論我國(guó)立法成本效益評(píng)估制度的實(shí)施困境及應(yīng)對(duì)措施

黃蘭松，汪全勝（山東大學(xué)法學(xué)院，山東威海264209）

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論我國(guó)立法成本效益評(píng)估制度的實(shí)施困境及應(yīng)對(duì)措施

黃蘭松，汪全勝
（山東大學(xué)法學(xué)院，山東威海264209）

摘要：立法成本效益評(píng)估制度是經(jīng)濟(jì)學(xué)方法在法律中的運(yùn)用，就是對(duì)立法方案的成本與收益進(jìn)行比較，所獲得的凈收益的大小決定了立法方案是否可以實(shí)施以及實(shí)施后對(duì)其是否需要修改或廢止的制度。我國(guó)目前正在探索建立與實(shí)施立法成本效益評(píng)估制度，但現(xiàn)實(shí)中存在諸多困境：認(rèn)識(shí)論上的誤區(qū)、頂層設(shè)計(jì)的缺失、具體規(guī)制設(shè)計(jì)不具有可操作性、人員素質(zhì)不夠等。因此，我國(guó)應(yīng)在觀念轉(zhuǎn)變、完善成本效益的制度設(shè)計(jì)、加強(qiáng)人員培訓(xùn)、建立專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)等方面采取一些可行的措施來(lái)保障該制度的建立與實(shí)施。

關(guān)鍵詞：成本效益評(píng)估；制度設(shè)計(jì)；評(píng)估主體；困境；實(shí)施

立法成本效益評(píng)估制度是指對(duì)立法的成本與效益進(jìn)行估算或測(cè)算，比較效益與成本之間的差額即凈收益，凈收益的大小決定了立法備選方案的選擇或者對(duì)實(shí)施后的立法是否需要修改或廢止的制度。近年來(lái)我國(guó)在嘗試建立立法成本效益評(píng)估制度，但效果不太理想，實(shí)施進(jìn)程很慢，與西方成熟的立法成本效益評(píng)估制度相差甚遠(yuǎn)。那么我國(guó)現(xiàn)行立法成本效益評(píng)估制度面臨什么樣的實(shí)施困境，如何建立健全我國(guó)的立法成本效益評(píng)估制度，是我們需要研究的課題。

一、西方立法成本效益評(píng)估制度的成功經(jīng)驗(yàn)

20世紀(jì)七八十年代，西方國(guó)家普遍出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯，經(jīng)濟(jì)效率低下，失業(yè)率上升，市場(chǎng)沒(méi)有活力。為振興經(jīng)濟(jì)，各國(guó)開(kāi)始實(shí)施一系列改革，其中最重要的一項(xiàng)就是規(guī)制改革，也稱放松規(guī)制改革。這實(shí)際上涉及政府與市場(chǎng)的關(guān)系，即政府如何管理好市場(chǎng)，管得過(guò)多過(guò)死市場(chǎng)沒(méi)有活力，但放開(kāi)市場(chǎng)，經(jīng)濟(jì)的自由發(fā)展又會(huì)帶來(lái)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。[1](p21-25)在這種背景下，各國(guó)紛紛建立了以成本效益分析方法為主的規(guī)制影響評(píng)估制度，主要目的是提高政府規(guī)制的質(zhì)量，同時(shí)也通過(guò)成本效益分析方法控制政府規(guī)制的規(guī)模。因此，立法成本效益評(píng)估制度實(shí)際上是各國(guó)規(guī)制改革的成果，是規(guī)制影響評(píng)估的內(nèi)容與分析方法。

據(jù)考證，成本效益作為一種分析方法最早在公共項(xiàng)目中的運(yùn)用是1936年的《美國(guó)洪水管制法案》（Flood Control Act），該法案規(guī)定了對(duì)洪水管制計(jì)劃的成本效益分析。[2](p8)50年代開(kāi)始成本效益分析方法在美國(guó)聯(lián)邦與州的水利項(xiàng)目與工程中得以充分利用，60-70年代成本效益分析方法嘗試在其他公共項(xiàng)目中如環(huán)境工程、交通項(xiàng)目、公共福利支出、教育衛(wèi)生支出以及國(guó)防、空間計(jì)劃項(xiàng)目等中推廣開(kāi)來(lái)。但作為立法或政府管制政策中的分析方法或制度還是發(fā)生于20世紀(jì)70年代以后。美國(guó)立法成本效益評(píng)估制度是通過(guò)一系列總統(tǒng)行政命令以及國(guó)會(huì)立法來(lái)確立的（見(jiàn)表1）。

表1　美國(guó)歷屆總統(tǒng)發(fā)布的行政命令及其內(nèi)容

美國(guó)國(guó)會(huì)也通過(guò)了相關(guān)立法，不僅對(duì)政府管制或規(guī)制提出成本效益評(píng)估的要求，而且對(duì)國(guó)會(huì)某些類型的立法也做出成本效益評(píng)估的硬性規(guī)定，這些相關(guān)的立法有1995年的《無(wú)資金保障施令改革法》、1996年的《食品質(zhì)量保護(hù)法》、2002年的《管制改進(jìn)法》等。

繼美國(guó)之后，西方一些國(guó)家相繼建立立法成本效益評(píng)估制度，如加拿大最早在1976年發(fā)布的政府文件《今后的道路》中建議政府監(jiān)管要實(shí)施成本效益評(píng)估，至2007年1月樞密院辦公室發(fā)布的《加拿大規(guī)制成本分析指南》（Canada Regulatory cost-Benefit Guides），加拿大建立起完善的立法成本效益評(píng)估制度；英國(guó)是在1985年貿(mào)易工業(yè)部通過(guò)“放松管制動(dòng)議”最先引入的立法成本效益評(píng)估。1996年，英國(guó)政府在內(nèi)閣辦公室建立了有50名工作人員的“立法效果評(píng)估組”，負(fù)責(zé)對(duì)中央的立法項(xiàng)目進(jìn)行成本效益評(píng)估，1998年英國(guó)全面推行立法成本效益評(píng)估制度。[3](p4)這樣一項(xiàng)制度能夠被各國(guó)所采納，必有一定的道理。

加拿大在《規(guī)制影響分析說(shuō)明》明確規(guī)定規(guī)制的成本效益評(píng)估至少具備三個(gè)功能：一是在聯(lián)邦政府部門提供一個(gè)考慮和制定規(guī)制方案的框架；二是收集所有法規(guī)審查部門需要的信息，以求法規(guī)得到批準(zhǔn)和通過(guò)；三是向公眾公開(kāi)規(guī)制方案的信息。[3](p121

美國(guó)管理與預(yù)算辦公室2003年9月17日制定的《Circular A-4》明確指出：成本效益分析是政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管分析的主要工具。在政府管制方案的諸多選擇中，成本效益評(píng)估提供了方案選擇的標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)。盡管經(jīng)濟(jì)效率不是唯一的有時(shí)也不一定是最重要的政策目標(biāo)，但成本效益分析方法會(huì)給政策制定者和公眾提供有用的信息。[4](p20)我國(guó)有學(xué)者認(rèn)為建立立法成本效益評(píng)估制度非常有必要，并總結(jié)該項(xiàng)制度具備以下功能：保障法律資源配置的正當(dāng)性，能夠有效率地界定權(quán)利、分配正義；衡量法律規(guī)制的績(jī)效；整合多重法律規(guī)制目標(biāo)，協(xié)調(diào)各種利益；加強(qiáng)立法透明度，明晰規(guī)制過(guò)程中的責(zé)任承擔(dān)。[5](p452

美國(guó)從探索到建立完善的立法成本效益評(píng)估制度經(jīng)歷了三、四十年的時(shí)間，并取得了這樣一些社會(huì)效果：行政立法總體規(guī)模縮小，規(guī)章的數(shù)量越來(lái)越少；降低了管制成本，擴(kuò)大管制收益；減輕了規(guī)章制定對(duì)州、地區(qū)、地方政府以及小企業(yè)造成的負(fù)擔(dān)；提高了政府監(jiān)管的質(zhì)量；改善了政府與公眾的關(guān)系。[6](p66)英國(guó)提交給OECD的報(bào)告《規(guī)制遵守成本評(píng)估制度：英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)》對(duì)英國(guó)實(shí)施成本效益評(píng)估制度有這樣的評(píng)價(jià)：盡管還有進(jìn)一步的發(fā)展空間，但毫無(wú)疑問(wèn)的是，規(guī)制遵守成本評(píng)估制度已在英國(guó)規(guī)制改革過(guò)程的諸多方面發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。首先，部門首長(zhǎng)參與規(guī)制影響的評(píng)估過(guò)程，確保了規(guī)制影響評(píng)估是政策制定過(guò)程的中心環(huán)節(jié)。第二，通過(guò)提供一個(gè)具體的規(guī)制改革技術(shù)，各部門官員可以用統(tǒng)一的方法使規(guī)制改革的政策目標(biāo)在實(shí)踐中產(chǎn)生效果。規(guī)制改革進(jìn)程中的工具與目標(biāo)是面對(duì)規(guī)制壓力的重要砝碼。第三，提高了程序本身的透明度，對(duì)外咨詢的程序通過(guò)公布成本影響分析來(lái)聽(tīng)取企業(yè)和其他公民的意見(jiàn)。第四，也是最基本的一點(diǎn)，通過(guò)揭示沒(méi)有預(yù)計(jì)到的成本或可節(jié)約的資源，促進(jìn)對(duì)政策建議的結(jié)果性判斷從而更好地解決規(guī)制過(guò)程中的問(wèn)題。[3](p151)

總結(jié)西方國(guó)家立法成本效益評(píng)估制度的形成與發(fā)展，我們可以發(fā)現(xiàn)它不斷發(fā)展并被很多國(guó)家確立為一項(xiàng)制度的基本經(jīng)驗(yàn)：

1.高層的政治支持。

2000年經(jīng)合組織（OECD）對(duì)其成員國(guó)開(kāi)展的調(diào)查顯示，時(shí)任政府對(duì)規(guī)制政策都予以了頒布、修改或者重新確認(rèn)。高層的政治支持對(duì)于立法成本效益評(píng)估制度的建立與完善至關(guān)重要。這一點(diǎn)在美國(guó)立法成本效益評(píng)估的建立過(guò)程中體現(xiàn)得較為明顯，從福特開(kāi)始后的每一任總統(tǒng)，都通過(guò)總統(tǒng)令的方式對(duì)立法的成本效益評(píng)估制度進(jìn)行了確認(rèn)與修正，同樣美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)立法的方式來(lái)確認(rèn)與保障立法成本效益評(píng)估制度的建立。可以說(shuō)，美國(guó)以總統(tǒng)令的方式推行立法成本效益評(píng)估制度是這一機(jī)制建立與完善的核心因素。韓國(guó)、捷克、墨西哥等通過(guò)國(guó)會(huì)立法的方式；澳大利亞、法國(guó)、意大利等通過(guò)總理令的方式；英國(guó)、加拿大、德國(guó)、日本通過(guò)內(nèi)閣指令或決議設(shè)定等方式建立起立法成本效益評(píng)估制度。

2.評(píng)估的規(guī)范指引。

立法成本效益評(píng)估制度是一套完整的程序、技術(shù)與方法的制度，只有完善的立法成本效益評(píng)估制度體系才能有效保障它的規(guī)范運(yùn)行。美國(guó)的總統(tǒng)令特別是克林頓的12866號(hào)令以及根據(jù)此命令發(fā)布的《A-4號(hào)通知——監(jiān)管分析》對(duì)立法成本效益評(píng)估進(jìn)行了全面的規(guī)范。英國(guó)關(guān)于立法成本效益評(píng)估的指南更加全面，幾乎涵蓋了立法成本效益評(píng)估的各個(gè)方面，如1993年11月貿(mào)易工業(yè)部發(fā)布的《平衡規(guī)制：風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指南》；1996年內(nèi)閣辦公室發(fā)布的《企業(yè)成本控制：規(guī)制遵守成本評(píng)估指南》和《政策制定者清單》；1998年良好規(guī)制特別小組制定的《優(yōu)良規(guī)制的原則》；2000年與2003年良好規(guī)制特別小組分別制定了《制定好的政策：規(guī)制影響評(píng)價(jià)的一個(gè)指導(dǎo)》和《更好的政策制定：規(guī)制影響評(píng)價(jià)的一個(gè)指導(dǎo)》；英國(guó)財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于中央政府評(píng)價(jià)和評(píng)估的綠皮書(shū)》；英國(guó)首相簽署的2000年11月1日制定并于2014年修訂的《咨詢實(shí)務(wù)準(zhǔn)則》。

3.評(píng)估人員的技能培訓(xùn)。

從實(shí)施立法成本效益評(píng)估制度的國(guó)家來(lái)看，通常是由倡議立法的部門來(lái)進(jìn)行成本效益評(píng)估工作，也就是說(shuō)除了議會(huì)外，還有大量的政府部門等是立法主體也是立法成本效益評(píng)估的主體。這些評(píng)估主體中參與立法成本效益評(píng)估人員數(shù)量龐大，他們?cè)u(píng)估的技術(shù)、技能決定著部門立法成本效益評(píng)估的質(zhì)量與效率。很多國(guó)家除了設(shè)計(jì)明確的立法成本效益評(píng)估指南或手冊(cè)以外，會(huì)對(duì)參與立法成本效益評(píng)估人員進(jìn)行系統(tǒng)的培訓(xùn)，以使他們能夠熟練掌握評(píng)估的技術(shù)、技能。如在英國(guó)，規(guī)制影響評(píng)估小組會(huì)定期召開(kāi)關(guān)于規(guī)制影響評(píng)價(jià)的研討會(huì)、正式的培訓(xùn)會(huì)議以及研習(xí)班來(lái)培訓(xùn)評(píng)估人員，同時(shí)規(guī)制影響小組也通過(guò)民事服務(wù)學(xué)院的政策制定培訓(xùn)課程為官員提供培訓(xùn)。通常這些培訓(xùn)都會(huì)發(fā)放正式的、詳細(xì)的輔導(dǎo)材料，就某些特定問(wèn)題，提供一些規(guī)制影響評(píng)估的經(jīng)典案例，并設(shè)立考核制度，增強(qiáng)培訓(xùn)效果。

4.廣泛的公眾參與。

在進(jìn)行立法的成本與效益評(píng)估過(guò)程中，幾乎所有的實(shí)施立法成本效益評(píng)估的國(guó)家都注重公眾參與，設(shè)計(jì)公眾咨詢或公眾磋商程序，并將其列為立法過(guò)程或立法成本效益評(píng)估過(guò)程必要而且重要的環(huán)節(jié)。英國(guó)首相發(fā)布《咨詢準(zhǔn)則》對(duì)立法成本效益評(píng)估過(guò)程的公眾咨詢進(jìn)行全面規(guī)范，[5](p457)加拿大內(nèi)閣、樞密院辦公室、財(cái)政委員會(huì)、司法部等發(fā)布了一系列文件，如《內(nèi)閣關(guān)于法規(guī)規(guī)范化的指令》、《規(guī)制程序指南》、《司法部公眾參與政策聲明及指南》、《有效的規(guī)制咨詢指南》、《規(guī)制咨詢指南》等。這些文件不僅強(qiáng)調(diào)法規(guī)進(jìn)行公眾咨詢的必要性，強(qiáng)調(diào)咨詢程序是立法合法性、正當(dāng)性的基本要求，而且對(duì)公眾參與立法過(guò)程中的咨詢程序進(jìn)行了具體設(shè)計(jì)。[7](p37)公眾參與特別是利害關(guān)系人的參與不僅是評(píng)估部門獲取評(píng)估信息的渠道也是公眾對(duì)政府部門立法成本效益評(píng)估結(jié)果的監(jiān)督方式。

5.有效的監(jiān)督機(jī)制。

在實(shí)施立法成本效益評(píng)估的國(guó)家，評(píng)估工作一般是由立法部門（即政府規(guī)制部門）自己來(lái)完成，因此設(shè)立有效的監(jiān)督機(jī)制可以防范立法成本效益評(píng)估過(guò)程中的“部門傾向”、“本位傾向”。除了立法成本效益評(píng)估過(guò)程與結(jié)果（即評(píng)估報(bào)告）向社會(huì)公開(kāi)接受社會(huì)公眾監(jiān)督以外，還要有本部門以外的其他主體對(duì)評(píng)估過(guò)程及結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。美國(guó)設(shè)立有專門的立法成本效益評(píng)估的審查機(jī)關(guān)——聯(lián)邦管理和預(yù)算辦公室。該辦公室是協(xié)助總統(tǒng)管理聯(lián)邦各部門的機(jī)構(gòu)，其下屬的信息與規(guī)制事務(wù)辦公室對(duì)聯(lián)邦部門起草的規(guī)章草案和評(píng)估報(bào)告進(jìn)行審查，其中重要的審查內(nèi)容是：規(guī)章是否涉及重大影響的規(guī)章；規(guī)章是否進(jìn)行了成本效益的預(yù)評(píng)估；這種規(guī)制措施與規(guī)制目標(biāo)是否相符合、是否恰當(dāng)；規(guī)章是否給地方政府增加了額外的財(cái)政負(fù)擔(dān)等。在英國(guó)則設(shè)置有多重的監(jiān)督機(jī)制，除了制約規(guī)制小組的主管大臣以及政府部門的部長(zhǎng)以外，內(nèi)閣辦公室規(guī)制影響小組的審查團(tuán)則全面負(fù)責(zé)監(jiān)督、支持和改進(jìn)RIA中的政策。規(guī)制影響小組里的專業(yè)人員負(fù)責(zé)評(píng)估部門RIA。實(shí)際審查的程度主要取決于提案的性質(zhì)以及規(guī)制影響小組的關(guān)注程度。規(guī)制影響小組對(duì)RIA的審查和評(píng)論主要通過(guò)倡議部門、部門規(guī)制影響小組、小企業(yè)服務(wù)局和規(guī)制影響小組審查團(tuán)等部門非正式的、連續(xù)的協(xié)調(diào)來(lái)完成。[8](p30)

二、我國(guó)立法成本效益評(píng)估制度的探索實(shí)踐

作為規(guī)定國(guó)家立法基本制度的法律——《中華人民共和國(guó)立法法》未對(duì)立法成本效益評(píng)估制度作出規(guī)定。但2000年前后，我國(guó)一些地方開(kāi)始就有關(guān)評(píng)估主體對(duì)法律法規(guī)的實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)查研究，考察法律法規(guī)實(shí)施后取得的成就，并發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)實(shí)施中存在的問(wèn)題，分析與評(píng)價(jià)法律法規(guī)中各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)的合法性、合理性、操作性和針對(duì)性，從而得到科學(xué)客觀的反饋信息，以便立法機(jī)關(guān)或立法主體及時(shí)修改完善法律制度，更好地發(fā)揮法律法規(guī)的規(guī)范與指引作用。[9](p5)

最早從1997年開(kāi)始，廣州市人大法工委對(duì)該市1992至1996年制定的8件地方性法規(guī)進(jìn)行檢查。2000年后，一些地方也開(kāi)始了立法回頭看，如山東省人大法制委員會(huì)先后對(duì)該省《私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體工商戶權(quán)益保護(hù)條例》、《產(chǎn)品質(zhì)量法實(shí)施辦法》、《法律援助條例》和《就業(yè)促進(jìn)條例》進(jìn)行了“立法回頭看”；安徽省法制辦會(huì)同省政府有關(guān)部門，每年選擇幾件已施行一段時(shí)期的省政府規(guī)章實(shí)行“回頭看”，進(jìn)行實(shí)施效果情況的測(cè)評(píng)，至2005年，安徽省政府法制辦已對(duì)12部政府規(guī)章實(shí)施了測(cè)評(píng)。[10](p4)其后一些地方如云南、重慶、北京、上海、海南等都相繼開(kāi)展了立法后評(píng)估工作。2006年，國(guó)務(wù)院法制辦選擇了六部行政法規(guī)開(kāi)展了立法后評(píng)估工作的試點(diǎn)。2011年全國(guó)人大常委會(huì)確定《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》作為首次開(kāi)展立法后評(píng)估工作的試點(diǎn)。不僅如此，一些政府部門還發(fā)布立法后評(píng)估辦法，如國(guó)務(wù)院發(fā)布立法后評(píng)估工作的指導(dǎo)意見(jiàn)、國(guó)土資源部發(fā)布《國(guó)土資源部規(guī)章和規(guī)范性文件后評(píng)估辦法》、安徽省人民政府發(fā)布《安徽省政府立法后評(píng)估辦法》。

那么立法后評(píng)估與立法成本效益評(píng)估究竟是什么關(guān)系？立法后評(píng)估是依據(jù)立法過(guò)程為參照點(diǎn)，在立法過(guò)程前發(fā)生的評(píng)估為立法預(yù)評(píng)估，在立法過(guò)程中發(fā)生的評(píng)估為立法過(guò)程評(píng)估（在德國(guó)也稱為伴隨性評(píng)估），在立法過(guò)程之后法律實(shí)施一段時(shí)間后進(jìn)行的評(píng)估為立法后評(píng)估。而立法成本效益評(píng)估則是立法評(píng)估的內(nèi)容或維度，從各國(guó)實(shí)施的立法成本效益評(píng)估制度來(lái)看，多指立法前的成本效益預(yù)評(píng)估，但也有發(fā)生在過(guò)程評(píng)估與后評(píng)估的立法成本效益評(píng)估，如德國(guó)的立法成本效益評(píng)估制度。

表2　我國(guó)近些年立法后評(píng)估工作開(kāi)展情況統(tǒng)計(jì)

我國(guó)開(kāi)展的立法后評(píng)估工作中是否有成本效益評(píng)估的內(nèi)容呢？這里選擇我國(guó)一些地方或部門開(kāi)展的立法后評(píng)估工作的情況來(lái)看一下（見(jiàn)表2）。

從表2可以看出，我國(guó)開(kāi)展的立法后評(píng)估工作主要考察立法的合法性、合理性、可操作性、實(shí)效性，對(duì)立法成本、立法成本效益的關(guān)注不是很多，僅僅在廣東與海南開(kāi)展的立法后評(píng)估工作中關(guān)注了法律實(shí)施的成本與效益。實(shí)踐中我國(guó)的立法后評(píng)估工作在法律法規(guī)對(duì)經(jīng)濟(jì)影響、社會(huì)影響和環(huán)境影響的評(píng)估上，一些立法機(jī)關(guān)或評(píng)估主體開(kāi)始運(yùn)用定量評(píng)估方法，包括成本收益分析方法、成本有效性方法，評(píng)估立法的直接成本與間接成本，評(píng)估立法的經(jīng)濟(jì)收益、環(huán)境收益與社會(huì)收益等，但是這諸多方面的評(píng)估在實(shí)踐操作中還是比較抽象、比較原則的，缺乏數(shù)量化的衡量指標(biāo)。[11](p62)

作為制度的探索，最早是在國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第一次明確提出，要積極探索對(duì)政府立法項(xiàng)目尤其是經(jīng)濟(jì)立法項(xiàng)目的成本效益評(píng)估制度。2010年10月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》再次提出，“積極探索開(kāi)展政府立法成本效益評(píng)估、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、實(shí)施情況后評(píng)估工作”。這表明我國(guó)立法成本效益評(píng)估制度的實(shí)施提上了立法的日程。實(shí)際上，一些地方已經(jīng)開(kāi)始探索建立立法成本效益評(píng)估制度，如2004年上海市人民政府發(fā)布的《上海市設(shè)定臨時(shí)性行政許可規(guī)定》第14條規(guī)定，行政許可方案的起草單位可以委托有關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)或者社會(huì)組織，用科學(xué)的方法，對(duì)擬設(shè)定的臨時(shí)性行政許可進(jìn)行成本效益評(píng)估，評(píng)估其對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和公民、法人、其他組織可能產(chǎn)生的影響。2005年重慶市人民政府發(fā)布的《重慶市政府重大決策程序規(guī)定》的第20條規(guī)定，提交政府全體會(huì)議或者政府常務(wù)會(huì)議審議的決策事項(xiàng)需進(jìn)行成本效益評(píng)估的，需報(bào)送成本效益分析報(bào)告。2005年，海南省人民政府公布的《海南省人民政府法規(guī)起草和省政府規(guī)章制定程序規(guī)定》的第19條規(guī)定，有關(guān)起草法規(guī)和省政府規(guī)章的機(jī)關(guān)或部門，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立法成本效益評(píng)估。2007年，海南省人民政府辦公廳發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展立法成本效益評(píng)估工作的實(shí)施意見(jiàn)》，明確了從2008年起政府各有關(guān)部門確定的立法項(xiàng)目要進(jìn)行立法成本效益評(píng)估工作。應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)立法成本效益評(píng)估的制度與實(shí)踐正在推進(jìn)過(guò)程中，逐漸進(jìn)入了立法機(jī)關(guān)的工作視野。

三、我國(guó)立法成本效益評(píng)估制度的實(shí)施困境

（一）認(rèn)識(shí)論上的誤區(qū)。

我國(guó)實(shí)施立法成本效益評(píng)估制度，在認(rèn)識(shí)論上的誤區(qū)有以下幾種：1.無(wú)意義論。認(rèn)為在我國(guó)實(shí)施立法成本效益評(píng)估制度，沒(méi)有意義也沒(méi)有必要，反對(duì)適用立法成本效益評(píng)估。如有觀點(diǎn)認(rèn)為，立法、執(zhí)法、與守法問(wèn)題更多地不是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，不能總是用經(jīng)濟(jì)眼光來(lái)看待，不宜用成本效益理論與方法來(lái)探討立法、執(zhí)法或守法問(wèn)題。2.形式主義。認(rèn)為立法成本效益評(píng)估制度在立法程序中的設(shè)置只是一種形式主義，無(wú)法實(shí)際有效地影響立法進(jìn)程，在評(píng)估中可能陷入簡(jiǎn)單的填表工作。我們知道，如歐盟、OECD、加拿大等都設(shè)置有立法成本效益評(píng)估清單，工作人員只是按照清單來(lái)實(shí)施評(píng)估工作，在實(shí)踐中可能會(huì)陷入簡(jiǎn)單地填表行為，從而不能真正體現(xiàn)立法成本效益評(píng)估制度的價(jià)值；3.增加立法部門工作負(fù)擔(dān)。因?yàn)榱⒎ǔ杀拘б嬖u(píng)估工作一般是由立法部門自己來(lái)承擔(dān)的，而我國(guó)立法工作部門因?yàn)樯婕叭藛T編制、工作職責(zé)等，不能成立有效的機(jī)構(gòu)或部門以及配備一定合格的人數(shù)從事這項(xiàng)工作。對(duì)于一些立法工作部門領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說(shuō)，增加這樣一項(xiàng)職責(zé)，無(wú)疑會(huì)給立法工作部門增加工作任務(wù)，因此在心理或認(rèn)識(shí)上可能會(huì)產(chǎn)生或多或少地抵觸。4.運(yùn)動(dòng)化傾向。一項(xiàng)制度的建立是一個(gè)長(zhǎng)久的過(guò)程，也是不斷完善的過(guò)程，但在我國(guó)很多制度的實(shí)施會(huì)流于形式，出現(xiàn)一種運(yùn)動(dòng)化的傾向，即有強(qiáng)制要求時(shí)就做，沒(méi)有強(qiáng)制要求或非嚴(yán)格要求時(shí)就不做，強(qiáng)調(diào)時(shí)就做，不強(qiáng)調(diào)時(shí)就不再做，這就很難保證制度運(yùn)行的可持續(xù)性，也可能會(huì)使制度在實(shí)施中破產(chǎn)。

（二）頂層設(shè)計(jì)的缺失。

我們知道，我國(guó)《立法法》并沒(méi)有設(shè)計(jì)立法成本效益評(píng)估制度，僅僅是一些地方政府規(guī)章對(duì)立法成本效益評(píng)估制度做出原則性的規(guī)定。雖然國(guó)務(wù)院在一些政策文件中如《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》中提出建立立法成本效益評(píng)估制度，但還只是一種倡導(dǎo)性指示，就這兩個(gè)文件的性質(zhì)來(lái)說(shuō)，它并不是行政法規(guī)，不具有法律上的約束力，因而對(duì)推動(dòng)我國(guó)立法成本效益評(píng)估制度的建立沒(méi)有發(fā)揮實(shí)質(zhì)上的作用。

美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)等國(guó)非常注重立法成本效益評(píng)估制度的頂層設(shè)計(jì)，這些國(guó)家的立法成本效益評(píng)估制度均獲得了高層政治的支持，從而實(shí)施起來(lái)相對(duì)容易，也會(huì)產(chǎn)生明顯的效果。

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度變革的方式有兩種模式：強(qiáng)制性變遷和誘致性變遷。強(qiáng)制性變遷主要依靠國(guó)家強(qiáng)制力或政府命令推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)制度變遷，通常采取的是一種自上而下的變遷方式；而誘致性變遷則是由個(gè)人或社會(huì)組織為響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)而自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)現(xiàn)的對(duì)現(xiàn)行制度的變更、替代，是一種自下而上的變遷方式。[12](p384)制度的變遷方式?jīng)Q定于制度的內(nèi)容與性質(zhì)，一些制度需要采取強(qiáng)制性變化比較好，而另一些制度采用誘致性變遷更合適。綜觀各國(guó)實(shí)施的立法成本效益評(píng)估制度，從制度變革的方式看，多屬于強(qiáng)制性變遷，即依據(jù)國(guó)家法律或政策強(qiáng)制推行制度。我國(guó)以前沒(méi)有這種制度，如果要實(shí)施這樣的制度，最合適的方式是做好頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)國(guó)家立法推行與強(qiáng)制實(shí)施立法成本效益評(píng)估制度，為我國(guó)現(xiàn)階段的立法民主化與科學(xué)化提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）具體指引規(guī)則的缺失或不可操作性。

要實(shí)施立法成本效益評(píng)估制度，必須有完善的制度指引規(guī)則，不僅可以保障立法成本效益評(píng)估的可控性，也保障立法成本效益評(píng)估的統(tǒng)一性與效率性。

我國(guó)多數(shù)地方政府規(guī)章只是簡(jiǎn)單地或非常原則地規(guī)定了立法成本效益評(píng)估制度，在實(shí)踐中操作性不大，只有極少數(shù)地方制定了較為詳細(xì)的立法成本效益評(píng)估的規(guī)范指引，如海南省人民政府發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展立法成本效益評(píng)估工作的實(shí)施意見(jiàn)》。這個(gè)規(guī)章從內(nèi)容上來(lái)講主要有三部分，第一部分規(guī)定立法成本效益評(píng)估的基本含義和基本原則；第二部分規(guī)定立法成本效益評(píng)估的主要內(nèi)容和模式；第三部分規(guī)定立法程序分析的主要方法和程序。就海南省而言，其實(shí)施立法成本效益評(píng)估制度存在如下困難：1.除了立法過(guò)程成本、執(zhí)法成本、社會(huì)成本的有形成本能夠計(jì)算或估算外，社會(huì)成本的無(wú)形成本、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益的多項(xiàng)指標(biāo)無(wú)法計(jì)算或估算，特別是經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益用定量方法很難進(jìn)行分析；2.該規(guī)章未明確具體成本的測(cè)算方法，使得一些成本量化與貨幣化有一定困難；3.沒(méi)有明確經(jīng)濟(jì)效益的市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算方法，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的量化不具有可操作性；4.該規(guī)章所提到的社會(huì)效益無(wú)法量化，定性分析也較困難；5.沒(méi)有明確凈效益的計(jì)算方法，從而成本與效益之間缺少可比性；6.沒(méi)有明確無(wú)法量化指標(biāo)的市場(chǎng)替代價(jià)值指標(biāo)。在實(shí)踐中，這種成本效益評(píng)估只能提供一些有用的信息，難以從成本效益評(píng)估獲得明確的結(jié)論，這與西方立法成本效益評(píng)估制度的實(shí)踐價(jià)值有很大差異，也沒(méi)有體現(xiàn)該制度設(shè)計(jì)的價(jià)值。

（四）立法評(píng)估人員的素質(zhì)尚需提高。

從西方國(guó)家開(kāi)展的立法成本效益評(píng)估情況來(lái)看，具有掌握立法成本效益評(píng)估技術(shù)、技能的人員很重要，它是保證立法成本效益評(píng)估質(zhì)量的基礎(chǔ)。我國(guó)目前開(kāi)展的立法后評(píng)估工作基本上是人大常委會(huì)的法制工作委員會(huì)以及政府部門法制辦公室來(lái)做，這些人員具備一定的法律素質(zhì)，多為法科專業(yè)畢業(yè)的背景，但“他們沒(méi)有成本效益評(píng)估的思路，往往轉(zhuǎn)而在學(xué)理上找到了日本的立法后評(píng)估理論。這種理論中要求評(píng)估者只需要進(jìn)行數(shù)據(jù)采集，進(jìn)行簡(jiǎn)單的統(tǒng)計(jì)分析即可”。[13](p88)我國(guó)現(xiàn)行的人大機(jī)構(gòu)及其工作人員完整的成本效益評(píng)估技能欠缺。人員素質(zhì)與技能的不足，在很大制度上制約著我國(guó)立法成本效益評(píng)估制度的實(shí)施與推進(jìn)。

（五）立法成本效益評(píng)估理論準(zhǔn)備不足。

美國(guó)立法成本效益評(píng)估制度之所以成熟與完善，與一批學(xué)者關(guān)注這個(gè)課題的研究有關(guān)，美國(guó)總統(tǒng)令以及《監(jiān)管分析》都吸收了學(xué)界的研究成果，特別是豐富了成本效益的評(píng)估方法，使得成本效益評(píng)估方法更加可行，更為社會(huì)所接受。

我國(guó)關(guān)于立法成本效益的研究有一些成果，但目前的研究一方面停留在對(duì)西方國(guó)家的成本效益評(píng)估制度簡(jiǎn)單地介紹分析上；另外一方面深入細(xì)致的分析特別是成本與效益分析方法的探討不夠深入。過(guò)去，我們只重視立法程序、立法制度，立法程序和立法制度強(qiáng)調(diào)的是立法公正，至于怎樣衡量立法公正，如何衡量公正的法律對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境影響發(fā)生的成本和收益，理論上是個(gè)空白。[11](p74)

四、我國(guó)應(yīng)對(duì)立法成本效益評(píng)估制度實(shí)施困境的措施與設(shè)想

我們認(rèn)為，需要做以下方面的工作，推進(jìn)我國(guó)立法成本效益評(píng)估制度的建立與完善。

（一）觀念變革先行。

針對(duì)我國(guó)立法機(jī)關(guān)或工作人員存在的一些錯(cuò)誤觀念，我們認(rèn)為需要進(jìn)行觀念更新。依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。法治之法，是良法。良法不僅是制定得良好的法，更是能夠獲得實(shí)施效益的法。當(dāng)下，立法機(jī)關(guān)或工作人員不僅要確立立法的成本觀念，更應(yīng)該確立立法的效益價(jià)值觀念。

確立了立法效益價(jià)值觀就有了正確的行動(dòng)指南：在立法準(zhǔn)備階段，立法機(jī)關(guān)或立法主體要注重立法的預(yù)測(cè)、規(guī)劃、論證（尤其是立法效益的論證），確定立法事項(xiàng)的范圍及有效時(shí)機(jī)，加強(qiáng)立法的可行性與必要性分析；在立法形成過(guò)程中，立法機(jī)關(guān)或立法主體要注意節(jié)約與控制立法成本，合理配置立法程序資源，注重立法效率；在后立法工作環(huán)節(jié)，相關(guān)的立法機(jī)關(guān)或立法主體要注意立法的配套性法律法規(guī)的制定，從而合理與適當(dāng)?shù)刈芳恿⒎ǔ杀荆詫?shí)現(xiàn)立法效益的最大化。[14](p30)

（二）完善頂層制度設(shè)計(jì)。

立法成本效益評(píng)估制度不能停留在國(guó)務(wù)院頒布的政策上，要體現(xiàn)在國(guó)家的法律法規(guī)中，要讓這樣的制度具有法律的約束力，自上而下作為立法的硬性制度約束，漸進(jìn)地推行。

那么如何進(jìn)行制度的頂層設(shè)計(jì)呢？作為立法基本法的《立法法》并沒(méi)有規(guī)定立法成本效益評(píng)估制度，有學(xué)者建議：全國(guó)人大應(yīng)修改《立法法》，專門設(shè)立“立法效果評(píng)估”一章予以規(guī)定?！傲⒎ㄐЧu(píng)估的重點(diǎn)有三個(gè)方面：一是增設(shè)明確的合憲性審查程序；二是法律法規(guī)實(shí)施的績(jī)效以及法律法規(guī)所取得的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益；三是法律法規(guī)中各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)和程序規(guī)定是否需要進(jìn)一步完善?！盵15](p84)根據(jù)我國(guó)當(dāng)前立法后評(píng)估工作的經(jīng)驗(yàn)，可以將立法效果評(píng)估的內(nèi)容歸結(jié)為這樣幾個(gè)方面：一是立法的必要性與可行性評(píng)估；二是合法性評(píng)估；三是立法成本效益評(píng)估；四是立法的可操作性評(píng)估；五是立法技術(shù)評(píng)估。

除了作為立法基本法的《立法法》修正以外，國(guó)務(wù)院2001年制定通過(guò)的《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》也應(yīng)做出修訂。《行政法規(guī)制定程序條例》第16條規(guī)定，行政法規(guī)送審稿的說(shuō)明應(yīng)當(dāng)對(duì)立法的必要性，確立的主要制度，各方面對(duì)送審稿主要問(wèn)題的不同意見(jiàn)，征求有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民意見(jiàn)的情況等做出說(shuō)明?！兑?guī)章制定程序條例》第17條規(guī)定，規(guī)章送審稿的說(shuō)明應(yīng)當(dāng)對(duì)制定規(guī)章的必要性、規(guī)定的主要措施、有關(guān)方面的意見(jiàn)情況等做出說(shuō)明。以上兩條都規(guī)定，同送審稿一并報(bào)送的只有說(shuō)明，說(shuō)明中沒(méi)有規(guī)定制定行政法規(guī)和規(guī)章的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境影響評(píng)估分析，沒(méi)有成本效益評(píng)估的內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)修改這兩個(gè)規(guī)定，增補(bǔ)有關(guān)對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響的評(píng)估分析、成本效益評(píng)估分析的規(guī)定。我們建議，以上兩條規(guī)定可做出這樣的修正：“……有關(guān)材料主要包括立法成本效益評(píng)估報(bào)告、規(guī)定的主要措施，匯總的意見(jiàn)、聽(tīng)證會(huì)筆錄、調(diào)研報(bào)告，國(guó)內(nèi)外有關(guān)立法資料等?！币簿褪钦f(shuō)，必須將立法成本效益評(píng)估資料作為立法重要的參考資料，甚至是決定是否立法的依據(jù)。

（三）加強(qiáng)立法成本效益評(píng)估制度的理論研究。

理論儲(chǔ)備不足，實(shí)踐缺少科學(xué)理論指導(dǎo)，制約了立法成本效益評(píng)估制度的實(shí)施。我們認(rèn)為，我國(guó)宜加強(qiáng)該課題的理論研究。一方面引進(jìn)與借鑒國(guó)外的立法成本效益評(píng)估制度的理論研究成果。特別是美國(guó)在這方面的研究比較前沿、全面，可以吸收與借鑒，作為我們深入研究的基礎(chǔ)；另一方面，要結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，開(kāi)展應(yīng)用性、對(duì)策性研究，切實(shí)為我們立法成本效益評(píng)估制度的實(shí)踐提供理論支持。除此之外，我國(guó)長(zhǎng)期缺乏對(duì)多學(xué)科的交叉研究，特別是法律與經(jīng)濟(jì)交叉學(xué)科的研究，缺少?gòu)?fù)合型人才，要改變這一局面，多培養(yǎng)學(xué)科交叉復(fù)合型的人才，多開(kāi)展學(xué)科交叉型的研究，豐富我國(guó)在立法成本效益評(píng)估制度方面的研究成果。

（四）加強(qiáng)立法評(píng)估人員的培訓(xùn)。

立法評(píng)估人員需要具備一定的專業(yè)技能。隨著理論研究等知識(shí)的更新，技能也得不斷地更新，這就要求加強(qiáng)立法評(píng)估人員的培訓(xùn)。我們看到，實(shí)施立法成本效益評(píng)估制度的國(guó)家都注重立法評(píng)估人員知識(shí)的更新，設(shè)置有定期的培訓(xùn)計(jì)劃。

OECD在其制定的《為監(jiān)管影響分析建立制度框架——為政策制定者提供指引》中指出：“實(shí)施RIA所需要的專業(yè)技能通常多于工作人員通過(guò)培訓(xùn)所獲得的技能。因此，對(duì)于成功實(shí)施RIA并建立分析體系來(lái)說(shuō)，培訓(xùn)的開(kāi)展和能力的塑造顯得極為重要?！痹撝敢岢鼋ㄗh，首先RIA培訓(xùn)計(jì)劃應(yīng)當(dāng)能夠讓受培訓(xùn)人員理解其在RIA中的義務(wù)以及相關(guān)指引文件的使用方法；在接下來(lái)的培訓(xùn)過(guò)程中，主要是為監(jiān)管者提供專業(yè)技能，使其掌握RIA的基本操作規(guī)程；另外還要教授培訓(xùn)人員掌握在一些復(fù)雜情況下的處理技巧以及獲得幫助的途徑。[4](p257)

如澳大利亞針對(duì)規(guī)制部門的規(guī)制影響分析人員的需求，設(shè)計(jì)了評(píng)估人員的培訓(xùn)課程。課程由規(guī)制審查辦公室安排并經(jīng)有關(guān)請(qǐng)求培訓(xùn)的部門同意后不斷改進(jìn)。2003-2005年，每年有400多名規(guī)制官員接受了規(guī)制培訓(xùn)，包括側(cè)重于幫助規(guī)制部門提高進(jìn)行成本效益評(píng)估方法的技能。[16](p325)我國(guó)要推行與實(shí)施立法成本效益評(píng)估制度，加強(qiáng)立法評(píng)估人員的培訓(xùn)不可或缺，在必要時(shí)，可以邀請(qǐng)國(guó)外的專家對(duì)立法評(píng)估人員開(kāi)展系統(tǒng)的培訓(xùn)。當(dāng)然，為了保證知識(shí)與技能的進(jìn)步，立法機(jī)關(guān)或國(guó)家有關(guān)部門可以擬定定期與不定期人員培訓(xùn)計(jì)劃或規(guī)劃。

（五）編制立法成本效益評(píng)估指南。

很多國(guó)家注意編制統(tǒng)一適用的指南，一是可統(tǒng)一各不同評(píng)估主體的評(píng)估工作；二是可監(jiān)控立法評(píng)估工作的質(zhì)量；三是可提高立法評(píng)估工作的效率。

根據(jù)我國(guó)目前的實(shí)際情況，立法成本效益評(píng)估制度的建立與推進(jìn)，可以由國(guó)務(wù)院法制部門制定較為詳細(xì)的《立法成本效益評(píng)估指南》，在行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章中推行立法成本效益評(píng)估工作。在條件成熟時(shí)，由全國(guó)人大修訂《立法法》或由全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)制定詳細(xì)的指南或手冊(cè)，在法律的層面也實(shí)施立法成本效益評(píng)估制度。

編制立法成本效益評(píng)估指南，一是要注意全面性，即指南的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)涵蓋立法成本效益評(píng)估的各個(gè)方面，如立法評(píng)估程序、立法成本范圍、立法成本的計(jì)算方式、立法效益的范圍及計(jì)算方法、凈效益的測(cè)量、不能量化情況下的處理、折現(xiàn)率、公眾咨詢方式與程序等；二是要注意可操作性。盡量避免過(guò)于專業(yè)化的術(shù)語(yǔ)，采用大眾化的易于理解的語(yǔ)言；同時(shí)設(shè)計(jì)的程序等操作步驟易掌握、可操作。當(dāng)然，評(píng)估指南可以邀請(qǐng)一些經(jīng)濟(jì)學(xué)者、法律工作者、立法機(jī)關(guān)的工作人員等一起參加編寫，盡量展現(xiàn)立法成本效益評(píng)估研究的最新內(nèi)容，并借鑒其他國(guó)家的做法，設(shè)計(jì)出符合我國(guó)實(shí)際情況的可操作的立法成本效益評(píng)估指南。

（六）建立獨(dú)立的立法成本效益評(píng)估機(jī)構(gòu)。

根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，我們認(rèn)為在各級(jí)立法機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)構(gòu)中，尋找職能相近的機(jī)構(gòu)設(shè)立為獨(dú)立的立法成本效益評(píng)估部門，將這個(gè)職能與現(xiàn)有的實(shí)施立法監(jiān)督職能相結(jié)合，成立專門的審查與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，比如在全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)備案審查室中設(shè)立立法成本效益評(píng)估的單獨(dú)部門；在國(guó)務(wù)院法制辦公室下屬負(fù)責(zé)審查的機(jī)構(gòu)中設(shè)立立法成本效益評(píng)估部門；在地方人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)辦公室或法制委員會(huì)辦公室中設(shè)立立法成本效益評(píng)估的單獨(dú)部門。[5](p456)

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責(zé)任編輯王京

·教育論叢

基金項(xiàng)目：2013年度國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“地方立法的成本效益評(píng)估研究”（13SFB2005）的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：黃蘭松（1986—），女，山東大學(xué)（威海）法學(xué)院法學(xué)理論專業(yè)博士研究生；汪全勝（1968—），男，山東大學(xué)（威海）法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師

中圖分類號(hào)：D920.0

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-8477（2016）02-0162-08