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    PPP模式與公共項目財政投融資的轉(zhuǎn)型分析

    2016-10-19 07:31:58王德娟
    中國科技博覽 2016年18期
    關(guān)鍵詞:PPP模式

    [摘 要]公共項目是保證群眾生活穩(wěn)定的重要民生項目,而在公共項目建設(shè)過程中政府的財政投資起到了不可替代的作用。但隨著現(xiàn)代公共項目規(guī)模的不斷增加,傳統(tǒng)的單純性政府投資已經(jīng)無法滿足現(xiàn)代需求,因此必須完成財政投融資的轉(zhuǎn)型。本文即是對PPP模式進行研究,首先概述了PPP模式,并說明了PPP模式在公共項目財政投融資中應(yīng)用的方法,最終闡述了該模式在公共項目財政投融資轉(zhuǎn)型應(yīng)用時面臨的問題,以期能為相關(guān)工作提供參考。

    [關(guān)鍵詞]公共項目;財政投融資轉(zhuǎn)型;PPP模式

    中圖分類號:F8 文獻標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-914X(2016)18-0080-01

    公共項目是民生建設(shè)工程當(dāng)中的重要組成,目前我國雖然不斷地在改變傳統(tǒng)的民生項目投資方式,但收到的效果一般。PPP模式是一種進行的投融資理念,其主要是以政府、私有企業(yè)之間的合作,更加科學(xué)地優(yōu)化資源配置,進而使投融資工作顯效更快、效果更好。

    一、PPP模式的概述

    (一)信用融資向項目融資的轉(zhuǎn)變

    PPP模式是一種真正將社會私有成本融入到政府公共項目建設(shè)中的理念,這種融資并不是單純以信用貸款的變相方式,而是將融資轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖咳谫Y模式。但實際上與常規(guī)的項目融資還存在一定的差別,在于主體信用是否介入到項目融資當(dāng)中,其中的主體信用包括主權(quán)和次主權(quán)信用,也就是指中國政府和地方政府的信用問題,其可以選擇主體介入,也可以不參與融資當(dāng)中。

    (二)政府購買向私企參與的轉(zhuǎn)變

    目前世界各國在進行公共項目投資時均開始吸引個人資本的投入,其中PPP模式就是真正使公共項目由政府完全購買轉(zhuǎn)變?yōu)樗狡髤⑴c投資的轉(zhuǎn)變。以往這種轉(zhuǎn)變是以BOT模式開展,其中私企在參與投資后可以獲得公共項目一定時期內(nèi)的使用權(quán),但最終該項目必須轉(zhuǎn)變?yōu)楣残再|(zhì)。PPP模式也同樣是以政府和私企之間的協(xié)議為基礎(chǔ),私人企業(yè)在該投融資模式下不僅參與投資,而且還可以利用其優(yōu)勢部門參與項目的管理工作,開發(fā)完成后不僅可以獲得一定時期內(nèi)的使用特權(quán),而且在使用權(quán)到期之后還可以獲得公共項目沿線優(yōu)先開發(fā)權(quán)等,真正做到了私有企業(yè)的參與。

    二、PPP模式在公共項目財政投融資中應(yīng)用的方法

    (一)責(zé)任劃分方法

    PPP模式由于需要私企參與投資,因此必須要先劃分責(zé)任,而責(zé)任劃分則主要以財政資源投資比例來確定。先確定政府財政資金的介入比例,然后根據(jù)該項目所屬公共屬性和位置,確定由哪一等級的政府介入,并由此反推私有企業(yè)資本介入的比例。PPP模式當(dāng)中責(zé)任劃分的理念與投資項目當(dāng)中產(chǎn)權(quán)界定標(biāo)準(zhǔn)相似,使投資和風(fēng)險問題相互平衡,投資越大獲得的事權(quán)也就越大,提高了私有企業(yè)參與的積極性[1]。

    (二)預(yù)算管理方法

    公共項目由于本身具有公共屬性,導(dǎo)致其在工程預(yù)算時會產(chǎn)生很多的變量,而且施工周期長的特點也會進一步是預(yù)算受市場價格波動的影響,導(dǎo)致整體預(yù)算管理工作可控性降低。PPP模式則可以對公共項目的預(yù)算管理工作進行改進,首先利用PPP模式可以采用收付實現(xiàn)制預(yù)算方式,其可以直接反應(yīng)項目中的現(xiàn)金流動情況,對項目中設(shè)計資金投資的部分進行真實的反應(yīng),從而能夠為審計人員提供一個投資預(yù)算的框架。其次,PPP模式下還可以實施跨年投資預(yù)算平衡估計,進而對公共項目未來的收益情況進行鎖定,使得中遠期的投資預(yù)算更加準(zhǔn)確。第三,PPP模式中還包含了余額管理體系,該體系可以被用于國有資本運行公共項目預(yù)算審計當(dāng)中,并且根據(jù)聯(lián)合投資中國有資本所在比例和事權(quán)確定預(yù)算額度,使得政府能夠全面地了解自身財政余額,避免了財政赤字協(xié)調(diào)不利的問題。

    (三)政府負(fù)債調(diào)控

    PPP模式是聯(lián)合投融資模式,私有企業(yè)的投資就會使政府產(chǎn)生一定的負(fù)債,但其負(fù)載的模式與傳統(tǒng)負(fù)債方式不同。首先,政府與企業(yè)的債務(wù)關(guān)系發(fā)生了轉(zhuǎn)變,并不是以往直接負(fù)債形式,而是間接性的負(fù)債。PPP模式可以允許獨立法人SPV的設(shè)立,這一行為就產(chǎn)生了有限負(fù)債的問題;同時政府在投融資過程中僅是項目的發(fā)起者,或者可以被看作為部分事權(quán)擁有方,而參與投資的私企則同樣作為部分事權(quán)方,其參與投資的成本可以利用限期使用權(quán)等多種方式來償還,降低了政府所需要償還的債款數(shù)額[2]。另外,在PPP模式下簽署的債權(quán)關(guān)系較為明確,而且也具有法律支持,也使得政府負(fù)債調(diào)控得到了更好的應(yīng)用。

    (四)公共福利增進

    PPP模式下的公共項目投融資建設(shè)能夠充分地貼近市場競爭體系,從而使投資方的規(guī)劃、決策以及產(chǎn)品屬性等均更好。在實際應(yīng)用時政府可以為項目提供公共資源作為基礎(chǔ),而參與投融資的私有企業(yè)則進行投資和監(jiān)督,在建設(shè)前開展充分的民調(diào)工作,了解群眾對該公共項目的期望和目標(biāo),從而更好地增加項目的福利和實用性。

    三、PPP模式在公共項目投融資應(yīng)用中的注意事項

    (一)風(fēng)險分擔(dān)問題

    在PPP模式下雖然能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險的分擔(dān),但是從政府和私企參與投融資的目標(biāo)來看,政府是為了建設(shè)公共項目,而私企則是為了獲得資金或特權(quán)的匯報,因此兩者在風(fēng)險規(guī)避時考慮的因素存在一定的差別,因此在風(fēng)險分擔(dān)時就應(yīng)該重點注意。PPP模式當(dāng)中的風(fēng)險分擔(dān)調(diào)控方式包括三種,分別是擔(dān)保、市場價調(diào)控、特權(quán)期限調(diào)整,這些調(diào)控方式是以政府作為主體,為企業(yè)降低更多承擔(dān)的風(fēng)險,從而提升其參與PPP模式投融資的積極性[3]。而企業(yè)本身也應(yīng)該參與到風(fēng)險調(diào)控工作當(dāng)中,利用自己的優(yōu)勢部門開展送市場規(guī)劃,從而為政府的調(diào)控工作提供更多的數(shù)據(jù)支持。

    (二)市場銜接問題

    PPP模式運作時不僅需要借助私企的監(jiān)督工作,而且還需要政府參與到市場調(diào)控當(dāng)中,通過對價格的變動體現(xiàn)公平性。而這就需要對市場銜接的平穩(wěn)問題進行高度的關(guān)注,政府不應(yīng)該在私企參與監(jiān)管后就完全放手,而是應(yīng)該發(fā)揮自身宏觀調(diào)控的職能,約束市場變化,促進更加和諧的競爭。

    四、PPP項目中的延伸性財政問題

    (一)競爭性安排

    PPP模式的魅力在于其高效率,而高效率則來自于競爭。盡管競爭性安排是PPP項目效率得以提升的根本途徑,但這并不意味著對競爭機制不予甄別的全面引入。從對實踐考察來看,允許通過價格競爭,但不允許通過產(chǎn)量競爭。PPP模式中,無論是私人主體的選擇,還是融資渠道的招投標(biāo),無論是項目產(chǎn)品的市場空間,還是特許經(jīng)營權(quán)的配置,均是圍繞資金、產(chǎn)品或權(quán)利的價格而進行的競爭,這是市場機制的內(nèi)在要求。

    (二) 再談判問題

    這里的再談判相對于初始談判而言。PPP項目運作中初始談判解決的主要是融資結(jié)構(gòu)和交易結(jié)構(gòu)問題,所形成的成果是項目賴以存在的合同體系。而再談判主要是在合同體系生效并被部分履行之后發(fā)生的,為了維持項目有效運行而對初始交易條件進行的修正。再談判對象一是特許經(jīng)營權(quán)范圍、期限調(diào)整相關(guān)問題,二是成本分擔(dān)和收益分配調(diào)整相關(guān)問題。

    結(jié)語:PPP模式是真正實現(xiàn)私企參與公共項目投融資的一種模式,其不僅能夠使投資的責(zé)任劃分更加明確,而且還可以建立有效的預(yù)算管理方法,政府部門則可以通過該模式實現(xiàn)更科學(xué)的負(fù)債調(diào)控,使得直接負(fù)債轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接,降低了財政赤字的風(fēng)險。

    參考文獻:

    [1]白璐璠,王春成.PPP模式與地方公共財政負(fù)債管理[J].中國財政,2014(14):43-45.

    [2]劉翔.對PPP模式下財政投資評審工作的探索[J].城市建設(shè)理論研究:電子版,2015(29):102-103.

    [3]鄭德安.積極推廣PPP模式 創(chuàng)新財政投融資機制[J].學(xué)習(xí)月刊,2015(20):69-71.

    作者簡介:王德娟(1979—),女,內(nèi)蒙古,漢族,博士在讀,從事財政政策研究。

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