遞，創(chuàng)新發(fā)展PPP投融資市場。

（作者單位：東北大學文法學院）