國際經(jīng)驗對中國PPP項目運營的啟示

姜宏青　蘇煜峰

【摘 要】 PPP模式在中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求越來越多、資金壓力越來越大的背景下，逐漸受到政府以及社會各界的關(guān)注。引入PPP模式使民間資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中來，對中國的發(fā)展有重要意義。在借鑒國外先進PPP項目管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國具體國情從項目治理層和項目管理層提出有效推廣運用PPP的建議，旨在修正對PPP的觀念認(rèn)識，完善制度，提高運營效率。

【關(guān)鍵詞】 PPP模式； 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)； 啟示

中圖分類號：F283 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-5937（2016）07-0049-07

一、研究背景

發(fā)祥于英國的PPP（Public-Private-Partnership）模式，在許多發(fā)達國家的研究與應(yīng)用比較成熟，但對中國來說仍是新生事物。隨著中國城鎮(zhèn)化水平的提高，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求也在不斷增加。然而，國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一方面資金來源單一，主要集中于融資平臺，導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模擴大，進一步籌資的壓力也逐步增大；另一方面基礎(chǔ)設(shè)施管理效率低下，政府建設(shè)、運營基礎(chǔ)設(shè)施的模式較為落后，市場化程度比較低，導(dǎo)致諸多問題。在經(jīng)濟體制改革、地方政府債務(wù)轉(zhuǎn)型之際，政府、私人企業(yè)以及社會公眾試圖為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尋求新的路徑。最近幾年，以中央政府為主導(dǎo)，各部委連續(xù)出臺相關(guān)文件，明確指出發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，推廣運用PPP模式，實現(xiàn)多元化的可持續(xù)性城鎮(zhèn)化建設(shè)資金保障。各級政府以及相關(guān)機構(gòu)積極舉辦PPP項目系列培訓(xùn)、研討活動，解答PPP的相關(guān)問題，將PPP視為未來投資建設(shè)的創(chuàng)新模式。

PPP的推廣對于緩解政府資金壓力、提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理效率、調(diào)動民間資本積極性、提高公共服務(wù)質(zhì)量、完善混合所有制市場經(jīng)濟體系具有重要意義，PPP的運用不僅能夠使市場起決定作用，也能體現(xiàn)公共部門對于契約精神的尊重和對契約約束力的認(rèn)同。但是目前中國PPP的發(fā)展處于初始階段，PPP項目運營的流程及管理較為混亂，難以發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢?？紤]到我國特有的政治經(jīng)濟體制，尤其需要把PPP模式“中國化”。如何讓民間私有資本能夠放心、安全、平等地與政府合作，首先要了解這個模式應(yīng)該有的制度規(guī)范與運營規(guī)律，國際經(jīng)驗的借鑒就成為全面把握的切入點。

目前來看，PPP在許多發(fā)達國家的應(yīng)用與研究已經(jīng)比較成熟，對于PPP的內(nèi)涵、推行、效率及選擇的標(biāo)準(zhǔn)等都有較為細(xì)致的研究。但由于各國意識形態(tài)的不同以及PPP的發(fā)展階段不同，學(xué)術(shù)界對于PPP的內(nèi)涵并沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識，各國或者國際組織對于PPP的分類有十幾種，具體的運營措施也存在著不同。PPP對于中國來說仍然是一種新型的融資模式，其理論研究與實踐都不完善。PPP項目運營受到政策法規(guī)、經(jīng)濟體制、金融環(huán)境等多方面的影響。作為最大的發(fā)展中國家，結(jié)合中國特殊的政治經(jīng)濟環(huán)境發(fā)展PPP模式勢在必行。然而中國學(xué)者近十年的研究仍然主要集中在定性以及具體基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用的可行性上，很少涉及在中國這個特定環(huán)境下的研究發(fā)展。在借鑒國外PPP項目運營經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，中國應(yīng)該結(jié)合國內(nèi)的經(jīng)濟及政治制度因地制宜，推陳出新，選擇適合中國的PPP發(fā)展模式。

二、PPP模式的基礎(chǔ)理論

（一）PPP模式的基本內(nèi)涵

PPP又可以稱為公私合伙或合營。廣義PPP是指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系；狹義的PPP不同國家與不同研究者對此認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在較大爭議，不同文章對于其內(nèi)涵界定也有不同，但達成共識的觀點在于PPP不是特指一種特定的項目融資模式，它包括BOT、TOT、PFI等多種融資模式。

在中國的PPP實踐中，與政府合作、代表商業(yè)力量的一方，不乏國企或混合所有制企業(yè)，有學(xué)者認(rèn)為稱之為“政企合作”更為準(zhǔn)確，而官方確認(rèn)的說法則是“政府與社會資本合作”。從目前的政策動向看，在PPP項目運營中，政府和社會資本的合作鏈較長，雙方共擔(dān)風(fēng)險、共享收益，而項目最終要交還政府。因此，可以預(yù)計，政府和社會資本的合作形式主要是特許經(jīng)營類，不包括私有化類和外包形式。2014年9月，財政部發(fā)布《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，該通知將PPP定義為：PPP是指在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報。政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的價格和質(zhì)量監(jiān)督，以保證公共利益的最大化。該定義指出了PPP的目的是提供公共服務(wù)或公共設(shè)施，方式是建立政府與私人部門的長期合作關(guān)系，同時界定了政府與私人部門的職責(zé)及利益分配方式，較為準(zhǔn)確地概括了PPP內(nèi)涵應(yīng)包括的內(nèi)容。根據(jù)相關(guān)理論和政策指引，歸納PPP項目運營的基本結(jié)構(gòu)如圖1所示。

從圖1看出，PPP模式項目運營基本結(jié)構(gòu)體現(xiàn)在以下兩個層面：

1.項目治理層

項目治理層的核心是PPP合同，主要是從治理層面厘清負(fù)責(zé)PPP項目的政府機構(gòu)與PPP項目公司的權(quán)力配置問題，準(zhǔn)確界定參與各方的責(zé)任和權(quán)利[ 1 ]。在PPP項目的前期工作中，項目治理層的參與主體對項目的環(huán)境、風(fēng)險、經(jīng)濟性等因素要進行充分的調(diào)研與咨詢，同時要針對PPP項目的具體特點設(shè)計項目運行流程。PPP項目的成功運行離不開充分、全面的前期工作。在PPP項目的后期工作中，項目的治理層必須對項目的服務(wù)與質(zhì)量進行監(jiān)督，保證PPP項目達到預(yù)期目標(biāo)。

2.項目管理層

項目管理層的核心是設(shè)計、建設(shè)、運營PPP項目，主要是從管理層面解決PPP項目的運作問題。在PPP模式的基本框架中，核心是政府部門和私人部門的合作，其中又包含多方利益關(guān)系。PPP項目要想獲得成功，要努力做到兩個方面：一是項目治理層與項目管理層能有效發(fā)揮功能；二是從政府到PPP項目這個中間縱向流程的規(guī)則設(shè)計要完善，合理分配利益與風(fēng)險。在財政部與發(fā)改委的文件中也提出要在多個政府部門之間建立健全協(xié)調(diào)機制和聯(lián)審機制。

（二）PPP的本質(zhì)特征

PPP項目運營的基本結(jié)構(gòu)圖展示了兩大主線：一是參與主體多，二是運營流程長、環(huán)節(jié)多。與政府或私人部門獨立完成項目建設(shè)的模式相比，PPP模式表現(xiàn)出特有的屬性：

1.合作關(guān)系

合作關(guān)系是PPP項目的首要特征，各參與方平等協(xié)商是項目運營的基礎(chǔ)。這種合作關(guān)系的獨特之處就是政府與私人部門項目目標(biāo)達成一致。在某個具體項目上，以最少的資源實現(xiàn)最多最好的產(chǎn)品或服務(wù)的供給是公共部門和民營部門形成合作關(guān)系的目標(biāo)。但通過市場機制運行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并不代表政府全部退出投資領(lǐng)域，而是要和非政府機構(gòu)進行合作。在此過程中，必須強調(diào)現(xiàn)代文明演進中的“法制基礎(chǔ)”和“契約精神”[ 2 ]，做到政府與非政府的市場主體以平等民事主體的身份協(xié)商簽訂法律協(xié)議。

2.利益共享

PPP項目一般周期長、資金投入大、公益性與壟斷性很強，不以利益最大化為目的。PPP中公共部門與私營部門并不是簡單分享利潤，政府應(yīng)該制定合理的利潤分配制度，采取特許經(jīng)營權(quán)或者政府補助等形式保證非政府組織的合理回報，避免因非政府組織受到不公平待遇等原因而導(dǎo)致社會資本無法收回或單方違約的現(xiàn)象，同時避免私營部門在項目執(zhí)行過程中形成超額利潤。

3.風(fēng)險分擔(dān)

利益共享的同時必然要面臨風(fēng)險共擔(dān)。在PPP中，公共部門與私營部門合理分擔(dān)風(fēng)險的這一特征是PPP項目區(qū)別于公共部門與私營部門其他交易形式的顯著標(biāo)志。在PPP項目中，要制定合理的風(fēng)險分擔(dān)模式，由對風(fēng)險最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，以期達到整體項目風(fēng)險最小化。理論上，項目設(shè)計、建設(shè)、融資、運營維護等商業(yè)風(fēng)險原則上應(yīng)由社會資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求等風(fēng)險應(yīng)由政府承擔(dān)。

（三）政府與私人部門合作的SWOT分析

PPP模式的有效運營取決于政府與私人部門的有效合作，有必要從戰(zhàn)略層面認(rèn)識雙方的機遇與挑戰(zhàn)，為全面設(shè)計合作方案和制定合作流程提供指引。

1.合作的優(yōu)勢

從政府角度來看，PPP項目能夠吸引社會資本緩解財政支出的壓力，通過市場這只“看不見的手”發(fā)揮社會資本運營效率，項目未來的收入可以減輕當(dāng)期財政支出壓力，同時可以平緩年度間財政支出的波動。從企業(yè)的角度來看，PPP項目使得私人企業(yè)可以進入以前基本由政府壟斷的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并通過特許經(jīng)營權(quán)等方式獲得合理投資報酬，拓寬了社會資本的發(fā)展空間。項目的風(fēng)險由政府部門和私人企業(yè)共同承擔(dān)，風(fēng)險合理分配，減少私人企業(yè)投資風(fēng)險的同時使政府和私人部門充分發(fā)揮各自優(yōu)勢。

2.合作的劣勢

從政府的角度來看，政府組織方式與市場運營方式有一定的沖突性。PPP項目要求參與的企業(yè)有良好的資信及融資能力，同時要有先進的技術(shù)及管理水平，這對政府篩選合作企業(yè)提出了挑戰(zhàn)。政府需要在項目前期做好項目的咨詢、合作伙伴的篩選，后期做好項目運行的監(jiān)督，這對政府部門工作人員安排、措施制定和執(zhí)行力提出要求。從企業(yè)角度來看，私人部門的融資成本要顯著高于政府舉債成本，收益具有不確定性且與政府談判時處于劣勢地位。

3.合作的機會

從政府的角度來看，中國社會科學(xué)院《中國城市發(fā)展報告（2012）》中表明在未來的20年內(nèi)，至少要投入40～50萬億的資金才能夠?qū)?～5億進城農(nóng)民完全市民化。然而在地方政府轉(zhuǎn)型之前，政府主要依靠成立地方政府融資平臺進行市政建設(shè)，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模居高不下。2014年10月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，明確指出融資平臺不得新增政府債務(wù)并剝離融資平臺公司政府融資職能。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求增大與政府規(guī)定融資平臺不得新增政府債務(wù)的背景下，PPP項目若成功替代城投債，發(fā)展空間巨大；與此同時，PPP項目的發(fā)展將成為政府治理方式轉(zhuǎn)變的加速劑。從企業(yè)角度來看，據(jù)統(tǒng)計，2014年前三個季度全國新登記注冊市場主體為920萬戶，新增企業(yè)較2013年增長60%。2015年1—5月，全國新登記注冊市場主體544.4萬戶，同比增長15.2%；注冊資本（金）10萬億元，增長40.8%。市場經(jīng)濟發(fā)展迅速，民營企業(yè)的資金力量越來越雄厚，不斷尋求新市場以獲得更高的利潤，PPP項目的發(fā)展為投融資開發(fā)注入了新動力。

4.合作的威脅

政府政策的不穩(wěn)定性、合作的長期性與未來收益的不確定性、合作雙方利益訴求的差異性都構(gòu)成合作的威脅。從實踐層面來說，目前國內(nèi)PPP項目運營發(fā)展存在許多問題（下文將詳細(xì)講述），這些問題都成為政府與私人部門合作的威脅，導(dǎo)致PPP項目難以成功實施。

三、國內(nèi)外PPP項目運營的實踐

（一）國外PPP項目運營的發(fā)展現(xiàn)狀

PPP在全球范圍內(nèi)被廣泛應(yīng)用于自然資源開發(fā)、電廠、供水或污水處理廠、通信、公路、隧道與橋梁、鐵路、地鐵、機場、港口、醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，其中加拿大、澳大利亞、英國的PPP項目成功案例較多也有其自身的特點。

1.加拿大的PPP項目運營重視項目治理層的有效性

加拿大目前是國際上公認(rèn)的PPP運用最好的國家之一。PPP模式在加拿大得到了各級政府的支持，市場成熟且規(guī)范，使PPP模式的優(yōu)勢得到了有效的發(fā)揮。截至2013年，加拿大啟動的PPP項目有220個，項目總價值達到了630多億美元，涵蓋了交通、教育、住房、醫(yī)療、文化、環(huán)境和國防等多個行業(yè)，得到了公眾的理解與支持。

加拿大PPP項目成功運營的關(guān)鍵在于項目的治理層相當(dāng)完善，其PPP項目運營的措施主要有以下方面：（1）組建國家層級的PPP中心——加拿大PPP中心。該中心是專門負(fù)責(zé)PPP項目宣傳、PPP項目基金使用和項目開發(fā)與實施的國有公司。（2）聯(lián)邦政府對于PPP項目的運營提供大力支持：設(shè)立“加拿大PPP中心基金”，該項基金可為加拿大的PPP項目提供高達25%的資金支持；設(shè)立加拿大建筑基金以及全國口岸基金，二者都只為PPP項目的運營提供資金支持。（3）各級政府積極制定基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，為PPP模式提供穩(wěn)定的項目儲備，同時制定高效的招標(biāo)流程，不斷完善PPP項目的采購流程。（4）在項目實施之前，政府公開征集意向參與者及意向書，組建專業(yè)項目團隊，聘請專業(yè)外部顧問，合理分配風(fēng)險，制定PPP項目運營的實施計劃，力求以最高的效率形成最佳的解決方案。項目治理層面的完善為加拿大PPP項目運營管理打下了堅實的基礎(chǔ)。

2.澳大利亞的PPP項目運營兼顧治理層與管理層

為了解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的問題，澳大利亞自20世紀(jì)80年代開始運用PPP項目建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，取得了良好的效果。到20世紀(jì)90年代，由于風(fēng)險分擔(dān)機制的缺陷導(dǎo)致該時期的項目紛紛以失敗告終。2000年以來，政府在吸取教訓(xùn)的基礎(chǔ)上作出改變，最終實現(xiàn)了PPP項目的雙贏。

澳大利亞的PPP項目運營中項目治理層與項目管理層都有所兼顧，其PPP項目運營的主要措施有以下方面：（1）澳大利亞的PPP項目運營是各州各自為戰(zhàn)。聯(lián)邦政府與州政府都成立專門的PPP項目公司（Special Project Vehicle，簡稱SPV）[ 3 ]。聯(lián)邦政府的SPV對全國的PPP項目進行管理，定期發(fā)布政府?dāng)M實施的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目信息，并審批所有PPP建設(shè)項目，州政府的PPP項目公司對PPP項目具體的運營制定詳細(xì)的措施并負(fù)責(zé)實施。SPV作為中間橋梁，一方面與政府簽訂項目融資、建設(shè)和運營的協(xié)議；另一方面，與另外一些公司簽訂執(zhí)行項目的協(xié)議。同時，政府也與這些公司簽訂協(xié)議，以便于當(dāng)這些公司不能履行合約時，政府能隨時跟進。（2）在項目運營中，明確公私部門的責(zé)任與權(quán)利。在PPP項目合同簽訂前，公共部門與私營部門會針對項目進行反復(fù)的討論，根據(jù)各方從項目中獲得的利益，明確雙方的責(zé)任和應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險。一般來講，公共部門主要承擔(dān)土地風(fēng)險，私營部門承擔(dān)建設(shè)風(fēng)險。在項目管理層，私營部門既可以參與建設(shè)，又可以負(fù)責(zé)運營；而在項目的治理層，政府有關(guān)部門則對建設(shè)和服務(wù)是否達標(biāo)進行監(jiān)管。（3）在PPP項目運營過程中確保私人部門的利益。一般來講，PPP項目公益性較強，盈利性弱，但在澳大利亞，私人部門卻對參與PPP項目有著極大的興趣，這主要是因為澳大利亞政府在PPP項目運營過程中注重保護私人部門的利益，使私人部門從中可以獲利。獲利的情況一般有兩種：一是投資風(fēng)險較小，只要符合政府要求并投入運營，政府即會向私營部門付費；另一種情況是政府讓利給私營部門，使其在參與項目建設(shè)中有利可圖[ 4 ]。這樣既有利于幫助政府完成公益事業(yè)，又可幫助私人部門解決投資問題，實現(xiàn)政府與私人部門的雙贏。（4）從失敗中吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，對現(xiàn)行法律進行合理的修正，甚至制定特別法律措施。

3.英國的PPP項目運營是以競爭性對話為核心的合作范式

英國是較早開始運用PPP模式的國家。英國的PPP項目運營模式主要有以下兩種形式：（1）特許經(jīng)營。凡是由使用者付費的項目就稱為特許經(jīng)營。（2）私人融資計劃（PFI、PF2）。凡是由政府付費的項目就稱為私人融資計劃。英國的PPP項目運營模式主要以私人融資計劃為主，涉及交通運輸、教育、文化、行政設(shè)施、情報信息、衛(wèi)生保健、國防等多種領(lǐng)域，大大提高了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率，充分運用了民間資金、技術(shù)、知識及管理能力。

英國的PPP項目運營過程是一個不斷探索、完善的過程，其PPP項目運營主要措施有以下方面：（1）在PFI項目運作過程中，英國引入競爭性對話程序。目前來看，英國是使用競爭性對話程序的典型國家，以競爭性談判為核心的一系列政府采購規(guī)范構(gòu)成英國PPP法律制度的核心。英國的競爭性對話程序如表1所示。（2）為了降低項目風(fēng)險，提高公共部門權(quán)益，英國將PFI改進為PF2模式。二者最大的區(qū)別在于PF2模式中私人部門對基礎(chǔ)設(shè)施不再運營，同時提高SPV公司的注冊資本金并由政府持有一定股權(quán)。（3）英國重視監(jiān)管體制的改革。在PPP項目運營的過程中，政府不斷地完善法律、建立監(jiān)管機構(gòu)并且加強社會監(jiān)督。（4）在英國倫敦地鐵PPP項目合約中，英國政府專門增加了定期審核制度，同時為了保證審核的公正性，設(shè)立專門的仲裁機制，保證合約的有效執(zhí)行。

由表1看出，競爭性對話程序通過政府采購法律規(guī)定了基本甄選程序用于選拔私人部門合作伙伴及其提出的方案。首先，該程序在選擇階段保證了項目甄選標(biāo)準(zhǔn)的確定性，便于對參與企業(yè)進行橫向比較；其次，該程序在授予階段保證了項目的競爭性及彈性，確保不會讓私人部門創(chuàng)新性的解決方案得不到正確的評價，調(diào)動了私人部門的參與熱情。最后，該流程的全過程都是信息公開的，便于公眾對PPP項目進行監(jiān)督。而在中國，對于PPP項目的操作流程沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，私人企業(yè)的參與標(biāo)準(zhǔn)也沒有詳細(xì)的規(guī)定，參與PPP項目的多為國有企業(yè)，甚至部分企業(yè)為政府指定的私人企業(yè)，這些大大削弱了PPP的合作功能。

（二）中國PPP項目運營目前取得的成績

近年來，中國在面對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的巨大壓力下，開始逐漸嘗試與私人部門合作，并取得一定的成效。比如北京地鐵四號線、2008年北京奧運場館鳥巢等都是PPP項目的典范。這些項目大多取得了預(yù)期的效果，其經(jīng)驗和教訓(xùn)將成為我國進行PPP項目建設(shè)的重要參考。在PPP項目運營的基本結(jié)構(gòu)中，其要素與流程不斷完善：（1）有關(guān)PPP項目的政策不斷完善。自20世紀(jì)80年代以來我國已經(jīng)開始采用BOT方式吸收外商投資用于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，2001年以后我國開始出臺相關(guān)文件在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域向國內(nèi)民間資本開放，十八大以來政府與社會資本合作的相關(guān)政策陸續(xù)出臺為實現(xiàn)全面合作作出頂層指導(dǎo)。（2）有關(guān)PPP項目的專門機構(gòu)、咨詢機構(gòu)建設(shè)提上日程。2014年5月，財政部政府和社會資本合作（PPP）工作領(lǐng)導(dǎo)小組正式成立。同年12月財政部批準(zhǔn)成立了政府和社會資本合作（PPP）中心，國家發(fā)展改革委員會同期下發(fā)了《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見和通用合同指南》。2015年4月，財政部政府和社會資本合作中心出臺《關(guān)于征集政府和社會資本合作（PPP）專業(yè)咨詢服務(wù)機構(gòu)的公告》，面向社會征集符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的PPP專業(yè)咨詢機構(gòu)。（3）PPP項目數(shù)量和價值增長較快。1）PPP項目數(shù)量增長較快。據(jù)亞洲銀行不完全統(tǒng)計，截至2011年中國共有1 018個項目采用PPP模式。從1990年僅有1個項目采用PPP模式發(fā)展到1997年有70個項目采用PPP模式，且2002—2008年一直保持較高水平。其中，2007年高達103個項目采用了PPP模式。2）PPP項目價值增長。1990—2011年，我國PPP項目總價值為1 164億美元。由于2003年黨的十六屆三中全會提出公用事業(yè)引入民營資本，2003年、2005年、2006年和2007年P(guān)PP項目的總價值均保持一個較高的水平。（4）PPP項目涉及的公共事業(yè)范圍不斷擴大。我國PPP項目從價值分布來看，主要集中在四個領(lǐng)域：一是交通運輸（占43%）；二是能源項目（占37%）；三是通信項目（占12%）；四是水務(wù)和污水處理（占8%）。

（三）中國PPP項目運營存在的問題

實際上，從20世紀(jì)80年代開始，中國就已經(jīng)開始嘗試采用BOT模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。1990—2012年，我國共實施1 065個PPP項目，在世界上居于前列。但由于中國發(fā)展PPP項目運營存在著種種弊端，導(dǎo)致PPP項目成功率不高。據(jù)亞洲銀行統(tǒng)計，中國與全球趨勢相反，PPP活動從2005年開始逐漸減弱[ 5 ]。近年來，PPP模式重新受到了政府和社會各界的重視，但與大量上馬的項目相比，PPP項目運用績效不盡如人意。

1.從項目治理層來看

（1）現(xiàn)行PPP法律制度不健全。截至2015年7月，國內(nèi)涉及PPP項目運營的法律僅有《中華人民共和國采購法》、《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國外國投資法》、《中華人民共和國環(huán)境保護法》4部，其他關(guān)于PPP的法規(guī)政策多為國務(wù)院或者地方政府制定，缺乏國家層級的專門立法，甚至出現(xiàn)不同法律之間相沖突的現(xiàn)象。國內(nèi)目前不僅缺乏針對PPP項目運營的專門法律，而且相關(guān)的政策法規(guī)之間不統(tǒng)一，也缺乏權(quán)威性。

（2）政府及私人部門對PPP模式認(rèn)識不足。目前來看，各級政府對于PPP模式的應(yīng)用并不廣泛，仍然處于一個探索階段。一方面，自融資平臺不能新增地方政府債務(wù)以來，地方政府資金壓力變大，一些地方政府要么依靠上級政府發(fā)行債券實行限額分配，要么賣地、借款，忽略PPP模式的積極效應(yīng)；還有部分政府把PPP模式理解為新的城鄉(xiāng)基建融資模式，將PPP項目作為又一次爭取資金的機會，沒有真正詳細(xì)了解、調(diào)研PPP項目，盲目采用PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目，極有可能造成更為嚴(yán)重的潛在政府債務(wù)。另一方面，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目具有壟斷性，參與企業(yè)在項目運行過程中忽視市場規(guī)律，盲目定價，謀取暴利，沒有認(rèn)識到PPP項目的公益性與服務(wù)性。由于各項問題的存在，各級政府目前對PPP熱情高漲，但社會資本則相對冷靜。

（3）缺乏專門的項目公司、專業(yè)人才與咨詢機構(gòu)。PPP項目涉及多個領(lǐng)域的專業(yè)知識，需要專業(yè)較強的PPP項目運行機構(gòu)與專門的人才進行管理。從專門的PPP項目機構(gòu)方面來看，目前只有財政部成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其所屬辦公室，極少數(shù)省市成立PPP模式專門工作機構(gòu)。在已經(jīng)成立的PPP專門機構(gòu)中，仍然依靠既有的政府人員進行管理，缺乏專業(yè)管理與專業(yè)技能。同時，隨著PPP項目的密集推廣，國內(nèi)出現(xiàn)了大量的PPP咨詢公司，大量與PPP無關(guān)的公司開始轉(zhuǎn)型作PPP咨詢，經(jīng)驗豐富、信譽良好的咨詢機構(gòu)明顯供不應(yīng)求。

2.從項目管理層來看

（1）現(xiàn)行PPP項目運營方式不適應(yīng)新形勢的發(fā)展。在英國，PPP項目的運營主要以PFI模式為主，政府進一步將其改進為PF2模式，獲得了很好的社會效益。而在中國，在PPP項目運營時，相關(guān)的特許經(jīng)營、運營和維護以及租賃合約等形式都得到了應(yīng)用，但PPP項目集中在BOT（用戶付費項目）模式，沒有做到因地制宜，難以適應(yīng)目前國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新形勢。同時，國內(nèi)目前PPP所選項目運營周期較短，通常只有3～5年。由于短期內(nèi)企業(yè)融資成本一般會高于政府融資成本，反而違背了降低融資成本這一初衷，最終會帶來PPP項目的失敗。

（2）現(xiàn)行金融體系尚不適應(yīng)項目融資需求。目前來看，中國國內(nèi)PPP項目的融資渠道仍然比較單一，主要依靠銀行，能夠提供貸款的金融機構(gòu)少，項目融資缺乏中長期資金來源。

3.從PPP項目運營整個基本結(jié)構(gòu)來看

（1）現(xiàn)行管理、監(jiān)督體系及流程不適應(yīng)PPP項目運營的自身特點。在項目治理層方面，由于私人部門的逐利性極有可能損害公眾利益，政府相關(guān)部門應(yīng)該解決好權(quán)力配置問題，但中國目前缺乏像英國競爭性對話類標(biāo)準(zhǔn)，存在由政府直接指定私人企業(yè)的現(xiàn)象，缺乏針對PPP項目特點的專門審批流程和項目評估標(biāo)準(zhǔn)，急需嚴(yán)謹(jǐn)、系統(tǒng)的評價標(biāo)準(zhǔn)提高項目審批、評估以及PPP合同的監(jiān)管及規(guī)范方面的能力。同時，在項目管理層方面，中國缺乏專門的常設(shè)機構(gòu)來對PPP項目運營進行統(tǒng)一的管理。在PPP項目運行的全過程中，中國不僅缺乏針對項目不同階段特點的政策支持，更缺乏良好的監(jiān)管體系，這是導(dǎo)致PPP項目不能成功運行的重要原因?？偟膩砜?，PPP項目中，社會資本通常會和多個政府部門之間建立長期復(fù)雜的合同關(guān)系，因此項目的成功依賴于政府部門對項目的有效組織。

（2）現(xiàn)行PPP項目運營的社會信用基礎(chǔ)薄弱。在PPP項目的運行過程中，一些地方政府以換屆、規(guī)劃變更以及財政困難等借口違反PPP合同的現(xiàn)象頻頻發(fā)生，誠信欠缺問題突出。作為參與PPP項目的部分私人企業(yè)，更有甚者在招標(biāo)中以低價參與，中標(biāo)后提價。一旦要求得不到滿足，部分私人企業(yè)會用拖延施工和退出相威脅。在政府與企業(yè)的合作過程中，常常是私人企業(yè)違約政府可以追究企業(yè)責(zé)任，但政府違約企業(yè)卻無計可施，做不到主體平等。

四、國內(nèi)外實踐經(jīng)驗對中國PPP項目運營的啟示

參考國外PPP項目運營的成功經(jīng)驗，結(jié)合中國PPP項目運營的現(xiàn)狀與問題，中國在PPP項目運營過程中應(yīng)該從項目治理層與項目管理層兩個層面出發(fā)，盡快完善以下方面：

（一）項目治理層

1.加快國家層面的立法工作，追求契約精神

在建設(shè)法治國家的大背景下，PPP更廣泛的發(fā)展應(yīng)該以較高水平的法治化為前提。PPP項目的成功運行必須使參與各方能夠平等、自由地參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，強調(diào)契約精神。一方面，要建立專門法律，規(guī)范PPP模式的運行機制及管理策略，明確各方權(quán)利、義務(wù)與風(fēng)險分配，使PPP項目全過程、各環(huán)節(jié)都能夠有法可依，使政府和私人部門在法律的框架下活動，消除后顧之憂。另一方面，要理順PPP政策法規(guī)與現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)的關(guān)系與沖突，使地方政府與私人部門不再迷茫。

2.轉(zhuǎn)變觀念，加深對PPP模式的認(rèn)識

PPP模式是政府包辦公共服務(wù)模式的轉(zhuǎn)變方式之一。政府在轉(zhuǎn)變過程中首先要轉(zhuǎn)變觀念，強調(diào)法治精神與契約精神，以平等的民事主體身份參與PPP項目，由公共產(chǎn)品的“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本的“合作者”和PPP項目的“監(jiān)管者”。同時，要引導(dǎo)社會各界加深對于PPP模式的理解，深切了解PPP模式的一系列優(yōu)勢，提高私人企業(yè)參與的積極性。

3.構(gòu)建PPP項目運營的專門管理機構(gòu)并保證機構(gòu)獨立性

從國際經(jīng)驗來看，加拿大、澳大利亞、英國都設(shè)立了專門的PPP管理機構(gòu)。在PPP項目的運行過程中，專門的管理機構(gòu)有利于協(xié)調(diào)各方的利益，管理并監(jiān)督PPP項目的具體運行。一方面，要建立合理的投資回報機制，保證私人企業(yè)獲得合理回報，降低私人企業(yè)變相漲價或者違約的可能性。另一方面，構(gòu)建合理的風(fēng)險分擔(dān)機制，保護政府的合理收益，確保政府能夠全過程監(jiān)管PPP項目，以確保PPP項目的服務(wù)性，維護社會公眾的利益。

4.建立健全PPP項目流程管理體系及政策支持

首先，PPP項目周期長，不確定性大，中國應(yīng)該學(xué)習(xí)英國建立定期審核制度并設(shè)立專門的仲裁機構(gòu)來保證項目的繼續(xù)進行，建立并完善覆蓋項目全周期的PPP項目評價體系。其次，PPP項目在不同的時期特點不同，因此，不同時期的PPP項目需要不同的管理方式與不同的政策支持。最后，PPP模式的具體運行方式是多樣化的，政府應(yīng)該根據(jù)具體項目的特點來選擇具體的PPP項目運行方式，切忌一成不變。

5.培育專業(yè)人才，選拔權(quán)威的咨詢機構(gòu)

PPP項目的運行涉及多種行業(yè)，必然要求參與PPP項目的工作人員具有相關(guān)的專業(yè)知識。國家可以培訓(xùn)PPP專業(yè)人才，實行“上崗持證”，構(gòu)建并完善人才管理機制，定期審核專業(yè)人員資格。在招聘公務(wù)員時，可以招收具有經(jīng)濟學(xué)、金融學(xué)等相關(guān)專業(yè)背景的人才。在咨詢公司方面，咨詢機構(gòu)的參與可以幫助政府建立一個高效且有機配合的項目組織，保證PPP項目的運作效率。清華大學(xué)教授王守清認(rèn)為，為避免濫竽充數(shù)的咨詢機構(gòu)，中央部委建立一個推薦但非強制的咨詢公司名錄是必要的，每個省或直轄市建立也是可以的，但是現(xiàn)在很多市甚至縣都在建就沒必要了，不僅重復(fù)浪費政府資源，也使得咨詢公司不斷參加各種招標(biāo)行為，熱情不高。對此問題，國內(nèi)應(yīng)當(dāng)盡快建立PPP專業(yè)咨詢服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，設(shè)置PPP專業(yè)咨詢服務(wù)行業(yè)門檻和監(jiān)管機制。國內(nèi)可以學(xué)習(xí)亞洲開發(fā)銀行建立一個開放的咨詢公司庫，在此數(shù)據(jù)庫中，任何咨詢公司都可以隨時填寫資料。在使用這個數(shù)據(jù)庫時，咨詢公司對申報材料負(fù)責(zé)，如果出現(xiàn)假信息就進入黑名單。

（二）項目管理層

1.創(chuàng)新金融支持模式，制定、完善專項資金的管理辦法

一方面，PPP項目運營要借鑒世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等世界金融機構(gòu)的寶貴經(jīng)驗，使融資渠道多元化，為PPP項目的發(fā)展提供長期穩(wěn)定、有競爭力的資金。另一方面，專項資金的使用要經(jīng)由政府、私人部門以及提供資金的銀行或企業(yè)多方共管，同時資金的使用要定期公示，接受大眾的監(jiān)督。

2.建立政府PPP項目專項基金

地方政府在履行合約的過程中存在出現(xiàn)信用問題的可能性，可由政府建立專項基金，用于賠償因地方政府的失信行為而給銀行或者私人企業(yè)帶來的損失。

3.聘請公眾參與、監(jiān)督

PPP項目的最終目的是服務(wù)于群眾，在運營PPP項目時，信息公開化、透明化是維護公眾利益的必要措施。政府及私人機構(gòu)要廣泛開展民意調(diào)查、公開聽證，設(shè)立溝通機構(gòu)隨時聽取民眾意見。有關(guān)PPP項目的合同等資料要在PPP專門網(wǎng)站上公開，確保公眾能夠參與到PPP項目運營的全過程。目前該方法在澳大利亞和我國香港得到了充分認(rèn)可。

4.加快促進政府融資平臺轉(zhuǎn)型

2014年10月，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強地方政府債務(wù)管理的意見》，明確指出剝離融資平臺公司的政府融資職能，融資平臺不得新增政府債務(wù)。融資平臺與政府合作，熟悉政府各項規(guī)章制度與流程，因此，對于純粹的融資功能平臺可以逐步取消或并入其他企業(yè)，而其他類型的融資平臺可以考慮轉(zhuǎn)型為PPP企業(yè)，有利于提高PPP流程的運行效率。

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