現(xiàn)階段我國(guó)PPP模式推廣中的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題分析

【摘 要】 文章提出了我國(guó)目前推行政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式存在的突出矛盾，從理論認(rèn)識(shí)有待深化，部門(mén)利益之爭(zhēng)，社會(huì)信用體系不成熟、地方政府信用水平不高，法律制度不健全、難以為PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)提供有力保障方面，分析了其原因。在此基礎(chǔ)上，從加快PPP法制建設(shè)步伐、建立國(guó)家層面PPP管理機(jī)構(gòu)與政策指南、地方政府信用建設(shè)、PPP項(xiàng)目合理回報(bào)的界定、PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范等方面，提出了現(xiàn)階段我國(guó)推廣PPP模式幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題的政策建議。

【關(guān)鍵詞】 PPP模式； 問(wèn)題分析； 政策選擇

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-5937（2016）06-0002-06

目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行已進(jìn)入新常態(tài)，面對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下行、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求巨大等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，社會(huì)各界對(duì)政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式表現(xiàn)出了濃厚的興趣，寄予了很高的期望。但從我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境分析，加快推廣PPP模式，在管理技術(shù)和方法方面，還需要解決一些關(guān)鍵性問(wèn)題，本文就這些問(wèn)題展開(kāi)論述。

一、問(wèn)題的提出

政府與社會(huì)資本合作，在國(guó)際上一般稱(chēng)之為公私合作伙伴關(guān)系（Public-Private-Partnership，簡(jiǎn)稱(chēng)PPP），又稱(chēng)為公私合作，是一種公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供方式。由于世界各國(guó)意識(shí)形態(tài)不同，且處于PPP發(fā)展的不同階段，導(dǎo)致各國(guó)使用的術(shù)語(yǔ)不盡相同，或者對(duì)于同一個(gè)術(shù)語(yǔ)的理解不盡一致。各國(guó)或國(guó)際組織對(duì)PPP的分類(lèi)有十幾種。聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署認(rèn)為，PPP是指政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性組織，基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式。綜合現(xiàn)有的PPP模式研究成果，筆者認(rèn)為，PPP模式可從狹義和廣義兩方面來(lái)理解。狹義的PPP模式是指公共部門(mén)和私人部門(mén)共同出資，成立項(xiàng)目公司，為社會(huì)提供公共服務(wù)的方式；而廣義的PPP模式是指公共部門(mén)和私人部門(mén)采取各種合作方式，共同為社會(huì)提供公共服務(wù)。從PPP具體運(yùn)用方式看，包括BOT（建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓?zhuān)TO（建設(shè)—轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營(yíng)）、BOO（建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng)）等，每一種方式各有其優(yōu)點(diǎn)和不足，需要根據(jù)項(xiàng)目具體情況靈活選用。

PPP模式在發(fā)達(dá)國(guó)家公共物品提供中具有重要的作用，目前，包括自來(lái)水、供電等公用事業(yè)以至于監(jiān)獄等（準(zhǔn)）公共物品提供中，都大力推行政府與私人資本的合作。我國(guó)改革開(kāi)放后，就已經(jīng)開(kāi)展了PPP項(xiàng)目的探索，但發(fā)展較為緩慢。十八屆三中全會(huì)提出“堅(jiān)持權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等，廢除對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)各種形式的不合理規(guī)定，消除各種隱性壁壘，制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域具體辦法”?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出“創(chuàng)新公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制，推廣政府和社會(huì)資本合作模式”。2014年財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委分別公布了有關(guān)政策指南、合同范本，財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委各自推出了兩批示范項(xiàng)目，總投資額達(dá)4萬(wàn)多億元，包括農(nóng)業(yè)、水利、交通設(shè)施、市政設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域，目前簽約率為30%左右。同時(shí)，一些地方政府推出了一批示范推廣項(xiàng)目，并相應(yīng)制定了政策指南和管理制度。但在PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，出現(xiàn)了以下值得高度關(guān)注的現(xiàn)象：

（一）有關(guān)主管部門(mén)對(duì)PPP模式認(rèn)識(shí)有一定差距，推行動(dòng)因各異

如前所述，改革開(kāi)放初期，我國(guó)就開(kāi)始探索PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，但發(fā)展較為緩慢。最近幾年，PPP又成為熱門(mén)話題，且得到財(cái)政、發(fā)展和改革部門(mén)的大力推廣。從財(cái)政部門(mén)而言，在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增大、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施投資需求巨大、土地財(cái)政難以持續(xù)的情況下，希望通過(guò)推行PPP模式，化解地方政府債務(wù)，將一部分政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)化為PPP項(xiàng)目公司，原投融資平臺(tái)舉借的城投債等債務(wù)轉(zhuǎn)化為PPP項(xiàng)目公司債務(wù)。同時(shí)，在地方財(cái)政困難、財(cái)政支出壓力較大的情況下，希望吸引社會(huì)資本投資于基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)項(xiàng)目，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，增加公共服務(wù)，提高公共服務(wù)質(zhì)量，滿足社會(huì)公共需要。從發(fā)展與改革部門(mén)而言，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下行的情況下，將推行PPP模式看作是保增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的有效手段之一。這種狀況表明，我國(guó)目前推行PPP模式的動(dòng)因和其他國(guó)家有較大差距，即不完全是為了改革公共服務(wù)的供給方式。

（二）私人資本反應(yīng)謹(jǐn)慎，對(duì)能否獲得合理回報(bào)持徘徊觀望態(tài)度

與財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委以及地方政府的大力推廣相比，社會(huì)資本中的私人企業(yè)反應(yīng)較為謹(jǐn)慎，更多的是考察、觀望和等待。在各地簽約的PPP項(xiàng)目中，一個(gè)值得注意的現(xiàn)象是中央國(guó)有企業(yè)、外地國(guó)企較多。一些地方政府負(fù)責(zé)人在PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中，更傾向于和央企、外地國(guó)企合作，在和私人企業(yè)合作過(guò)程中心存顧慮。而私人企業(yè)則對(duì)現(xiàn)行PPP法律制度不健全、地方政府信用水平不高等問(wèn)題考慮較多，擔(dān)心合法權(quán)益和合理回報(bào)難以保障，特別是在長(zhǎng)達(dá)30多年的特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，地方政府能否講信譽(yù)、守合同，能否利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，感到難以準(zhǔn)確預(yù)料，對(duì)目前“一屆政府一朝政策”的狀況憂慮較多。另外，在現(xiàn)行司法體制下，私人投資者維護(hù)其合法權(quán)益面臨較大困難。受司法體制的影響，在涉及政府合同的法律訴訟中，普遍存在立案難、審判難和執(zhí)行難現(xiàn)象，影響投資者信心，對(duì)政府信用產(chǎn)生消極作用。這種狀況對(duì)PPP項(xiàng)目的簽約和落地有較大影響。

（三）對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不足，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等控制制度不健全

一般而言，和傳統(tǒng)的公共服務(wù)提供方式相比，PPP模式存在的風(fēng)險(xiǎn)較大，而目前我國(guó)有關(guān)方面對(duì)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不足，在現(xiàn)有政策指南中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)論述不夠，主要包括物有所值和財(cái)政承受能力論證等方面。各地區(qū)在推行這一模式過(guò)程中，更多考慮政府投融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型、地方政府債務(wù)的化解，以及地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率等方面，比較強(qiáng)調(diào)簽約率、開(kāi)工率等情況，而對(duì)于前期的物有所值、可行性論證，以及各個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)控制重視不足。這種現(xiàn)象可能對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性發(fā)展帶來(lái)隱患。

（四）PPP模式推廣存在一哄而起，甚至包裝項(xiàng)目現(xiàn)象

從各地區(qū)PPP模式推廣的情況看，在財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委政策指南及示范項(xiàng)目發(fā)布后，各省市迅速推出了各自的示范項(xiàng)目，制定了相應(yīng)的管理制度。有些地方的一批示范項(xiàng)目多達(dá)30至60多項(xiàng)，有些省級(jí)PPP項(xiàng)目庫(kù)多達(dá)200多個(gè)，甚至有些地方出現(xiàn)了通過(guò)假股真?zhèn)姆绞桨bPPP項(xiàng)目。這種現(xiàn)象是我國(guó)公共政策執(zhí)行中存在的一種常見(jiàn)現(xiàn)象，目前仍具有一定慣性。而對(duì)PPP模式而言，這種一哄而起的狀況會(huì)在項(xiàng)目全生命周期各個(gè)階段埋下違約的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)公共服務(wù)提供產(chǎn)生嚴(yán)重?fù)p害。同時(shí)，私人資本的合理回報(bào)也難以保障。

二、我國(guó)現(xiàn)階段推廣PPP模式的主要制約因素分析

現(xiàn)階段，我國(guó)在PPP模式推廣過(guò)程中，之所以出現(xiàn)上述問(wèn)題，主要是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在以下制約因素：

（一）理論認(rèn)識(shí)有待深化

從我國(guó)PPP模式的推廣動(dòng)因來(lái)看，更多是為了解決目前財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的相關(guān)問(wèn)題，諸如地方債、財(cái)政支出壓力和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率等。但從PPP模式最早的起源，以及在國(guó)際上推廣的情況分析，各個(gè)國(guó)家更多是將PPP模式作為公共物品和公共服務(wù)提供方式的改革來(lái)推動(dòng)。即PPP模式和傳統(tǒng)的供給模式相比，其優(yōu)點(diǎn)在于可利用市場(chǎng)機(jī)制，動(dòng)員社會(huì)資本投資于基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)項(xiàng)目，充分發(fā)揮公共部門(mén)和私人部門(mén)的優(yōu)勢(shì)，相互配合，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，滿足社會(huì)公共需要。其不足在于涉及利益主體眾多，經(jīng)濟(jì)關(guān)系復(fù)雜，項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大，項(xiàng)目監(jiān)管難度大，一旦項(xiàng)目失敗，如項(xiàng)目公司破產(chǎn)或者國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策發(fā)生重大變化，都會(huì)給公私雙方帶來(lái)較大損失。因此，需要進(jìn)一步深化對(duì)PPP模式的理論認(rèn)識(shí)，正確把握PPP模式的發(fā)展方向，而不能僅僅將其看作解決目前財(cái)政經(jīng)濟(jì)困難的手段。筆者認(rèn)為可以把PPP模式理解為改變我國(guó)公共物品和公共服務(wù)供給機(jī)制，重塑公共部門(mén)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行動(dòng)力的重要途徑。

（二）部門(mén)利益之爭(zhēng)

目前PPP模式推廣中存在諸多問(wèn)題的重要原因之一是缺乏明確的主管部門(mén)?，F(xiàn)在財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委同時(shí)發(fā)布PPP政策指南、示范合同，且涉及人民銀行、交通、水利、住建、教育、衛(wèi)生、環(huán)境、民政等主管部門(mén)。之所以出現(xiàn)這種局面，主要是財(cái)政、發(fā)展和改革部門(mén)從各自的職能和利益出發(fā)，認(rèn)為需要加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管，但缺乏有效的協(xié)調(diào)，給PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)帶來(lái)了嚴(yán)重干擾。

從財(cái)政部門(mén)的角度看，由于PPP項(xiàng)目以基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)為主，具有顯著的公益性，且價(jià)格受到政府管制，因而PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)一般需要財(cái)政投資、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠以及政府回購(gòu)，個(gè)別項(xiàng)目還需要政府財(cái)政對(duì)項(xiàng)目公司融資給予擔(dān)保，等等。在一定程度上講，如沒(méi)有政府財(cái)政的支持，PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)很難持續(xù)開(kāi)展，在PPP全生命周期內(nèi)需要財(cái)政監(jiān)督，有些國(guó)際組織和國(guó)家堅(jiān)持PPP項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行財(cái)政部門(mén)一票否決制。因此，財(cái)政部門(mén)認(rèn)為，PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)應(yīng)由財(cái)政部門(mén)監(jiān)管。

而發(fā)展和改革部門(mén)則認(rèn)為，政府投資項(xiàng)目由其核準(zhǔn)。PPP項(xiàng)目中基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資項(xiàng)目大多數(shù)是大型投資項(xiàng)目，屬需核準(zhǔn)的政府投資項(xiàng)目，因而認(rèn)為，PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)應(yīng)由發(fā)展和改革部門(mén)來(lái)監(jiān)管，實(shí)際上也有利于加強(qiáng)發(fā)展和改革部門(mén)的權(quán)力。

上述觀點(diǎn)從各自部門(mén)角度來(lái)看，都有其理由，但從PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)本身的需要、私人資本合作者以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)宏觀管理的全局看，部門(mén)利益之爭(zhēng)對(duì)PPP模式推廣有百害而無(wú)一益。

（三）我國(guó)社會(huì)信用體系不成熟，地方政府信用水平不高

在PPP項(xiàng)目中，公私雙方的合作是以契約為基礎(chǔ)，以合同為紐帶展開(kāi)的，需要雙方講信用守合同，但我國(guó)社會(huì)信用體系尚在建設(shè)之中，地方政府信用存在諸多問(wèn)題。2007年，國(guó)務(wù)院建立了社會(huì)信用體系建設(shè)聯(lián)席會(huì)議制度，聯(lián)席會(huì)議辦公室設(shè)在國(guó)務(wù)院辦公廳。2012年7月，國(guó)務(wù)院調(diào)整社會(huì)信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議職責(zé)和成員單位，聯(lián)席會(huì)議牽頭單位為發(fā)展改革委、人民銀行，召集人由發(fā)展改革委主任和人民銀行行長(zhǎng)擔(dān)任。黨的十八大報(bào)告提出“加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信建設(shè)”，黨的十八屆三中全會(huì)提出“建立健全社會(huì)征信體系，褒揚(yáng)誠(chéng)信，懲戒失信”，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見(jiàn)》提出“建立健全社會(huì)誠(chéng)信制度”，2014年6月14日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》。與此同時(shí)，全國(guó)各地區(qū)在建設(shè)社會(huì)誠(chéng)信體系，加強(qiáng)政府誠(chéng)信管理方面進(jìn)行了探索、實(shí)踐。如上海市2012年發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)上海市社會(huì)信用體系建設(shè)的意見(jiàn)》和《上海市社會(huì)信用體系建設(shè)2013—2015年行動(dòng)計(jì)劃》。

從我國(guó)地方政府管理工作的現(xiàn)狀以及改革開(kāi)放以來(lái)各地區(qū)PPP項(xiàng)目發(fā)展的實(shí)際來(lái)分析，其形勢(shì)并不樂(lè)觀。有些地方政府新官不理舊事，一屆政府一朝政策，隨意撕毀、終止招商引資時(shí)簽訂的合同、作出的承諾，致使一些私人投資者對(duì)政府推出的PPP合作項(xiàng)目望而卻步。據(jù)報(bào)道，2013年11月廣東省湛江市中級(jí)人民法院對(duì)外通報(bào)，湛江市各級(jí)黨政機(jī)關(guān)有764件負(fù)債案件未執(zhí)行到位，累積欠債超過(guò)18.5億元，最長(zhǎng)的已經(jīng)欠了20多年。新華社報(bào)道稱(chēng)，有些債權(quán)單位已經(jīng)解散，有的債權(quán)人從黑發(fā)等到了白頭①。實(shí)際上，此類(lèi)案例比比皆是，早已不是新聞。同時(shí)，一些涉及政府合同的訴訟案例，存在立案難、審理難、執(zhí)行難等問(wèn)題。上述現(xiàn)象，對(duì)吸引民間資本參與PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響，成為目前影響推動(dòng)公私合作發(fā)展的關(guān)鍵因素之一。

（四）我國(guó)現(xiàn)行法律制度不健全，難以為PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)提供有力保障

從現(xiàn)實(shí)情況看，我國(guó)雖然已初步建立了較完整的社會(huì)主義法制體系，但在法律之間的相互銜接、執(zhí)法環(huán)境等方面仍存在諸多問(wèn)題?，F(xiàn)行《政府采購(gòu)法》、《合同法》等法律制度能為PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)提供一定的法制保障，但不能完全滿足PPP模式發(fā)展的需要，主要依靠行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章來(lái)對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行管理。

在PPP行政法規(guī)和部門(mén)建設(shè)方面，原建設(shè)部2004年2月24日下發(fā)了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，主要內(nèi)容包括：參與特許經(jīng)營(yíng)權(quán)競(jìng)標(biāo)者應(yīng)當(dāng)具備的條件、選擇投資者或者經(jīng)營(yíng)者的程序、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容、主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任、獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任等。之后，一些省市地方政府也頒布了地方性的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理規(guī)章制度。近兩年來(lái)，國(guó)務(wù)院及財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委密集出臺(tái)了一系列政府與社會(huì)資本合作（PPP）領(lǐng)域的規(guī)章制度，主要包括：2015年5月19日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》；2014年11月16日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)），其目的是為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，迫切需要在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)一步創(chuàng)新投融資機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)資本特別是民間資本的積極作用；2014年11月29日，財(cái)政部發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》，目的是為保證政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量，規(guī)范項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程；2014年12月31日，財(cái)政部發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》；2014年12月30日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》及《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》；2015年4月7日，財(cái)政部發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》；2014年12月2日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》（2014年版）；2015年4月25日，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、交通部、水利部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》。

這些行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章的建立，為政府與社會(huì)資本合作（PPP）立法奠定了良好基礎(chǔ)。但這些規(guī)章制度主要是行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，其法律層次低，不夠規(guī)范和穩(wěn)定，難以滿足PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的需要。私人投資者在法律制度不健全、投資權(quán)益保障不夠充分、投資風(fēng)險(xiǎn)較大的情況下，往往躊躇不前，PPP模式推廣進(jìn)程較為緩慢。因而亟需充分吸收上述行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章的合理成分，使之上升為國(guó)家意志，形成較為完善的法律制度體系，以指導(dǎo)PPP實(shí)踐。

三、我國(guó)推廣PPP模式幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題的政策選擇

針對(duì)上述我國(guó)PPP模式推廣中存在的矛盾以及原因分析，筆者認(rèn)為，在管理技術(shù)和方法方面，現(xiàn)階段主要應(yīng)做好以下方面的工作：

（一）加快PPP法制建設(shè)步伐

在政府與社會(huì)資本合作（PPP）提供公共服務(wù)過(guò)程中，涉及諸多利益主體，如政府機(jī)構(gòu)等公共部門(mén)、社會(huì)資本投資者、消費(fèi)者、中介機(jī)構(gòu)、承包商等，且PPP特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目時(shí)間一般長(zhǎng)達(dá)20—30年，不確定性因素較多，風(fēng)險(xiǎn)較大，需要有完善的法律制度來(lái)調(diào)節(jié)各方利益關(guān)系，保障公私雙方利益，以保證PPP項(xiàng)目能夠順利建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。因此，我國(guó)需要加快PPP法制建設(shè)，建立專(zhuān)門(mén)的《PPP監(jiān)督管理法》等法律制度，對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)中的諸多利益關(guān)系進(jìn)行規(guī)范，保障公私雙方利益，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，滿足社會(huì)公共需要。在《PPP監(jiān)督管理法》等法律制度中，對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)中項(xiàng)目甄別、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、項(xiàng)目終結(jié)等主要業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，以及所涉及利益主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系作出明確規(guī)范，為PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理提供具體、明確和可操作的法律依據(jù)，保護(hù)公私雙方合法權(quán)益。這樣，才能從根本上消除社會(huì)資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的后顧之憂，推動(dòng)政府與社會(huì)資本合作（PPP）的健康發(fā)展。

（二）建立國(guó)家層面的PPP管理機(jī)構(gòu)與政策指南

從各國(guó)PPP項(xiàng)目分布的主要領(lǐng)域看，除供電、供水、供氣、橋梁、道路等基礎(chǔ)設(shè)施外，也涉及學(xué)校、醫(yī)院、文化等社會(huì)設(shè)施，以及政府辦公大樓、監(jiān)獄等為公共管理服務(wù)的設(shè)施；從PPP項(xiàng)目實(shí)施的層級(jí)看，既有中央政府事權(quán)范圍的項(xiàng)目，也有屬地方政府事權(quán)項(xiàng)目，且以地方政府項(xiàng)目為主。因而在政府對(duì)PPP項(xiàng)目投資、監(jiān)管的過(guò)程中，涉及諸多的主管部門(mén)以及公共政策領(lǐng)域，需要建立國(guó)家層面的PPP管理機(jī)構(gòu)，以協(xié)調(diào)指導(dǎo)地方政府及其各部門(mén)的PPP工作，發(fā)布、實(shí)施相關(guān)政策指南。從國(guó)外的情況看，英國(guó)、法國(guó)等建立了以財(cái)政部門(mén)為主的PPP管理機(jī)構(gòu)，而德國(guó)、美國(guó)等以政府綜合宏觀管理部門(mén)為主管理PPP業(yè)務(wù)。

目前，我國(guó)財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委在各自系統(tǒng)內(nèi)推廣PPP項(xiàng)目，分別發(fā)布PPP推廣項(xiàng)目，這種狀況給PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)帶來(lái)了很大的混亂。PPP項(xiàng)目是向財(cái)政部門(mén)申報(bào)還是向發(fā)改部門(mén)申報(bào)，具體操作以哪個(gè)部門(mén)的政策文件為主，項(xiàng)目日常監(jiān)管是由財(cái)政部門(mén)監(jiān)管還是發(fā)改部門(mén)監(jiān)管，等等，這種局面需要盡快扭轉(zhuǎn)，應(yīng)明確PPP項(xiàng)目主管機(jī)關(guān)。從我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，相比較而言，財(cái)政部門(mén)在財(cái)政補(bǔ)貼、政府付費(fèi)、財(cái)稅優(yōu)惠政策、公共服務(wù)職責(zé)等方面發(fā)揮著主導(dǎo)作用，適合承擔(dān)主管部門(mén)職責(zé)。在此基礎(chǔ)上，建立國(guó)家層面的PPP管理機(jī)構(gòu)，如國(guó)家PPP管理中心，統(tǒng)一制定和實(shí)施PPP政策指南，協(xié)調(diào)財(cái)政、發(fā)展和改革等宏觀管理部門(mén)以及交通、住建、教育、衛(wèi)生等主管部門(mén)的PPP工作，監(jiān)督PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，提高公共服務(wù)的質(zhì)量、效益，滿足社會(huì)公共需要。

（三）地方政府信用建設(shè)

從PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)實(shí)踐分析，其主要以屬地方政府事權(quán)范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施為主。地方政府是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共政策的制定、實(shí)施者之一，自然就成為PPP中公共部門(mén)一方的主要代表，地方政府能否講信譽(yù)、守合同，就成為PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵因素之一。因此，加強(qiáng)地方政府信用建設(shè)，取信于投資者，是PPP模式發(fā)展中需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題之一。目前需要做的重點(diǎn)工作有：（1）積極推進(jìn)政府信用法律制度建設(shè)，明確政府信用法律責(zé)任，為強(qiáng)化地方政府信用管理提供依據(jù)。（2）加大PPP項(xiàng)目地方政府違約案件查處的力度，解決政府信用違約案例立案難、審理難、執(zhí)行難的現(xiàn)象，及時(shí)曝光典型案件，既查處地方行政機(jī)構(gòu)違約行為，又追究其負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任，維護(hù)法律威懾力，形成誠(chéng)信守約的行政文化，在公務(wù)人員中樹(shù)立“以誠(chéng)信守約為榮、以背信棄義為恥”的執(zhí)政理念。（3）加大社會(huì)對(duì)地方政府信用的監(jiān)督，鼓勵(lì)第三方獨(dú)立組織對(duì)地方政府信用進(jìn)行評(píng)級(jí)、排名和公示，形成社會(huì)輿論壓力，督促地方政府誠(chéng)實(shí)守信，履行合同，為PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

（四）PPP項(xiàng)目合理回報(bào)的界定

在政府與社會(huì)資本合作（PPP）中，私人投資者的目的是非常清楚的，即取得合理回報(bào)。如達(dá)不到合理回報(bào)，私人投資者就不會(huì)去投資，這是由資本的本性所決定的。政府為了吸引私人資本，緩解政府財(cái)政支出壓力，擴(kuò)大公共服務(wù)規(guī)模，提高公共服務(wù)質(zhì)量與效率，就需要在制度上對(duì)私人資本合理回報(bào)作出基本界定。在PPP模式中，私人投資者的收益主要來(lái)源于向消費(fèi)者收取的服務(wù)費(fèi)、政府付費(fèi)、財(cái)政給予的補(bǔ)貼、土地和商業(yè)開(kāi)發(fā)收入等。在確定私人投資者合理回報(bào)的過(guò)程中，需要注意以下方面：

首先，要考慮基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)的公益性，向消費(fèi)者收取的價(jià)格不能太高，不能超過(guò)消費(fèi)者的承受能力。通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、民意調(diào)查等途徑，充分了解消費(fèi)者對(duì)PPP項(xiàng)目收費(fèi)的意見(jiàn)。

其次，參考一定時(shí)期國(guó)債利率等無(wú)風(fēng)險(xiǎn)收益、社會(huì)資本平均利潤(rùn)率水平等因素，限制投資者獲得暴利的可能性，可以采取分行業(yè)制定合理回報(bào)指導(dǎo)線并向社會(huì)公布的方法。

最后，考慮財(cái)政的補(bǔ)貼能力，合理確定財(cái)政補(bǔ)貼的水平以及政府付費(fèi)的規(guī)模，不能產(chǎn)生大量隱性債務(wù)與財(cái)政負(fù)擔(dān)。另外，通過(guò)政府采購(gòu)中的招標(biāo)投標(biāo)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在確定投資者回報(bào)中的作用。即通過(guò)項(xiàng)目推介、廣泛宣傳，吸引更多的社會(huì)投資者來(lái)參加投標(biāo)，通過(guò)競(jìng)標(biāo)，利用市場(chǎng)機(jī)制確定服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使PPP項(xiàng)目收益接近于社會(huì)平均收益，既保障投資者的合理回報(bào)，又使收費(fèi)水平控制在消費(fèi)者的承受能力之內(nèi)，或者政府付費(fèi)水平控制在財(cái)政承受能力之內(nèi)，達(dá)到PPP項(xiàng)目合作多方共贏的目的。

（五）PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范

從推行PPP的初衷來(lái)看，政府是為了克服財(cái)政投資財(cái)力不足，提高財(cái)政投資效率，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，滿足公共需要，但也應(yīng)該看到，與公共服務(wù)項(xiàng)目傳統(tǒng)的公共生產(chǎn)公共供給相比，PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)具有較大的風(fēng)險(xiǎn)，需要加強(qiáng)監(jiān)管。由于PPP項(xiàng)目的公益性，在開(kāi)展PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，財(cái)政部門(mén)要為項(xiàng)目提供投資、財(cái)政補(bǔ)貼、政策性擔(dān)保、財(cái)政撥款、稅收優(yōu)惠等支持，并成為PPP項(xiàng)目合同的重要內(nèi)容，構(gòu)成項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的重要保障。但這些財(cái)政措施或政府承諾會(huì)形成財(cái)政持續(xù)性支出責(zé)任或隱性債務(wù)，有可能產(chǎn)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

因此，在PPP模式發(fā)展中，防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有十分重要的意義。

第一，把一定時(shí)期PPP項(xiàng)目規(guī)?？刂圃谝欢ㄏ薅葍?nèi)。如有的國(guó)家將PPP項(xiàng)目合同中政府財(cái)政承諾總額控制在當(dāng)年財(cái)政收入的3%以?xún)?nèi)等。目前我國(guó)財(cái)政部要求在PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證中，當(dāng)年財(cái)政PPP支付承諾一般不超過(guò)公共預(yù)算收入額的10%，并給省級(jí)政府一定調(diào)節(jié)的余地。這一制度還需要在實(shí)踐中進(jìn)一步完善，特別是需要結(jié)合中期財(cái)政預(yù)算規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃安排進(jìn)行有效控制，以適應(yīng)PPP一些特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目長(zhǎng)達(dá)30年左右經(jīng)營(yíng)期的風(fēng)險(xiǎn)管理的需要。

第二，把政府財(cái)政對(duì)PPP項(xiàng)目持續(xù)性支出責(zé)任等列入政府預(yù)算，保證按期支付，防止違約失信，并在政府預(yù)決算報(bào)告、財(cái)務(wù)報(bào)告中詳細(xì)披露PPP項(xiàng)目隱性債務(wù)的具體情況。

第三，堅(jiān)持對(duì)超越財(cái)政負(fù)擔(dān)能力的PPP項(xiàng)目實(shí)行一票否決制。在PPP項(xiàng)目決策環(huán)節(jié)，財(cái)政部門(mén)通過(guò)可行性論證、項(xiàng)目合同審批環(huán)節(jié)，否決那些不適合及財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)過(guò)重的項(xiàng)目，控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

第四，對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)行全生命周期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偩仃嚒Ｏ鄬?duì)于其他公共物品供給方式而言，PPP項(xiàng)目涉及眾多利益相關(guān)者，管理較為復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)較大，在建立合理風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偩仃?、與私人投資者合理分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)PPP項(xiàng)目合同管理，嚴(yán)格控制政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。除前文審批環(huán)節(jié)外，在PPP項(xiàng)目全生命周期各個(gè)環(huán)節(jié)建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)合作共贏，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。

四、結(jié)論及展望

綜上所述，現(xiàn)階段，我國(guó)在推廣政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式過(guò)程中，亟需解決PPP法制建設(shè)、建立國(guó)家層面的PPP管理機(jī)構(gòu)與政策指南、地方政府信用建設(shè)、PPP項(xiàng)目合理回報(bào)的界定、PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范等關(guān)鍵管理和技術(shù)問(wèn)題，才能保障PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的順利進(jìn)行，促進(jìn)政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式的發(fā)展。從根本上看，我國(guó)推廣PPP模式的目的是為了增加公共服務(wù)有效供給，提高公共服務(wù)質(zhì)量與效率，滿足社會(huì)的公共需要。在逐步解決上述問(wèn)題的基礎(chǔ)上，PPP建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的重點(diǎn)要轉(zhuǎn)向PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，特別是消費(fèi)者滿意度管理等方面，以服務(wù)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。●

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