我國普通本科教學(xué)評估制度改革中的政策工具研究

師玉生++林榮日

收稿日期：2015-09-23

作者簡介：師玉生，復(fù)旦大學(xué)高等教育研究所博士研究生，河西學(xué)院教師教育學(xué)院講師；林榮日，復(fù)旦大學(xué)高等教育研究所教授。（上海/200433）

*本文系河西學(xué)院教學(xué)評估督導(dǎo)研究項目“審核評估導(dǎo)向下地方本科院校教學(xué)督導(dǎo)體系研究”的成果之一。

摘要：我國普通本科教學(xué)評估制度改革遵循著漸進(jìn)式變遷的模式，改革中選擇和運用的政策工具較為單一，強制性工具和混合型工具使用頻率較高，自愿性工具使用較少；三個階段運用的政策工具較為穩(wěn)定，強制性工具主要運用了規(guī)制和命令性權(quán)威性工具兩類，混合型工具主要運用了信息與倡導(dǎo)和誘因型工具兩類；這幾類政策工具在不同階段和政策對象上的選擇和運用差異較大。在未來的本科教學(xué)評估制度改革中仍需加強政策工具規(guī)劃、豐富政策工具箱，發(fā)揮政策工具的互補性。

關(guān)鍵詞：普通高校；本科教學(xué)評估；政策工具

一、引言

自1978年恢復(fù)高考以來，我國高等教育取得了長足的發(fā)展，在由精英教育向大眾教育的轉(zhuǎn)變過程中，中央政府和高等學(xué)校始終將提高教育質(zhì)量作為高等教育改革和發(fā)展的重要目標(biāo)，這也促進(jìn)了高等學(xué)校教學(xué)水平評估制度的改革與發(fā)展。我國現(xiàn)代意義上的高等教育評估是在20世紀(jì)80年代以后逐步發(fā)展起來的，其中普通本科教學(xué)評估制度相對較系統(tǒng)和完善，我國普通本科教學(xué)評估制度改革大致經(jīng)歷了試點探索、規(guī)范化和制度化三個階段。[1]目前，我國學(xué)者關(guān)于本科教學(xué)評估問題的研究主要集中在兩個方面，一是關(guān)于本科教學(xué)評估工作開展情況的研究，這方面的研究相對較多，如張曉鵬[2]、陳玉琨[3]、趙立瑩[4]等都對新一輪本科教學(xué)評估工作的框架、價值反思、存在的問題等進(jìn)行了研究；二是對本科教學(xué)評估政策的研究，如周湘林[5]、肖興安[6]、安力[7]等學(xué)者從本科教學(xué)評估政策的決策模式、歷史演變、院校層面的政策決策等方面開展過研究，但這方面的研究相對較少。

近年來，公共管理理論由于具有獨特的優(yōu)勢和解釋力，不斷被引入教育研究領(lǐng)域，其中政策工具理論也被用來解釋教育政策問題，并取得了良好的開端，如殷鳳探討了近年來美國教育改革中所使用的政策工具類型的變化情況[8]，張端鴻分析了中國高等教育改革與發(fā)展過程中政策工具的變化規(guī)律等等[9]。雖然政策工具在政策執(zhí)行中非常重要，但從政策工具的角度探討本科教學(xué)評估工作成效的研究還十分欠缺。因此，本研究以我國普通高校本科教學(xué)評估制度改革中的政策工具為研究對象，重點對改革中的政策文本和重要事件進(jìn)行整理和分析，總結(jié)和分析我國普通本科教學(xué)評估制度改革中的政策工具種類，探究各類政策工具的使用情況，描述各個階段政策工具應(yīng)用的變化趨勢，為新一輪本科教學(xué)審核評估政策實施中的政策工具選擇提供對策和建議。

二、政策工具的類型與選擇

政策工具是政府執(zhí)行政策的工具、手段和方法的總稱，它是“連接政策目標(biāo)和政策執(zhí)行最重要的環(huán)節(jié)，良好的政策目標(biāo)必須選擇適當(dāng)?shù)恼吖ぞ摺盵10]。達(dá)爾和林德布羅姆早在1953年就對政策工具的基本原理進(jìn)行過研究，但直到20世紀(jì)八九十年代以后，政策工具理論才成為公共管理學(xué)研究的一個焦點。很多學(xué)者都對政策工具做過分類，如麥克唐奈和埃爾莫爾將政策工具分為命令性工具、激勵性工具、能力建設(shè)工具和制度變遷工具（McDonnell & Elmore，1986）；林德和彼得斯把政策工具劃分為命令、財政補助、管制、勸誡、權(quán)威、契約等（Linder & Peters，1989）；施奈德與英格拉姆則將政策工具劃分為權(quán)威型工具、誘因型工具、能力型工具、象征及勸說型工具和學(xué)習(xí)型工具五類（Schneider & Ingram，1990）；豪利特與拉米什也提出了一個政策工具分類模型（ Howlett & Ramesh，2003），并在公共政策分析中應(yīng)用較廣。

·課程與教學(xué)·我國普通本科教學(xué)評估制度改革中的政策工具研究

豪利特與拉米什根據(jù)政府介入公共物品與服務(wù)提供的程度把政策工具分為自愿性工具、強制性工具和混合型工具三類，具體見表1。對于政策工具的合理選擇，豪利特與拉米什綜合了經(jīng)濟學(xué)和政治學(xué)的理論，認(rèn)為應(yīng)根據(jù)國家能力和政策子系統(tǒng)復(fù)雜程度兩個因素來討論政策工具的選擇問題。國家能力是指政府機關(guān)可以影響社會行動主體的組織的能力的大小，而政策子系統(tǒng)的復(fù)雜程度是指政府在執(zhí)行政策時所須面對行動主體的數(shù)量和類型的多少，這兩個因素組合方式?jīng)Q定著政策制定者選擇何種政策工具。[11]本文將運用豪利特與拉米什的自愿性、強制性和混合型政策工具三分框架，對中央出臺的關(guān)于普通高等學(xué)校本科教學(xué)評估相關(guān)的政策文件中蘊含的政策工具類型進(jìn)行分析，并運用豪利特與拉米什的政策工具選擇框架探討普通高校本科教學(xué)評估制度改革各階段影響政府政策工具選擇的因素。

三、我國普通本科教學(xué)評估政策的歷史回顧

（一）試點探索階段（1978-1989年）

我國現(xiàn)代意義上的高等教育評估是在20世紀(jì)80年代以后發(fā)展起來的。1978年恢復(fù)高考到1990年原國家教委頒布《普通高等學(xué)校教育評估暫行規(guī)定》之前，為我國普通高校教學(xué)評估改革的試點和探索階段。十一屆三中全會以后，我國開始進(jìn)行教育管理體制改革的探索，高等教育領(lǐng)域的重點工作是擴大高校的辦學(xué)自主權(quán)，逐步恢復(fù)被文革破壞的教學(xué)秩序。由于恢復(fù)教學(xué)秩序和完善教學(xué)改革的需要，浙江大學(xué)和同濟大學(xué)等一些高校在某些教學(xué)活動中開始了評估的嘗試，隨后嘗試評估改革的高校也越來越多，一些高等教育管理部門也開始了評估工作的嘗試和探索。這些努力和嘗試終于受到了中央的重視，1985年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中明確提出：“教育管理部門要組織教育界、知識界和用人單位對高等學(xué)校辦學(xué)水平進(jìn)行評估，對辦學(xué)成績卓著的學(xué)校給予榮譽和物質(zhì)上的重點支持，辦得不好的學(xué)校予以整頓和停辦?！逼浜?，國家教委先后頒布一批政策和文件，均要求提高本科教育質(zhì)量，加強對本科教學(xué)工作的評估。1985-1989年期間，我國開始了更為廣泛的以本科教育質(zhì)量提高為中心的學(xué)校評估、專業(yè)評估、課程評估等試點工作，并形成了基本的評估模式。根據(jù)筆者的統(tǒng)計，從1978年至今，中央政府或教育部（原國家教委）先后頒布的普通本科教學(xué)評估相關(guān)的政策文件共有42項，其中1978-1989年6項，占12.1%；1990-2002年15項，占35.7%；2003年以來有22項，占52.4%。因此，在探索階段，高校教學(xué)評估制度是自下而上逐步展開的，但由于政策文件數(shù)量少，評估工作尚缺乏規(guī)范的制度和體系。

（二）規(guī)范化階段（1990-2001年）

1990年10月原國家教委頒布《普通高等學(xué)校教育評估暫行規(guī)定》到2002年教育部頒布《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作水平評估方案（試行）》為我國普通本科教學(xué)評估改革的規(guī)范化階段。這一階段，許多高校繼續(xù)進(jìn)行對學(xué)校、學(xué)系、專業(yè)評估工作的積極探索，在高校評估理論與實踐的大力推動下，我國高等教育評估的法規(guī)體系也在不斷完善。1990年原國家教委頒布的《普通高等學(xué)校教育評估暫行規(guī)定》是我國第一個關(guān)于高等教育評估的政策性規(guī)定，也是我國高校評估實踐走向規(guī)范化的開始，在這一階段國家相繼出臺了15項政策文件以規(guī)范高等學(xué)校的教學(xué)評估工作。專門的本科教學(xué)評估政策的出臺，表明我國普通本科教學(xué)評估工作逐漸從高校評估中分離出來，有了專門的評估領(lǐng)域，明確的評估任務(wù)和內(nèi)容，本科教學(xué)評估制度初步建立，并走向規(guī)范化發(fā)展。

（三）制度化階段（2002年至今）

從2002年教育部公布《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作水平評估方案（試行）》以來，我國普通本科教學(xué)評估工作邁向了制度化發(fā)展的階段?！镀胀ǜ叩葘W(xué)校本科教學(xué)工作水平評估方案（試行）》將本科教學(xué)工作合格評估、優(yōu)秀評估和隨機水平評估三個方案合并為一個方案，并作為評估普通本科教學(xué)工作水平的標(biāo)準(zhǔn)，同年11月教育部發(fā)布《關(guān)于對全國592所普通高等學(xué)校進(jìn)行本科教學(xué)工作水平評估的通知》，拉開了我國五年一輪本科教學(xué)水平評估工作的序幕，且這項工作在2008年基本完成。據(jù)筆者統(tǒng)計，從2002年起，教育部先后發(fā)布了普通本科教學(xué)評估方面的政策文件22項，占1978年以來此類政策文件的52.4%。其中，為規(guī)范本科教學(xué)評估工作秩序，教育部先后出臺了關(guān)于嚴(yán)肅評估紀(jì)律、成立普通高等教育教學(xué)評估中心、選聘評估專家及委員會、規(guī)范評估工作基本程序和工作以及各類評估人員職責(zé)等一系列政策文件，本科教學(xué)評估制度日趨完善。2008年以后，教育部采取多種形式對第一輪本科教學(xué)評估工作進(jìn)行了總結(jié)和反思，雖然取得了優(yōu)異的成績，但也暴露出了一些問題，突出表現(xiàn)在評估標(biāo)準(zhǔn)和形式單一、省級教育行政主管部門定位不明確、整改環(huán)節(jié)薄弱等[12]，被評高校過分重視評估結(jié)果和等級而出現(xiàn)的疲于應(yīng)付、弄虛作假的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。在總結(jié)反思和借鑒國外先進(jìn)的評估理念和方法的基礎(chǔ)上，2013年教育部發(fā)布了《教育部關(guān)于開展普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作審核評估的通知》，明確提出審核評估將作為今后我國高校本科教學(xué)評估的基本形式和制度，開啟了我國普通高校本科教學(xué)評估的新時代。

總之，我國普通本科教學(xué)評估制度改革是從自下而上的實踐和探索開始，又是在中央政府的主導(dǎo)下自上而下逐步推進(jìn)和完善的，遵循著漸進(jìn)式變遷的模式，并且政策工具起了非常重要的作用。

四、我國普通高校本科教學(xué)評估制度改革中的政策工具運用

筆者梳理和歸納了各個時期我國普通本科教學(xué)評估政策中所采用的政策工具，如表2所示。從整體上看，我國普通本科教學(xué)評估制度改革中采用的政策工具不斷豐富，三類工具配套應(yīng)用于政府機構(gòu)（各級政府和教育行政部門）、高等學(xué)校和評估人員，也包括自愿性的評估組織與個人。從政策工具的種類和數(shù)量來看，強制性政策工具和混合型政策工具應(yīng)用較多，自愿性工具應(yīng)用較少。從政策對象上來看，對高等學(xué)校和評估機構(gòu)使用的政策工具較多，對政府機構(gòu)、教師和學(xué)生以及社會性自愿組織使用的政策工具相對較少。其中，對高等學(xué)校使用的強制性政策工具在減少，自愿性政策工具在增加；對評估機構(gòu)和人員使用的強制性政策工具和混合型政策工具均在增加；對政府機構(gòu)主要使用強制性政策工具，兼有混合型政策工具，工具種類較為穩(wěn)定。

（一）試點與探索階段的政策工具運用

這一階段我國本科教學(xué)評估政策主要采用的是混合型政策工具中的信息與倡導(dǎo)和誘因型工具，具體包括輿論宣傳、鼓勵號召、社會聲譽、權(quán)力下放等。當(dāng)然，這一階段也有強制性政策工具的運用，如《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》明確提出對辦學(xué)成績卓著的學(xué)校給予榮譽和物質(zhì)上的重點支持，辦得不好的學(xué)校予以整頓和停辦。

對影響政策工具選擇的因素分析可知，在這個階段國家對教育管理的行政能力強，但對高校評估工作管理相對較弱，高等學(xué)校、政府機構(gòu)、評估機構(gòu)與人員等政策子系統(tǒng)復(fù)雜程度較低，按照豪利特與拉米什的政策選擇模式，這一階段決策者可以根據(jù)實際情況選用混合型政策工具。因此，在評估政策的試點和探索階段，中央政府對高等學(xué)校主要采用混合型政策工具，中央下放權(quán)力，擴大高校辦學(xué)自主權(quán)，鼓勵和號召高校進(jìn)行教學(xué)評估，提高教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)水平；對評估專家、政府機構(gòu)等政策子系統(tǒng)并沒有具體的要求和規(guī)定。

（二）規(guī)范化階段的政策工具運用

在這一階段，對高等學(xué)校的政策選擇以強制性政策工具為主，包括設(shè)定和調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)、建立和調(diào)整規(guī)則、法規(guī)、監(jiān)督、處罰、考核等規(guī)制；對政府機構(gòu)的政策選擇也是以強制性政策工具為主，主要側(cè)重于命令性和權(quán)威性工具，包括政府機構(gòu)改革、政府機構(gòu)能力建構(gòu)、政府間協(xié)定、政策試驗、指示指導(dǎo)等；對評估機構(gòu)和專家人員仍是強制性政策工具，包括機構(gòu)改革、機構(gòu)能力建設(shè)、命令指示等，如1992年規(guī)定成立全國高等學(xué)校設(shè)置評議委員會，1998規(guī)定成立普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作評估專家委員會等。

從影響政策工具選擇的因素的分析可知，在規(guī)范化階段，國家行政能力增強，經(jīng)濟能力也得到了較大的提升，高等學(xué)校、評估機構(gòu)與人員等政策子系統(tǒng)的復(fù)雜程度也有一些增加，但仍然比較簡單（政府機構(gòu)自身的改革是一項較為簡單的指令性改革）。按照豪利特與拉米什的政策選擇模式，決策者可以采用規(guī)制、直接提供、命令性和權(quán)威性工具等強制性政策工具。因此，這一階段是我國高校評估和本科教學(xué)評估制度建立和規(guī)范時期，國家對高等學(xué)校教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)水平高度重視，表現(xiàn)為國家行政能力增強，且政策子系統(tǒng)比較簡單，對本科教學(xué)評估政策的改革以強制性政策工具為主，對高等學(xué)校的政策選擇主要以規(guī)制為主，對政府機構(gòu)和評估機構(gòu)主要采用命令性和權(quán)威性工具。在這一階段自愿性工具和混合型工具的使用情況與第一階段變化不大，只是對高等學(xué)校增加了信息公開發(fā)布和學(xué)習(xí)教育兩種政策工具。

（三）制度化階段的政策工具運用

在我國本科教學(xué)評估制度改革進(jìn)程中，強制性政策工具箱中的規(guī)制工具和命令性、權(quán)威性工具太過剛性，需要更多的混合型政策工具的選擇和使用。因此，在這一階段，與政府職能轉(zhuǎn)變和高等教育體制改革的大趨勢相適應(yīng)，普通本科教學(xué)評估制度改革中在混合型政策工具選擇方面增加了更多的誘致型工具，如權(quán)力下放、信任、程序簡化等。由于2013年教育部下發(fā)的《審核評估的通知》進(jìn)一步明確要探索和逐步推進(jìn)管辦評分離辦法，引入第三方評估機制，這意味著政府領(lǐng)導(dǎo)下的本科教學(xué)評估模式將會逐步退出，以市場為導(dǎo)向、有競爭的第三方評估機構(gòu)將會逐步進(jìn)入高校評估領(lǐng)域，承擔(dān)起本科評估的責(zé)任，那么自愿性工具將會越來越多。

從影響政策工具選擇的因素分析可知，這一階段，雖然政府將部分權(quán)力歸還于高校，中央政府將部分高等教育管理權(quán)力下放給地方，但國家行政能力仍然處于強勢。雖然高等教育本科教學(xué)評估工作逐步規(guī)范和制度化，但所有本科院校必須在五年內(nèi)全部接受教育部本科評估，致使短期內(nèi)接受評估的高校數(shù)量多、層次雜、任務(wù)重，加之媒體對本科評估的報道褒貶不一，政策子系統(tǒng)越發(fā)復(fù)雜，特別是審核評估中將第三方評估機構(gòu)引入。按照豪利特與拉米什的政策選擇模式，國家能力強、政策子系統(tǒng)復(fù)雜程度高，一般采用自愿性政策工具，但由于我國本科教學(xué)評估政策子系統(tǒng)中的自愿性組織和第三方評估市場發(fā)展均比較滯后，這一階段對高等學(xué)校、政府機構(gòu)和評估機構(gòu)與人員的政策工具選擇還是以強制性政策工具為主，特別是規(guī)制工具和命令性、權(quán)威性工具。同時，與前兩個階段最大的不同在于混合型工具和自愿性工具的選擇和使用有了較大的發(fā)展，混合型政策工具中的權(quán)力下放、信任、程序簡化被廣泛地應(yīng)用在地方政府和高等學(xué)校中。

五、結(jié)論與政策建議

總的來看，我國普通高校本科教學(xué)評估制度改革遵循著漸進(jìn)式變遷的模式，政策工具的種類不斷豐富，三個階段使用的政策工具的大類基本一致，但具體條目卻有很大的差異。

從政策工具箱的使用情況可以看出，強制性政策工具使用頻率最高，但三個階段都只使用了規(guī)制和命令性、權(quán)威性工具兩種強制性政策工具。在強制性政策工具選擇方面，在規(guī)范化和制度化階段選擇和使用的政策工具基本一致，與探索階段相比減少了處罰和制裁等工具，增加了機構(gòu)設(shè)置、政府機構(gòu)改革、政府機構(gòu)能力建設(shè)、政府間協(xié)調(diào)等政策工具。這些政策工具被廣泛地應(yīng)用在政府機構(gòu)、高等學(xué)校和評估機構(gòu)三類主體，且發(fā)揮了較大的作用，這與政府機構(gòu)改革和高等教育管理體制改革的模式基本一致。

在混合型政策工具選擇和使用方面，三個階段都采用了信息與倡導(dǎo)工具和誘因型工具兩類政策工具，在信息和倡導(dǎo)工具箱中都選擇了信息發(fā)布、信息公開、輿論宣傳、鼓勵號召等工具，但在誘因型工具的選擇方面差異較大，在試點探索階段主要采用了社會聲譽，在規(guī)范化階段增加了權(quán)力下放，到制度化階段更是增加了信任和程序簡化等工具。混合型工具兼有強制性工具和自愿性工具的特點，可以作為強制性政策工具的有益補充，一方面可以規(guī)范政府機構(gòu)、高等學(xué)校和評估機構(gòu)的評估行為，另一方面也可以增強地方政府和高等學(xué)校參與和接受評估的積極性，另外可以通過信息公開、輿論宣傳等形式接受社會、生師、家長及用人單位的監(jiān)督。

在自愿性政策工具選擇和使用方面，1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中規(guī)定“教育管理部門還要組織教育界、知識界和用人部門定期對高等學(xué)校的辦學(xué)水平進(jìn)行評估”，其后的一些與本科教學(xué)評估相關(guān)的政策和文件都有類似的規(guī)定，這些政策和文件都提到了自愿性工具中的自愿型組織和服務(wù)。但由于我國正式的本科教學(xué)評估工作一般都是通過自上而下的模式展開，致使這類工具在政策執(zhí)行中發(fā)揮的作用十分有限。如果在審核評估階段真正發(fā)揮第三方評估的作用，自愿性工具中的市場工具也將會被選擇和使用。

通過對我國三十多年普通高校本科教學(xué)制度改革中政策工具選擇和使用情況的分析，我們認(rèn)為在新一輪的審核評估改革階段，規(guī)劃政策工具時應(yīng)該注意：分類規(guī)劃、綜合運用，發(fā)揮政策工具的互補性；豐富政策工具箱，嘗試新的政策工具；加強強制性政策工具的執(zhí)行力度，推進(jìn)本科教學(xué)評估工作的法治化進(jìn)程；積極開發(fā)和利用混合型政策工具箱，做好政策宣傳、學(xué)習(xí)工作，建立和完善評估信息公開制度；培育和壯大第三方評估機構(gòu)，引入市場機制增強評估活力，真正發(fā)揮自愿性政策工具的作用。

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（責(zé)任編輯鐘嘉儀）