煙草抗根結線蟲內生細菌的篩選及防效研究

陳澤斌，夏振遠，徐勝光，王海燕，趙興能，李健文

1昆明學院農學院，云南省都市型休閑農業(yè)工程技術研究中心，昆明，650214;

2云南省煙草農業(yè)科學研究院，昆明，650031;

3云南省煙草公司普洱市公司，普洱，665000

埃里克·費爾德曼1，柴月2

1賓夕法尼亞大學法學院，美國賓夕法尼亞州費城 19104;

2清華大學法學院，北京市海淀區(qū) 100084

煙草抗根結線蟲內生細菌的篩選及防效研究

陳澤斌1,2，夏振遠2，徐勝光1，王海燕1，趙興能3，李健文1

1昆明學院農學院，云南省都市型休閑農業(yè)工程技術研究中心，昆明，650214;

2云南省煙草農業(yè)科學研究院，昆明，650031;

3云南省煙草公司普洱市公司，普洱，665000

為篩選到能在煙草體內穩(wěn)定定殖并且對煙草根結線蟲（Meloidogyne spp.）具有明顯抑殺活性的煙草內生生防細菌，從5株對全齒復活線蟲（Panagrellus redivivus）具有明顯致死活性的供試內生細菌中篩選出對根結線蟲校正致死率達99%以上的活性菌株WY7和CJ20?；钚跃臧l(fā)酵液的殺線蟲活性在12 h內隨處理時間的延長而升高，隨著稀釋倍數(shù)的的增加而降低。溫室盆栽試驗結果表明，5株殺線蟲內生細菌中有4株對煙草根結線蟲病防效大于50%，其中，以CJ20對煙草根結線蟲病的防效最好，防效為67.5%。煙草內生菌是一類重要的煙草根結線蟲生防資源。

煙草；內生細菌；根結線蟲；篩選；防治效果

煙草根結線蟲是煙草生產中的主要病害之一，也是許多國家煙草生產的限制因素之一。目前我國云南、河南、山東等13個主要產煙區(qū)都有發(fā)生，僅云南省發(fā)病面積就達40余萬畝，病株造成煙葉減產30% -50%[1-2]。且隨著煙草生產的發(fā)展，連作面積的增加，危害日趨嚴重[3-4]。由于迄今尚缺少抗根結線蟲的商品化作物品種，且與非寄主植物輪作的農業(yè)措施在煙草產區(qū)難以施行，所以目前生產上多以化學防治為主。采用化學殺線劑防治根結線蟲病，諸多弊端日漸顯露，其污染環(huán)境、農藥殘留已引起重視[5-6]。所以尋求一種符合現(xiàn)代農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的防治途徑，提高煙葉安全性，防止污染，降低成本是煙草生產持續(xù)協(xié)調健康發(fā)展的當務之急[7-8]。生物防治是目前國內外研究和應用的熱點，也是根結線蟲可持續(xù)治理的理想途徑之一[9]。

根結線蟲生防細菌目前研究較深入、報道較多的主要是巴氏桿菌屬（Pasteuria）及根際細菌2類[10-11]。其中能侵染植物根結線蟲的穿刺巴氏桿菌（P. penetrans）是研究最多的線蟲生防細菌。許多試驗表明穿刺巴氏桿菌是一種非常有潛力的植物根結線蟲病的生防因子，但由于該細菌至今不能在人工培養(yǎng)基上進行大量培養(yǎng)，而用活體線蟲進行繁殖的成本較高，效率很低，限制了在生產中的大規(guī)模應用。目前在溫室和田間對植物寄生線蟲有生防作用的根際細菌有熒光假單胞菌（Pseudomonas fl uorescens）、球形芽孢桿菌（Bacillus sphaericus）、枯草芽孢桿菌（B. subtilis）、放射形土壤桿菌（Agrobacterium radiobacter）、金色假單胞菌（P. aureofaciens）等[12]。根際細菌在溫室自然土壤中防效同田間效果一致，大部分超過40%。

植物內生菌是指生活在植物體內或在其生活史的一定階段生存于植物體內的一類微生物[13]。植物內生菌可與植物結瘤固氮，產生生長素促進宿主生長，產生抗生素增加植物的抗病性，產生次生代謝活性物質使植物具有抗逆、抗蟲、除草功能。煙草內生菌在近幾年得到廣泛研究和功能開發(fā)。研究表明其具有促進煙株生長[14]、抑制煙草病害[15]、降解煙草有害物質等[16,17]功能，是一類具有應用潛力的微生物資源。本研究通過進行內生菌發(fā)酵液室內抑殺試驗和菌液灌根溫室盆栽試驗，初步探明內生細菌防治根結線蟲病害的有效性，旨在尋找能在生產上防治煙草根結線蟲的內生菌株，減輕煙草根結線蟲的危害。

1 材料和方法

1.1 供試菌株

供試菌株為前期試驗從4個不同抗性煙草品種（云煙85、K326、KRK26、紅花大金元）根、莖、葉分離得到的127株內生細菌中通過室內抑殺根結線蟲試驗，篩選出的5個對全齒復活線蟲具有致死作用的菌株（表1），其鑒定結果見文獻[18]。

1.2 供試線蟲

根結線蟲采自云南省煙草農業(yè)科學研究院研和試驗基地根結線蟲病圃中的受根結線蟲侵染煙株，煙草品種紅花大金元，洗去受害煙株根系泥土，用鑷子取下卵囊，放在1%的次氯酸鈉中消毒3min，再用無菌水沖洗3次，放在有少量無菌水的培養(yǎng)皿中，25℃恒溫孵化，每隔24h收集1次新孵化的根結線蟲，用無菌水制成線蟲懸液置于滅菌的三角瓶中備用，濃度約為2000條·mL-1。

1.3 供試植物

烤煙主栽品種紅花大金元，由云南省煙草農業(yè)科學研究院研和試驗基地提供。

1.4 培養(yǎng)基

內生細菌分離純化用NA培養(yǎng)基（酵母浸出汁3.0g，牛肉浸膏1.0g，大豆蛋白胨5.0g，NaCl 5.0g，瓊脂17.0g，蒸餾水1000mL，pH：7.0），液體培養(yǎng)用LB培養(yǎng)基[19]（胰蛋白胨10g，酵母提取物5g，NaCl 10g，蒸餾水1000mL，pH：7.0）。

1.5 具有殺根結線蟲活性內生細菌的篩選

將保存的菌株在NA平板上活化后接種到裝有100mL LB培養(yǎng)液的250mL三角瓶中，28℃、180rpm培養(yǎng)48h后，將收集好的菌株發(fā)酵液菌體濃度調至108個?mL-1，取1mL到2mL滅菌離心管中，再加入線蟲懸液100μL（約200條）混勻，25℃靜置12h后，吸取混合液點到載玻片上置于光學顯微鏡下觀察，記錄線蟲致死率，計算校正致死率，線蟲致死計數(shù)標準參照文獻[20]，即線蟲僵直不動為死蟲，呈彎曲蠕動狀態(tài)為活蟲。線蟲死活判斷采用NaOH刺激法[21]，設無菌LB培養(yǎng)基處理作為對照，每處理3次重復，根據(jù)以下公式計算線蟲的校正致死率：

致死率%= 死亡線蟲數(shù) / 供試線蟲數(shù) × 100%

校正致死率%=（處理致死率－對照致死率）/（1－對照致死率）× 100%

1.6 菌株殺線蟲活性的測試

1.6.1 不同稀釋倍數(shù)發(fā)酵液對線蟲活性的影響

選取1.5中線蟲校正致死率在90%以上的菌株進行測定，用菌株發(fā)酵液原液以及稀釋2、4、8、16、32、64、128、256、512、1024倍后的發(fā)酵液分別處理線蟲，觀察記錄活性情況，處理觀察方法同1.5。每個處理重復3次。

1.6.2 發(fā)酵液不同處理時間對線蟲活性的影響

選取1.5中線蟲校正致死率在90%以上的菌株進行測定，分別在各菌株發(fā)酵液原液處理線蟲1、2、3、4、5、6h后，觀察記錄活性情況，處理方法同1.5。每個處理重復3次，計算校正致死率。

1.7 發(fā)酵液不同組分對線蟲活性的影響

選取1.5中線蟲校正致死率在90%以上的菌株進行測定， 將活性菌株在NA平板上活化后接種到裝有100mL LB培養(yǎng)液的250mL三角瓶中，28℃、180rpm培養(yǎng)48h后，12000rpm離心后分別收集菌體和上清，菌體用無菌水洗滌離心2次后重懸于無菌水中，并用無菌水將菌體濃度調整為108個?mL-1。分別在發(fā)酵液原液、發(fā)酵液上清液、菌體懸液處理線蟲1、2、3、4、5、6h后，觀察記錄活性情況，處理方法同1.5。每個處理重復3次，計算校正致死率。

1.8 活性內生細菌對根結線蟲病溫室防效測定

試驗于2013年6月在云南省煙草農業(yè)科學研究院研和試驗基地溫室進行，根結線蟲的接種采用病土法，病土取自根結線蟲病圃受危害較嚴重的煙草根際土壤。將生長健康、整齊一致的煙苗，移栽至裝有病土的花盆中，每處理8盆，隨機擺放，各處理詳見表2。選取1.1中所有供試菌株，制備發(fā)酵液，方法同1.5。在煙苗移栽3d后，每株澆灌200mL，設清水處理、無菌LB培養(yǎng)基2個對照，移栽90d后挖根調查病情指數(shù)，分級并記錄結果，調查方法采用GBT23222-2008煙草病蟲害分級及調查方法標準。

2 結果與分析

2.1 具有殺根結線蟲活性內生細菌的篩選

通過測定各菌株發(fā)酵液處理12h對煙草根結線蟲的校正致死率，對試驗前期篩選得到的對全齒復活線蟲致死率達90%以上的5個菌株[18]進行殺線蟲活性篩選（表1）。可以看出，這5株內生細菌的發(fā)酵液同樣對煙草根結線蟲具有明顯的致死作用，各發(fā)酵液處理12h后，在顯微鏡下觀察大部分線蟲處于非活動的僵直狀態(tài)（圖1B）。說明5個菌株的發(fā)酵液中都存在對根結線蟲有觸殺作用的活性物質，其中WY7和CJ20的發(fā)酵液致死活性最好，在處理12h后對根結線蟲的校正致死率分別為100%和99.39%。其次是WY13、WY11、WY9，校正致死率分別為76.89%、74.35%、72.49%。比較選取WY7和CJ20菌株，進行下一步生物活性測試。

表1 內生細菌發(fā)酵液對根結線蟲的致死作用Tab. 1 Effect of fermentation broth of endophytic bacteria on mortality rate of Meloidogyne spp.

圖1 光學顯微鏡下活線蟲和致死線蟲蟲體狀態(tài)（10×）Fig.1 Micrographs of alive and dead nematodes under optical microscope（10×）

2.2 不同稀釋倍數(shù)發(fā)酵液對線蟲活性的影響

在12h內，WY7和CJ20發(fā)酵液對根結線蟲的校正致死率隨著稀釋倍數(shù)的增加而降低（圖2）。WY7和CJ20菌株發(fā)酵液原液的抑殺活性最強，對根結線蟲校正致死率分別為100%和99.39%。在稀釋8倍后抑殺活性開始大幅度下降，在稀釋128倍后，WY7和CJ20對根結線蟲的校正致死率已低于10%，在稀釋256倍后，WY7和CJ20對根結線蟲的校正致死率分別為1.15%和1.87%，此后的各濃度之間抑殺效果差異不明顯，基本喪失殺線蟲活性。從對根結線蟲校正死亡率同稀釋倍數(shù)的變化曲線的變化上可以看出，菌株WY7比CJ20具有更強的殺線活性。

圖2 不同稀釋倍數(shù)發(fā)酵液對煙草根結線蟲的毒性Fig. 2 Bioactivity of fermentation broth at different dilution rates on Meloidogyne spp.

2.3 發(fā)酵液不同處理時間對線蟲活性的影響

2個活性內生菌株的發(fā)酵液對根結線蟲的處理時間越長，抑殺效果越明顯（圖3）。菌株WY7和CJ20菌株發(fā)酵液在1h時就可以對根結線蟲造成94.13和92.24的校正致死率，說明菌株發(fā)酵液具有很強的觸殺作用。在1h至2h之間，WY7和CJ20菌株發(fā)酵液的抑殺活性大幅上升。在2h時，WY7和CJ20對根結線蟲的校正致死率分別達到98.60%和99.12%。隨著處理時間的增加，菌株發(fā)酵液對根結線蟲的致死率持續(xù)升高，在3h時候，校正致死率均達100%。

圖3 發(fā)酵液不同處理時間對煙草根結線蟲的毒性Fig. 3 Bioactivity of fermentation broth under different treating time to Meloidogyne spp.

2.4 發(fā)酵液不同組分對線蟲活性的影響

分別用WY7和CJ20的發(fā)酵液原液（圖3）、發(fā)酵液上清液（圖4）、菌體懸液（圖5）處理根結線蟲，于1、2、3、4、5、6h后檢測校正致死率，發(fā)現(xiàn)發(fā)酵液原液對根結線蟲的抑殺效果最為明顯，發(fā)酵液上清液次之，菌體懸液最差。發(fā)酵液原液的抑殺活性與發(fā)酵液上清液的抑殺活性相差無幾，在1～3h時間段內，抑殺活性均大幅上升，在3h時對根結線蟲的校正致死率都達到了100%。而WY7和CJ20的菌體懸液在1-2h時間段中對根結線蟲的校正致死率均低于2%，6h時活性達到最高，校正致死率分別為45.08%和24.42%，這可能是在2～6h時間段中，菌體才開始在懸液中產生一些具有抑殺活性的胞外代謝產物，致使菌體懸液的抑殺活性逐漸升高，但是活性還是明顯低于同時間段的發(fā)酵液原液和發(fā)酵液上清液，表明2個活性菌株的抑殺活性物質主要是發(fā)酵液上清液中的胞外代謝產物，菌體懸液的活性作用較小。

圖4 發(fā)酵液上清液不同處理時間對煙草根結線蟲的毒性Fig. 4 Bioactivity of supernatant under different treating time on Meloidogyne spp.

圖5 菌體懸液不同處理時間對煙草根結線蟲的毒性Fig. 5 Bioactivity of bacterial suspension under different treating time on Meloidogyne spp.

2.5 活性菌株發(fā)酵液對根結線蟲病防控效果

盆栽試驗發(fā)現(xiàn)，5個內生菌株發(fā)酵液對煙草根結線蟲均有一定的防治效果，各菌株發(fā)酵液灌根處理的病情指數(shù)均明顯低于對照，具有較好的生防潛力。其中CJ20發(fā)酵液灌根處理的防治效果最好（表2），防效達到67.50%，顯著優(yōu)于其他菌株，具有應用潛能。其次為WY13、WY9、WY11防效分別達到了59.99%、59.99%、55.01%，WY7防效最差，為20%，對根結線蟲的抑殺作用不明顯。表明在離體試驗中有明顯活性的菌株施用到土壤中不一定具有理想的生防效果。而在1.5中活性低一些的WY13、WY9、WY11菌株，在實際應用當中卻具有更好的防效，是3株具有殺根結線蟲潛力的生防菌株。

3 討論

目前，對于巴氏桿菌屬（Pasteuria）及根際細菌生物防治根結線蟲的研究很多，但對于從植物內生細菌中篩選出根線線蟲生防菌的研究還很少。對其進行研究，一是為了證明內生細菌在防治根結線蟲上的有效性，另外還希望從根際土壤之外的生境中，找到產生新生物活性物質和具有生防潛能的內生菌株。

表2 內生細菌對煙草根結線蟲病的溫室防治效果Tab. 2 Control effect of endophytic bacteria on root-knot nematode in greenhouse

在前期試驗中，采用全齒復活線蟲為靶標線蟲[18]篩選活性菌株，主要是考慮到全齒復活線蟲易于人工培養(yǎng)且繁殖較快，且易于觀察?？梢栽谳^短時間內獲得大量的線蟲滿足試驗的需求，本試驗結果驗證了采用全齒復活線蟲作為生防菌初篩靶標的有效性，在今后的試驗中，可采用全齒復活線蟲作為靶標線蟲進行根結線蟲生防菌株的篩選。本研究盆栽試驗篩選出的4株防效高于55%的內生細菌歸屬于解淀粉芽孢桿菌和蘇云金芽孢桿菌兩類，都能夠在人工培養(yǎng)基上大量培養(yǎng)，且成本低，繁殖速度快，是有生防潛力的菌株，它們的殺線蟲活性組分的分離純化及結構分析及其殺線蟲機制，將是下一步研究的重點。抑殺線蟲煙草內生細菌的發(fā)現(xiàn)，為控制煙草根結線蟲病害提供了新的解決思路，擴大了線蟲生防資源。利用生防微生物對植物線蟲病進行防治的大量研究表明，生防菌往往在室內試驗中對特定作用的靶標線蟲防治效果較理想，而在田間效果則不穩(wěn)定，例如本試驗中的WY7菌株對根結線蟲的校正死亡率達到100%，但是在盆栽試驗中的防效僅為20%，還比如在本試驗中抑殺活性稍差的WY9、WY11、WY13菌株，在盆栽試驗中卻表現(xiàn)出較好的防治效果。所以室內離體抑殺試驗結果，僅為防治根結線蟲提供參考，如要在生產上得以推廣使用，還需作進一步的田間防效試驗，明確田間的防效和使用技術，使其防病功能更好的發(fā)揮。

4 結論

本研究結果表明，對全齒復活線蟲（Panagrellus redivivus）有明顯抑殺活性的菌株，對根結線蟲同樣有明顯的抑殺活性。內生細菌發(fā)酵液原液對根結線蟲的抑殺活性最好，發(fā)酵液上清液的抑殺活性和原液相差無幾，說明抑殺作用的活性成分主要來自于發(fā)酵液上清液中的胞外代謝產物。此外通過溫室盆栽試驗對5個菌株的生防效果進行了評價，CJ20防效最好，達67.50%，其發(fā)酵液原液能有效地殺死根結線蟲。

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經(jīng)濟與管理

芻議中國電子煙監(jiān)管

埃里克·費爾德曼1，柴月2

1賓夕法尼亞大學法學院，美國賓夕法尼亞州費城 19104;

2清華大學法學院，北京市海淀區(qū) 100084

摘 要:中國電子煙產業(yè)迅猛發(fā)展、市場需求日趨增長、科學研究相對有限、政府監(jiān)管長期失位，業(yè)已累積諸多問題并引發(fā)國內外廣泛關切。加強對電子煙的監(jiān)管十分必要而迫切。美國和日本不同的監(jiān)管選擇本質上是各自制度環(huán)境的反映，各有利弊、值得參考。監(jiān)管理論及中國法律與制度環(huán)境支持將電子煙納入藥品或煙草制品進行監(jiān)管，但均無可避免地涉及政策權衡與取舍。決策者必須清醒認識、切實注意到其中問題與挑戰(zhàn)，提前研究設計合理措施予以回應。就當下而言，規(guī)制電子煙廣告、完善產品質量標準、更新煙草控制措施以及重視中國高吸煙率環(huán)境，是決策者須盡快關注和解決的議題。

關鍵詞:中國；電子煙；監(jiān)管；國際經(jīng)驗；啟示

引用本文：埃里克·費爾德曼，柴月. 芻議中國電子煙監(jiān)管[J]. 中國煙草學報，2015,21（6）

作者簡介：埃里克·費爾德曼，美國賓夕法尼亞大學法學院教授，法學博士、哲學博士，研究方向：公共健康法、比較法、法社會學等，Email: efeldman@law.upenn.edu

通訊作者：柴月，博士研究生，美國賓夕法尼亞大學法學院訪問學者，研究方向：衛(wèi)生法、藥事法律與政策，Email: chaiy12@mails.tsinghua.edu.cn

收稿日期：2015-06-16

電子煙（electronic cigarette）監(jiān)管問題正在引發(fā)越來越多的關注[1]。中國是世界最大的電子煙生產國，全球約90%的電子煙產于廣東省深圳市[2]。中國同時又是世界最大的煙草消費國，煙草制品消費量約占全球總量的三分之一[3]。強大的電子煙生產能力與巨大的潛在市場需求見證了近年來中國電子煙消費的迅猛發(fā)展。也正由于這一新變化，學術界關于電子煙的各類研究相對不足，社會對其安全性、有效性以及潛在健康影響等了解十分有限[4]。全新的產品、井噴的市場、相對不足的科學研究，無疑給政府相關監(jiān)管部門帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。更加令人不安的是，長期以來，政府對于電子煙的監(jiān)管卻基本處于空白狀態(tài)[5]。盡管目前圍繞電子煙的功效、危害等尚有諸多爭議，但“政府對電子煙監(jiān)管十分必要、十分迫切”卻已是不爭的結論[5]。問題在于，政府應當采取何種方式對電子煙進行監(jiān)管？本文嘗試從中國電子煙的產生與發(fā)展入手，梳理政府監(jiān)管的現(xiàn)狀與問題，借助對美國、日本監(jiān)管路徑的比較與分析，探討和權衡中國電子煙監(jiān)管的可行策略，并提出政策建議。

1 產生與發(fā)展

通常認為，電子煙最早由中國遼寧省中藥研究所韓力發(fā)明于2003年并獲得產品專利[5]。2004年5月，“如煙”公司開始在中國市場銷售電子煙產品[6]。2005年后陸續(xù)開始向國際市場出口。從工作原理上看，電子煙一般采用超臨界物理霧化原理，通過電子加熱方式使煙油（e-liquid）霧化，由使用者通過呼吸將其吸入肺部，從而達到吸食傳統(tǒng)煙草制品的效果[7]。絕大多數(shù)電子煙中含有煙草或尼古丁成分[5]?？紤]到電子煙尚無官方明確定義，為便于討論，本文中所稱電子煙泛指采取上述相同或相近工作原理、使用煙油（可含有或不含有尼古丁成分）或煙葉等物質的一類產品。

近年來，電子煙在社會中迅速流行、消費火爆，消費量每年都在增長[8]。問世之初，電子煙被生產企業(yè)定位為“煙草替代產品”和“戒煙產品”，被認為可以通過控制電子煙中尼古丁的含量使吸煙者逐步擺脫對煙草的依賴[7,9]。在公眾對健康日益關注的環(huán)境下，這樣一種“低危害”、“能幫助戒煙”的產品無疑順應了社會控煙、戒煙和追求健康的大潮流，并迅速贏得了市場的積極響應。初步市場調研顯示，北京、上海、西安、廣州、哈爾濱五個代表城市中，電子煙平均使用率為3.4%[10]。電子煙在未成年人中的迅速流行同樣值得關注。中國疾病預防控制中心于2014年5月發(fā)布的《中國青少年煙草調查報告》顯示，45.0%的初中學生聽說過電子煙，1.2%的初中學生在過去30 天內使用過電子煙（作為比較，該調查顯示5.9%的學生過去30天內吸過卷煙）。若干地方新聞媒體對電子煙在校園中的流行及家長們的關切也進行了廣泛報道[11-13]。

相應地，中國電子煙市場也在快速發(fā)展壯大。2013年，中國電子煙市場規(guī)模達到35億元，增長速度150%[14]。2014年，電子煙市場繼續(xù)呈現(xiàn)井噴式增長，市場銷售額同比增長263%，用戶同比增長259%，淘寶銷量前十位品牌總銷售額達1.4億元[15]。產業(yè)研究專家預測，未來5到10年間電子煙市場復合增速將超過30%[16]。而考慮到中國巨大的吸煙人口，即使百分之一的電子煙替代率也足以形成數(shù)百億元人民幣的巨大市場。同時，由于域外國家陸續(xù)出臺了針對電子煙的監(jiān)管措施，中國本土生產企業(yè)正在轉而尋求進一步拓展國內市場。面對充滿潛力的消費市場，中國煙草總公司（與國家煙草專賣局合署辦公）也開始進軍這一領域，組織開展合作研發(fā)。2014年湖北中煙工業(yè)公司已有電子煙產品上市[16]。

電子煙產業(yè)這樣迅猛的崛起多少讓學術界始料未及。在自然科學領域，更多的研究應該已在進行中，而目前能夠確定的恐怕只是電子煙對吸煙者及周邊人群的健康危害仍屬未知。至于它能否從公共衛(wèi)生層面減少傳統(tǒng)香煙的使用、是否更可能引致未成年人及青年吸煙、會不會成為不吸煙者接觸香煙的新途徑等很多問題上，科學界尚沒有明確的、公允的研究結論[4]。世界衛(wèi)生組織在其官方簡報[17]中承認，“目前對其健康風險研究甚少，不了解其長期后果；電子尼古丁傳送系統(tǒng)能否成為一種有效的戒煙方法，還沒有充分的證據(jù)。”而在社會科學領域，專門針對中國電子煙問題的研究更是有限。

2 中國電子煙監(jiān)管狀況

盡管中國電子煙產業(yè)迅速崛起、產品在市場中亦廣受歡迎，政府對于電子煙的監(jiān)管卻基本處于空白狀態(tài)[5]。與這一產品相關的公共部門似乎都在有意無意地躲避著主要監(jiān)管責任。早在2006年“如煙”火爆之時，社會就有關于電子煙屬性和監(jiān)管方式的討論，相關政府部門也進行了一些回應。對“如煙”事件中相關政府部門回應和監(jiān)管態(tài)度的梳理，無疑是了解近年來中國電子煙監(jiān)管狀況及問題的良好切入點。

2006年5月29 日，在原國家衛(wèi)生部（現(xiàn)國家衛(wèi)生和計劃生育委員會）主持召開的《2006年中國“吸煙與健康”報告》發(fā)布會上，官方首次就“如煙”這種“戒煙產品”的監(jiān)管問題給出了回應。衛(wèi)生部觀點主要是，“（1）該產品必須到衛(wèi)生部門作安全性和毒理試驗；（2）尼古丁（煙堿）屬于危險化學品，必須受中國《危險化學品管理條例》的監(jiān)管；（3）對‘如煙’的管理涉及到多個政府部門，如國家安全生產監(jiān)督管理總局負責對安全生產進行監(jiān)管，工商管理總局負責對廣告進行監(jiān)管等；（4）各部門共識是加大對如煙產品的管理力度。”[18]

2006年12月，新華社報道稱，國家煙草專賣局、國家工商行政管理總局、國家安全生產監(jiān)督管理總局就民眾普遍關心的“如煙”問題作出回應[19]。國家煙草專賣局主張，該產品的主要成分是從煙草中提取的高純度煙堿（尼古?。瑢儆谖ｋU化學品，且對人體健康有危害；應當按照《危險化學品管理條例》對“如煙”的生產銷售進行嚴格監(jiān)管。按照國務院頒布實施的《危險化學品管理條例》第六條關于“負有危險化學品安全監(jiān)督管理職責的部門”界定，國家安全生產監(jiān)督管理部門負責危險化學品安全監(jiān)督管理綜合工作，公安、質檢、衛(wèi)生等部門各司其責，而國家煙草專賣局及其當時的主管部門—國家發(fā)改委并不在其列。也就是說，彼時國家煙草專賣局認為自身對“如煙”并無主要監(jiān)管職責。

安監(jiān)總局回應稱，“危險化學品的生產和運輸安全由安監(jiān)總局監(jiān)管，在產品中使用危險化學品可能帶來的危害，應當由相關產品的監(jiān)管部門負責監(jiān)管。目前，正在就‘如煙’中使用危險化學品監(jiān)管的有關問題進行請示?！?/p>

工商總局回應稱，“如煙”廣告既不屬于煙草廣告，也不屬于藥品或保健品廣告，不需要前置審批，因此得以在媒體上發(fā)布。工商總局已注意到（關于產品屬性和安全性的）相關爭議，并已“請衛(wèi)生、藥監(jiān)、安監(jiān)部門對如煙產品進行鑒定”。換句話說，工商總局對“如煙”廣告的管理，要依賴于相關主管部門對該產品是否為煙草產品、是否含有有毒物質等問題的判斷。

2006年6月，藥監(jiān)局發(fā)布了《關于白細胞回升系統(tǒng)等產品分類界定的通知》，其中明確“尼古丁電子霧化器”不屬于醫(yī)療器械，并主張該產品是“用于順利消除戒煙者身體對煙堿的生理需求，解除煙癮，緩解戒斷癥狀；不作為醫(yī)療器械管理?！绷頁?jù)《科技日報》2014年報道，國家食品藥品監(jiān)督管理局認為，藥監(jiān)局從未明確批準過電子香煙的生產，因此電子煙不屬于醫(yī)療器械，也不屬于藥品，僅僅屬于一般的商品[16]。

“如煙”事件似乎反映出，面對這一新興的產品，所有可能相關的主管部門似乎都在聲稱自己并不相關、唯恐避之不及。該產品引起公眾廣泛關注是在2006年，距今已近十年時間。遺憾的是，無論是安全性鑒定還是請示后的結果，公眾目前仍無法從媒體或網(wǎng)絡平臺獲知。中國的電子煙產品，既然不是煙草制品、不是藥品、不是醫(yī)療器械，就只能算是一般產品。我國《產品質量法》和《侵權責任法》就產品質量責任作出若干規(guī)定。然而，面對電子煙這樣直接為人體吸入、可能威脅健康、科學研究又并不充分的新興產品，僅僅通過一般性的關于產品質量的規(guī)定進行監(jiān)管無疑是乏力的。實際上，眾多媒體在探討電子煙監(jiān)管現(xiàn)狀時罕有提及上述兩部法律，而大多將目前監(jiān)管失位的情形視為“體制漏洞”。來自公共部門的學者也承認，中國政府對電子煙的管制目前尚處于空白狀態(tài)；將電子煙作為普通消費品已不能適應當前形勢，不能解決快速積累的、異常嚴重的問題，并可能進一步加劇政府監(jiān)管的失位[5]。

正如上述學者與媒體所言，對電子煙的監(jiān)管失位在實踐中已帶來諸多問題?！赌戏街苣穲蟮懒穗娮訜煴ㄖ氯松頁p害的案例[1]。人民網(wǎng)等媒體指出，當前中國電子煙行業(yè)亂象叢生，安全無保障；電子煙的副作用不容小覷，其中最大的影響就是吸引青少年吸煙。《光明日報》報道稱，部分電子煙尼古丁含量超高，危害可能大大高于普通香煙[20]。2014年12月，《紐約時報》以“監(jiān)管真空與隱藏的殺手——中國電子煙亂象”為題在中英文版面同時發(fā)文，直言中國電子煙監(jiān)管空白給國內和國際消費者健康所帶來的巨大威脅，“其中的重金屬、致癌物質和鉛、錫、鋅的危險化合物，可能與存在缺陷或疏忽的生產過程有關?！盵2]同時，網(wǎng)絡平臺上大量不同口味、不同尼古丁含量的電子煙產品廉價而可及，即便未成年人也可以自由購買。市場亂象叢生、質量參差不齊、安全難有保障、購買毫無限制等等，這些問題的最終結果無一不是對消費者健康和經(jīng)濟權益的侵害，并將對中國電子煙行業(yè)發(fā)展、制造業(yè)國際形象等產生巨大的負面影響?？梢哉f，中國當前加強對電子煙的監(jiān)管已是十分必要、十分迫切。

當然也必須看到，面對這一新型產品和有限的科學研究，應當由中國哪一政府部門、采取何種方式來監(jiān)管電子煙是沒有國內先例可尋的。從監(jiān)管理論來說，中國至少有兩種選擇。其一，遵循審慎原則（precautionary principle），在獲得可靠的科學研究結果之前，政府應當提前干預、實行嚴格審評審批，以保護公眾健康權益。這一理論所指向的無疑是參照藥品的、相對嚴格的監(jiān)管。其二，如果主張傷害減輕（harm reduction）原則，使用電子煙似乎可以為吸食傳統(tǒng)香煙的人群提供一種替代方法，雖然這種替代方法的有效性尚不明確，但考慮到傳統(tǒng)香煙對人體明確的、顯著的傷害和中國龐大的吸煙人群，其或在一定程度上可以達到傷害減輕的效果。這一理論所指向的無疑是參照煙草制品的、相對寬松的監(jiān)管?？梢姡陔娮訜焼栴}上，不同的監(jiān)管理論帶來了不同的現(xiàn)實面向。那么，中國對電子煙的監(jiān)管是從二者中擇一，還是另辟蹊徑？回答這一問題，有必要先了解國際上現(xiàn)行的監(jiān)管選擇和經(jīng)驗。在此，美國和日本的經(jīng)驗尤其值得關注。一方面，美國、日本是當今世界高度發(fā)達的重要經(jīng)濟體，并有著頗具影響的政治法律制度；另一方面，兩國恰好也代表了當前國際社會中監(jiān)管電子煙的兩種主要選擇，即將電子煙視為藥品或視為煙草制品?！八街?，可以攻玉”，在此梳理美國、日本的監(jiān)管路徑，對探討和解決這一中國問題顯然會有所啟示。

3 美國、日本監(jiān)管路徑及其啟示

3.1 美國

2008年10月，美國食品藥品管理局（Food and Drug Administration，F(xiàn)DA）在洛杉磯國際機場對兩家煙草企業(yè)（NJOY和Smoking Everywhere）已經(jīng)到港的電子煙產品下達了禁止進口的命令。這些電子煙產品于中國生產制造，兩家企業(yè)擬將其進口并在美國上市銷售。FDA認為，尼古丁是美國《食品藥品化妝品法案》（Food, Drug, and Cosmetic Act）定義下的藥品，因此，含有尼古丁的電子煙應當由FDA負責對其安全性、有效性進行審評審批。在未獲得FDA批準的情況下，企業(yè)不得進口和在美國市場銷售電子煙。簡要的說，作為美國聯(lián)邦政府部門的FDA試圖將電子煙界定為藥品，并按照藥品標準對其進行監(jiān)管。

毫無疑問，這樣相對嚴苛的監(jiān)管舉措招來了兩家煙草企業(yè)的強烈反對。他們主張，企業(yè)自身并未宣稱電子煙是具有戒煙等健康功效（health bene fi t）的產品。因此，F(xiàn)DA不能擅自強行將電子煙納入藥品的范疇，而只能夠按照煙草制品（雖然目前煙草制品同樣由FDA負責監(jiān)管，但一般而言涉及安全性、有效性等監(jiān)管標準是低于藥品的）對電子煙進行監(jiān)管。為維護切身經(jīng)濟利益，企業(yè)起訴FDA要求其終止對所進口電子煙產品的禁令。案件訴爭的焦點是，根據(jù)國會的立法授權，F(xiàn)DA應將電子煙作為《食品藥品化妝品法案》下的藥品進行監(jiān)管，還是作為《預防家庭吸煙和控制煙草法案》（Family Smoking Prevention and Tobacco Control Act）下的煙草制品進行監(jiān)管。2010年9月，哥倫比亞特區(qū)法院（District Court for the District of Columbia）法官理查德·里昂（Richard Leon）對該案作出判決（參見Smoking Everywhere,Inc. v. Food amp;Drug Admin., 680F.Supp.2d 62）。判詞中指出，只有在企業(yè)宣稱電子煙具有治療等健康功效時，F(xiàn)DA才能夠按照藥品對其進行監(jiān)管；其他情況下，則只能按照煙草制品進行管理。這一判決在FDA上訴中得到了上級法院的確認。

2014年4月，判決生效約四年之后，F(xiàn)DA宣稱將會對電子煙按照煙草制品來進行監(jiān)管。基本上，這也是敗訴之后留給FDA的唯一選擇。按照《預防家庭吸煙和控制煙草法案》，煙草產品的定義是由煙草制造或從中提取（derived）的、且不能是藥品、醫(yī)療器械或兩者組合的產品。該法案進一步授權FDA可以監(jiān)管其認為屬于（deeming）本法定義的其他煙草制品。FDA這一監(jiān)管措施在正式頒布實施之前，必須向社會征求意見，并經(jīng)過公眾的討論和評議。目前初步的監(jiān)管措施中要求，電子煙生產企業(yè)必須向FDA提交產品成分信息，如有新的電子煙產品上市則必須提交新產品申請并經(jīng)FDA審批。同時，F(xiàn)DA設計了針對電子煙產品的煙草控制措施，包括購買年齡限制、包裝健康警示、自動售煙機限制等。2014年8月征求意見期結束，F(xiàn)DA已開始對所有收到的評議進行考量，以對初步監(jiān)管措施進行適當修改并最終頒布實施。在這一正式文件出臺之前，美國聯(lián)邦政府層面針對電子煙的監(jiān)管仍將處于空白。當然，由于美國采取聯(lián)邦制，在各州及市等地方層面，已陸續(xù)出現(xiàn)了針對電子煙的煙草控制措施，以填補聯(lián)邦政府監(jiān)管的缺失，如購買年齡限制、公共場所禁止使用電子煙等。由于本文著重探討的是國家層面的監(jiān)管，對地方的舉措在此不做深入介紹。

概要而言，美國聯(lián)邦政府層面試圖將電子煙列入藥品，但經(jīng)法院釋法判決后被迫改弦易轍，最終將電子煙作為煙草制品進行監(jiān)管。一方面，初步監(jiān)管方向是強制要求企業(yè)提供產品信息，以利于公眾知曉電子煙中尼古丁等化學成分，同時設計一定的購買和使用限制；另一方面，F(xiàn)DA并未要求已經(jīng)上市的電子煙進行類似藥品標準的有關安全性、有效性等的審批，從而讓民眾在市場上仍然可以比較自由地選擇和購買電子煙。這樣一種折衷后的監(jiān)管措施，在沒有充分科學證據(jù)能夠證明電子煙對個人和公共健康之實際影響的情況下，實際上既可能失之于寬，又可能失之于嚴。

3.2 日本

日本財政部長期以來擁有著監(jiān)管本國煙草制品的法定權力，也是日本唯一一家本土煙草企業(yè)——日本煙草產業(yè)公司的實際控制人[21]。日本《煙草商業(yè)法》第一條關于立法目的表述中，即強調了“促進煙草產業(yè)健康發(fā)展、保障政府財政收入穩(wěn)定”的重要地位。同時，在日本政壇長期居于主導地位的自民黨，一直得到包括煙草產業(yè)在內的農業(yè)利益集團的支持?？梢韵胍姡谶@樣的政治法律環(huán)境下，承擔煙草控制職能的日本衛(wèi)生、勞動和福利部（Ministry of Health,Labour and Welfare，以下簡稱為日本衛(wèi)生部）能夠行使的煙草控制權力相對有限，出臺的煙草控制政策也比較寬松。顯然，日本對電子煙的監(jiān)管選擇勢必會受到這樣政治法律體制、環(huán)境、歷史的影響。日本面臨的監(jiān)管選擇是，應將電子煙視為財政部監(jiān)管下的煙草制品，還是日本衛(wèi)生部監(jiān)管下的藥品。

2010年12月初，日本衛(wèi)生部對日本《藥事法》進行了解釋，認為電子煙的監(jiān)管應適用該法。日本衛(wèi)生部主張，《煙草商業(yè)法》中的煙草制品是指全部或部分由煙葉組成，可以被吸入、咀嚼或嗅入的產品。這里煙葉的定義是煙草屬煙草植物的葉子。顯然，主要使用從煙草中提取的尼古丁溶液的電子煙并不符合這一定義。因此，日本衛(wèi)生部認為，電子煙并非煙草制品，也就不能按照煙草制品進行監(jiān)管。又由于電子煙中含有尼古丁，日本衛(wèi)生部主張，電子煙應與其他含有尼古丁的產品采取類似的監(jiān)管方式，即由《藥事法》調整并按照藥品進行管理。進而，電子煙生產企業(yè)必須向日本衛(wèi)生部提交產品申請，以證明其安全和有效性，待獲得批準后才可以上市銷售。2010年12月27日，日本衛(wèi)生部已正式要求地方政府對含有尼古丁的電子煙進行監(jiān)管，禁止藥店銷售此種電子煙并召回所有上市產品[22]。從實際監(jiān)管效果來看，在含有尼古丁的電子煙能夠獲得日本衛(wèi)生部審批通過之前，日本對此種電子煙是暫時禁止的，只有不含尼古丁的電子煙可以在市場銷售。

與美國類似，日本政府將電子煙列入藥品的監(jiān)管選擇同樣存在不容忽視的問題。日本衛(wèi)生部的監(jiān)管權限僅包括使用含有尼古丁煙液的電子煙。其他類型的電子煙，如燃燒煙葉的電子煙產品等，則無需該部的藥品審批，可直接在市場上銷售。按照《煙草商業(yè)法》定義，使用煙葉的電子煙可被歸入煙草制品之類，即仍然由財政部進行監(jiān)管。但實際上，目前并未有充分的科學證據(jù)證明，燃燒煙葉的電子煙比使用尼古丁煙液的電子煙有更小的健康損害。實際上，類似傳統(tǒng)香煙的、燃燒煙葉后所產生的大量未知化合物、致癌物，可能對人體帶來更大的健康危害。對此種頗具危險性的產品反而采取了非藥品的、相對較低的監(jiān)管標準，讓日本這樣“雙軌制”的設計多少顯得缺乏一致、自相矛盾。當然，鑒于日本政治法律環(huán)境和政府在煙草產業(yè)中的深刻利益，這樣科學數(shù)據(jù)層面的擔憂顯得頗為孱弱。換句話說，科學證據(jù)顯然不是政府實行煙草控制的首要考慮。

3.3 美國、日本監(jiān)管路徑的啟示

從上述介紹與分析不難看出，美國、日本在應對電子煙監(jiān)管這一議題時，面臨著類似的選擇，即應將電子煙視為藥品進行監(jiān)管，還是視為煙草制品進行監(jiān)管。作為市場主體的電子煙企業(yè)無疑希望將自身產品置于相對寬松的監(jiān)管環(huán)境中，即煙草制品類別而非藥品。而政府部門，特別是與衛(wèi)生、藥品相關的主管部門，鑒于其護衛(wèi)公眾健康的職能，則力圖通過相對嚴格的審評審批制，在電子煙企業(yè)不能自證其產品安全性和有效性之前，限制產品在市場上的可獲得性。日本衛(wèi)生部通過對法律的解釋獲取了類似藥品的監(jiān)管職權，而美國FDA則在法庭敗訴，不得不在煙草制品的范疇下考量其他監(jiān)管措施。然而，無論日本還是美國，各自的監(jiān)管選擇實際上都不乏爭議，更難稱完美，并頗有值得商榷之處。概括而言，兩國的監(jiān)管經(jīng)驗對中國至少有如下啟示：

首先，美國、日本的監(jiān)管選擇，本質上是對各自業(yè)已存在的制度環(huán)境的反映，這既包括現(xiàn)行的煙草經(jīng)銷體制、監(jiān)管模式，也包括藥品和煙草制品的法律定義、相關主管部門的職權高低等等。其次，從美國法院判決來看，電子煙監(jiān)管選擇很大程度上取決于生產經(jīng)營企業(yè)對產品性質的主張，即是否主張可以帶來戒煙等健康效益。如果企業(yè)認為電子煙可以通過尼古丁替代治療達到幫助吸煙者戒煙或其他健康效果，將電子煙置于藥品類別中加以監(jiān)管可能更具合理性。而如果其主張電子煙僅僅是一種新型煙草制品，并沒有特殊的健康功效，則按照傳統(tǒng)煙草制品進行監(jiān)管似也并無不妥。最后，從美國、日本的制度存在的問題來看，很難說國際上存在一套現(xiàn)成的、可以直接適用于中國的監(jiān)管模式。無論作何選擇，或多或少都將存在一些問題有待解決，需要決策者對制度的認真修正和完善。也正因此，討論中國電子煙監(jiān)管問題，必須在了解域外經(jīng)驗后，回到中國語境之下，立足中國現(xiàn)行制度環(huán)境進行分析。

4 中國電子煙監(jiān)管路徑的權衡

4.1 現(xiàn)行法律定義的邊界

從更廣的視角來看，中國電子煙監(jiān)管不外乎五種選擇，即不予監(jiān)管或僅作為一般產品監(jiān)管、按煙草制品監(jiān)管、按藥品監(jiān)管、按醫(yī)療器械監(jiān)管、全面禁止。從中國迅速發(fā)展的電子煙市場、比較龐大的煙草需求、電子煙產業(yè)問題叢生等方面來看，對電子煙全面禁止或不予監(jiān)管（或僅作為一般產品監(jiān)管）在當下不能算是合理的選擇，前文已有討論。接下來的問題是，按煙草制品監(jiān)管、按藥品監(jiān)管、按醫(yī)療器械監(jiān)管這三種路徑，在中國現(xiàn)行法律的框架下是否都具有可行性？

中國1991年頒布實施的《中華人民共和國煙草專賣法》第二條，對煙草專賣品及煙草制品進行了概念界定，“煙草專賣品是指卷煙、雪茄煙、煙絲、復烤煙葉、煙葉、卷煙紙、濾嘴棒、煙用絲束、煙草專用機械。卷煙、雪茄煙、煙絲、復烤煙葉統(tǒng)稱煙草制品?！薄稛煵輰Ｙu法》在此對煙草專賣品、煙草制品采取了列舉式的定義方法。顯然，電子煙不在列舉之中，也就不能從法律定義上直接被歸為煙草專賣品或是煙草制品。但值得注意的是，這樣的列舉式定義也未對電子煙作出排除。含有尼古丁的電子煙是否可能被相關部門解釋為自煙草中提取的產品，筆者并不確定。然而，就目前而言，鑒于并無清晰有約束力的法律定義或解釋，電子煙并不能直接被納入煙草制品中。

2001年修訂的《中華人民共和國藥品管理法》在附則第一百零二條中，對藥品的概念進行了界定。藥品是指“用于預防、治療、診斷人的疾病，有目的地調節(jié)人的生理機能并規(guī)定有適應癥或者功能主治、用法和用量的物質，包括中藥材、中藥飲片、中成藥、化學原料藥及其制劑、抗生素、生化藥品、放射性藥品、血清、疫苗、血液制品和診斷藥品等?！本蜅l文字面而言，某一產品被合法視為藥品需滿足“用于預防、治療、診斷人的疾病”，“有目的地調節(jié)人的生理機能”，“規(guī)定有適應癥或者功能主治、用法和用量”這三個條件。從這個意義上看，電子煙難以直接被劃入藥品范疇。但是，必須指出的是，從美國監(jiān)管經(jīng)驗來看，生產經(jīng)營企業(yè)對電子煙健康功效的主張將有力地促使主管部門按照藥品對其進行監(jiān)管。而中國電子煙市場的情形恰恰是，自電子煙誕生直至今日，大量電子煙生產經(jīng)營者在廣告中積極宣稱產品的健康功效，如“健康”、“低害”、“幫助戒煙”等。在沒有相關科學證據(jù)支持下，這些廣告內容顯然必須受到《廣告法》的調整和主管部門的規(guī)制。但是，企業(yè)對電子煙健康功效的主張，將在多大程度上可能致使藥品監(jiān)管部門將電子視為藥品進行監(jiān)管，仍然是不明確的?！端幤饭芾矸ā返?8條規(guī)定“以非藥品冒充藥品或者以他種藥品冒充此種藥品的”為假藥，或可在執(zhí)法層面為藥監(jiān)部門規(guī)制電子煙提供一些自由裁量的余地。

2014年6月起實施的《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》第七十六條界定了醫(yī)療器械的概念。眾所周知，醫(yī)療器械區(qū)別于藥品的關鍵是“其效用主要通過物理等方式獲得”。工作原理上，電子煙雖然通過霧化這一物理方式使尼古丁煙液能夠被人體吸入，但最終達到調節(jié)人體機能、發(fā)揮實際效用的仍是其中所含有的尼古丁。換句話說，電子煙發(fā)揮效用主要是通過藥理學、代謝等方式，物理方式在此僅起輔助作用，與醫(yī)療器械有著本質區(qū)別。因此，從法律概念上，電子煙基本上可被排除出醫(yī)療器械的類別。在未來的立法考量中，也不適宜作為一種可行選擇。

上述梳理可以看出，在中國電子煙無法直接地、明確地落入煙草制品、藥品、醫(yī)療器械的這三者中的任一法律定義范圍。因此，中國對電子煙進行監(jiān)管就勢必涉及對現(xiàn)行立法的修改問題，也即對電子煙概念的法律界定。相關部門可以先行出臺行政規(guī)范性文件加以規(guī)制，但從長遠來看，特別是當前建設“法治政府”的進程中，只有在明確電子煙產品相關定義的基礎之上，才有可能清晰界定相關主管部門的職權，避免其權責不清、尸位素餐。這樣法律定義上的空白某種程度上解釋了前文中相關政府部門的監(jiān)管失位。而其積極的意義則在于，也為進一步探討中國理想的監(jiān)管路徑提供了余地和可能。畢竟，通過立法前對不同監(jiān)管路徑審慎的權衡、比較與考量，將有利于制定出臺更為合理的監(jiān)管政策。

4.2 作為藥品的電子煙

在中國，如將電子煙作為藥品進行監(jiān)管，可在理論和現(xiàn)實中找到一定依據(jù)。審慎原則要求政府在沒有充分科學證據(jù)證明產品安全性的情形下，有必要通過相對嚴格的監(jiān)管措施以保障公眾利益。目前，國內外針對電子煙的科學研究相對不足，電子煙又是直接作用于人體的、與健康密切相關的產品。政府采取比較強有力的監(jiān)管措施有其正當性基礎。從現(xiàn)實來看，電子煙生產經(jīng)營企業(yè)對產品健康效益的主張，也為政府按照藥品進行監(jiān)管提供了依據(jù)。一項針對中國網(wǎng)絡平臺上電子煙經(jīng)銷企業(yè)網(wǎng)站內容的研究顯示[23]，89%的經(jīng)銷企業(yè)主張電子煙具有與健康相關的益處，78%主張沒有二手煙暴露危害，67%主張其具有戒煙的功效。筆者在淘寶網(wǎng)以電子煙為關鍵詞進行搜索，按照銷量排名前30位的產品無一例外，均在標題和內容的顯著位置強調了產品的健康功效，如“戒煙”、“無害”等文字或圖片。從國際經(jīng)驗看，一旦經(jīng)銷企業(yè)主動宣稱電子煙的健康功效，按照藥品對其進行監(jiān)管有著比較強的正當性基礎。這既有利于避免企業(yè)對消費者傳遞誤導性信息，又可保護消費者因商家的宣傳而對產品產生的合理預期。

如果將電子煙歸為藥品，勢必涉及對現(xiàn)行藥品定義的修改或解釋?！端幤饭芾矸ā芬驯涣腥氡緦萌舜蟮牧⒎ㄓ媱?，預計將在本屆人大任期（即2013年3月至2018年3月）內完成修訂工作?，F(xiàn)行《藥品管理法》中藥品定義的完善是本次修法的內容之一。內部討論中已有修法專家建議可適當擴大主管部門的自由裁量權，使其有權決定哪些產品屬于藥品，以加大對不法產品的打擊力度。如果這樣的修改在不久的將來能夠實現(xiàn)，電子煙被列入藥品范圍之內并非全無可能。實際上，中國對于不少含有尼古丁的產品一直按照藥品進行監(jiān)管。在國家食品藥品監(jiān)管總局公眾查詢數(shù)據(jù)庫（http://app2.sfda.gov.cn/）中，目前已有24種含有尼古丁成分的藥品，其中2種國產藥品、22種進口藥品，包括了咀嚼膠、貼劑、透皮貼劑、舌下片、化學原料藥等多種產品類型。

不難想象將電子煙按照藥品進行監(jiān)管的若干好處。中國藥品管理實行比較嚴格的行政許可和認證管理制度，并且正在朝著建立最為嚴格的藥品監(jiān)管體系而努力[24]。在科學證據(jù)相對有限的背景下，由生產者主動進行產品上市許可申請并提供與相關的臨床試驗等研究信息，由藥品監(jiān)管部門組織專家對產品安全性、有效性等指標進行審評，決定是否批準上市。產品獲得上市許可后，還必須接受貫穿全生命周期的監(jiān)管，如依照《藥品生產質量管理規(guī)范》（GMP）等認證規(guī)范開展的各種監(jiān)督檢查、飛行檢查等。雖然，良好的產品質量并非是由主管部門監(jiān)管出來的，但相對嚴格的審評、審批及監(jiān)督檢查制度，無疑對規(guī)范生產經(jīng)營企業(yè)行為、維護市場秩序是十分必要的，最終也將有利于消費者獲得質量更有保障的產品。此外，將電子煙列入藥品之后，現(xiàn)行的藥事法律法規(guī)等必然將直接適用于電子煙產品，如藥品標簽和說明書管理規(guī)定中，藥品必須標明主要成分、用法用量、品種規(guī)格、禁忌癥等信息。這無疑可以使消費者更加全面地了解電子煙的產品信息，進而科學合理地使用這一新型產品。

但也應看到將電子煙按照藥品進行監(jiān)管存在的弊端。最為顯著的弊端恐怕是以下情形：如將電子視為藥品進行監(jiān)管，則企業(yè)獲得主管部門藥品批文之前，市面上所有電子煙都將成為非法，實際上是對電子煙下達了禁令。這樣的禁令可能導致大量電子煙消費者轉而使用傳統(tǒng)煙草制品。一旦電子煙被科學證實為一種有效的尼古丁替代治療方法，放棄電子煙而使用傳統(tǒng)煙草制品所付出的健康代價無疑是巨大的。此外，如果電子煙業(yè)界達成一致意見，最終放棄了關于健康功效的市場宣傳，如發(fā)生在美國法庭上的情況，按照藥品監(jiān)管電子煙是否具有充分的依據(jù)值得商榷。

日本將電子煙列入藥品管理后出現(xiàn)的問題同樣值得重視。中國存在著類似的國家煙草專賣體制，煙草利稅在中央和地方財政收入中都占有可觀比例。使用尼古丁的電子煙即便被納入藥品管理范疇，燃燒傳統(tǒng)煙葉的電子煙很大可能仍然需要依據(jù)《煙草專賣法》、通過現(xiàn)行煙草專賣體制進行管理。和日本類似，幾乎是同樣外觀、工作原理、使用方法的產品，在現(xiàn)行制度的扭力之下形成“雙軌制”，既可能帶來多部門多頭治理、推諉責任的不利局面，又可能讓這套制度設計顯得缺乏連貫性。中國先前在食品藥品監(jiān)管領域“九龍治水”的教訓，想必也會讓決策者嚴肅審視“雙軌制”的必要性與可行性。

4.3 作為煙草制品的電子煙

將電子煙作為煙草制品進行監(jiān)管一定程度上可以解決上述按照藥品監(jiān)管所帶來的問題。傷害減輕理論之下，考慮到傳統(tǒng)煙草制品明確的健康損害，將電子煙作為一種煙草制品無疑可以繼續(xù)保證產品在市場上的可獲得性，并有可能引導傳統(tǒng)吸煙者試用這種據(jù)稱更為健康的產品。如果將電子煙歸為煙草制品，同樣勢必涉及對現(xiàn)行煙草制品和煙草專賣品定義的修改或解釋。實際上，早在2013年就有媒體報道稱[25]，《煙草專賣法》司法解釋或將出臺，其中可能規(guī)定對含有尼古丁的電子煙實行煙草專賣。目前，尚未見到媒體所稱的司法解釋。

從現(xiàn)行煙草專賣體制而言，中國煙草專賣體制步入法制軌道已有三十多年歷史，形成了一套相對成熟的管理制度，并在實際上發(fā)揮著對全國煙草制品全過程“人、財、物、產、供、銷、內、外、貿”管理的職能。官方網(wǎng)站顯示，全國煙草行業(yè)包括33家省級煙草專賣局和煙草公司，全行業(yè)職工51萬人[26]。近年來，煙草專賣主管部門已逐步開展針對電子煙的研究，包括產品研發(fā)、監(jiān)管政策等。應該說，煙草專賣主管部門已從“如煙”事件后的規(guī)避監(jiān)管職能，轉為對將電子煙按照煙草制品進行監(jiān)管有了一定預期。同時，經(jīng)營電子煙所產生的利潤和稅收對政府財政收入也有助益。自新中國成立以來，煙草利稅持續(xù)增長，是國家財政收入的重要來源[27]。2010 年，煙草行業(yè)繳納各項稅費4988 億元，占全國財政收入總額的比重約為6.0%[3]。2014年，煙草行業(yè)全年上繳財政總額達到9110.3億元，占財政收入總額的比重為6.49%。[28]。顯然，近年來煙草行業(yè)通過上繳稅收、國有資本收益等方式，為國家財政作出一定貢獻。目前作為一般消費品的電子煙并不屬于國家煙草專賣體制，將其納入煙草制品中，隨之而來的利潤和稅收將是顯而易見的。

但必須看到，將電子煙按照煙草制品進行監(jiān)管所面臨的挑戰(zhàn)也將是巨大的。首先是現(xiàn)行煙草專賣體制如何與大量的電子煙生產加工企業(yè)進行整合的問題。中國絕大多數(shù)電子煙生產商是深圳的民營企業(yè)，是獨立于地方煙草公司、獨立于國家煙草專賣體制而存在的。如果電子煙通過法律修訂或司法解釋，在“一夜之間”被界定為煙草制品，煙草專賣主管部門以何種方式、能否及時有效地完成這一概念轉變所帶來的巨大整合任務，無疑是留給決策者的一道難題。其次，主管部門是否擁有足夠的資源履行法律賦予的監(jiān)管職權也值得關注。煙草專賣主管部門主要的監(jiān)管管理經(jīng)驗是在傳統(tǒng)煙草制品領域，對監(jiān)管電子煙這樣的新型產品所需的設備、人員、技術條件等資源需要提前統(tǒng)籌謀劃。此外，面對目前大量基于各類互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)銷電子煙的市場主體，主管部門必須切實承擔責任、履行職責進行相關執(zhí)法，無疑也將充滿挑戰(zhàn)。

最后，中國煙草控制的政策環(huán)境同樣值得思考。中國于2003年簽署《煙草控制框架公約》，并經(jīng)全國人大常委會批準后于2006年生效。2007年國務院批準成立了“煙草控制框架公約履約工作部際協(xié)調領導小組”推動履約控煙工作。一系列國家和地方層面控煙措施已陸續(xù)實施，如購煙年齡限制、室內公共場所禁止吸煙等規(guī)定[3]。同時，根據(jù)《中國煙草控制規(guī)劃（2012—2015）》，防控青少年吸煙、公共場所全面禁煙、提高公眾對煙草危害的認知等諸多措施也將陸續(xù)出臺。然而，中國煙草控制政策長期以來廣受各方批評[29,30]。如果將電子煙作為煙草制品，相應的煙草控制措施在當下一段時間內是否可能過于孱弱。類似的，中國國家煙草專賣局既是《煙草控制框架公約》履約小組的成員、承擔著控制煙草的職能，又必須肩負煙草制品管理、煙草產業(yè)發(fā)展、創(chuàng)造利稅的重要職責。這樣矛盾的職責設定存在不止一日，并可能在電子煙監(jiān)管問題上繼續(xù)呈現(xiàn)。特別是在當前針對電子煙的科學研究并不充分的情況下，如果成為電子煙的主管部門，國家煙草專賣局在矛盾與平衡中最終偏向何方，值得進一步關注。一種可能性是，其在某種程度上繼續(xù)主張現(xiàn)有的生產經(jīng)營企業(yè)關于電子煙健康功效（如戒煙）——該產品可能最大賣點的宣傳，以獲取市場收益。這樣基于利稅的考量會否對個體健康和公共健康帶來危害，例如是否可能成為更多人吸煙的渠道，在沒有充分科學證據(jù)的情況下尚難于得知。

5 結論與建議

本文嘗試回答的問題是中國應當以何種方式來監(jiān)管電子煙。通過對電子煙起源、發(fā)展的描述，對電子煙監(jiān)管中政府失位的探討，以及對美國、日本監(jiān)管經(jīng)驗的比較與分析，最終回歸到中國法律與制度語境下，平衡和考量按照藥品和按照煙草制品監(jiān)管的兩種路徑。迅猛發(fā)展的產業(yè)與市場需求、相對不足的科學研究，無疑給政府相關監(jiān)管部門帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。美國和日本的監(jiān)管選擇本質上是對各自業(yè)已存在的制度環(huán)境的反映，其中的利弊得失頗具啟發(fā)性。但也恰恰說明電子煙監(jiān)管問題并沒有一套現(xiàn)成的制度可供“拿來即用”。因而必須回到中國語境之下，立足中國現(xiàn)行法律與制度環(huán)境進行分析。在中國，將電子煙列入藥品或煙草制品是可供選擇的監(jiān)管路徑，但都將涉及對現(xiàn)行法律的修改或解釋。而無論選擇哪一種路徑，都會囿于現(xiàn)行體制，導致出現(xiàn)利弊權衡與取舍。政府部門必須清醒認識、切實注意到各種選擇背后的取舍，特別是變革后將面臨的諸多挑戰(zhàn)，并提前加以研究、設計，采取有力措施及時回應各方關切。

在相應法律法規(guī)修訂完善之前，考慮到比較迫切的監(jiān)管情勢以及國內、國際對中國電子煙問題的關注，決策者有必要先行采取適當措施著力解決好下述議題。

首先，大量中國電子煙生產經(jīng)營企業(yè)關于產品健康功效的宣傳須按照《廣告法》加以規(guī)制。中國于2015年4月24日通過了新修訂的《廣告法》，并將于2015年9月1日起施行。新《廣告法》調整范圍為“在中華人民共和國境內，商品經(jīng)營者或者服務提供者通過一定媒介和形式直接或者間接地介紹自己所推銷的商品或者服務的商業(yè)廣告活動”。顯然，中國電子煙生產經(jīng)營企業(yè)通過各種平臺（如互聯(lián)網(wǎng)）直接或間接介紹自己所推銷的商品，此種商業(yè)廣告活動必然受到該法的調整。新《廣告法》明確規(guī)定“廣告不得含有虛假或者引人誤解的內容，不得欺騙、誤導消費者”。針對一些健康產品廣告打“擦邊球”的現(xiàn)象，專門規(guī)定了“除醫(yī)療、藥品、醫(yī)療器械廣告外，禁止其他任何廣告涉及疾病治療功能，并不得使用醫(yī)療用語或者易使推銷的商品與藥品、醫(yī)療器械相混淆的用語”。廣告“使用虛構、偽造或者無法驗證的科研成果、統(tǒng)計資料、調查結果、文摘、引用語等信息作證明材料的”情形的，為虛假廣告?；谏鲜鲆?guī)定，無論電子煙被視為何種產品，相關主管部門都無法逃避廣告監(jiān)管責任。國務院工商行政管理部門主管全國的廣告監(jiān)督管理工作，必須依法履行廣告監(jiān)督管理職責。主管部門“發(fā)現(xiàn)的違法廣告行為或者對經(jīng)投訴、舉報的違法廣告行為，不依法予以查處的”，或是“玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的”，應承擔相應法律責任。在沒有科學證據(jù)足以支持電子煙能起到“戒煙”、“減害”健康功效的情況下，大量電子煙廣告明顯違反《廣告法》（即便按照修訂前的條文）。主管部門有必要迅速采取行動，對電子煙宣傳中的不法行為予以堅決查處。

其次，有必要制定完善中國電子煙生產質量標準。中國是世界電子煙“生產工廠”。然而，當前中國卻并未有統(tǒng)一的針對電子煙產品質量的具體標準。在完善立法、對該產品實施系統(tǒng)性監(jiān)管之前，首先有必要提高和完善行業(yè)標準、產品質量標準，至少讓消費者能夠獲得安全、質量可控的產品。相關標準應包括但不限于電子煙生產原料、尼古丁濃度、重金屬含量、煙液口味和添加劑等方面。從實踐而言，相關標準可暫由不同領域逐步制定出臺。如社會組織和行業(yè)協(xié)會可起草生產行為準則，個體生產企業(yè)可尋求第三方質量認證，相關政府部門可聯(lián)合出臺規(guī)范性文件提供強制性的統(tǒng)一標準等。此外，公共部門與私人部門可以聯(lián)合開展前瞻性研究，內容包括但不限于電子煙質量標準、產品安全性、有效性層面的研究，公共衛(wèi)生、人口健康層面的研究，乃至政府監(jiān)管能力、監(jiān)管體制變革方案設計的研究，以為后續(xù)對電子煙監(jiān)管提供扎實工作基礎。

再次，中國應盡快制定出臺與電子煙產品相應的煙草控制措施。其中，禁止向未成年人銷售電子煙應被賦予足夠的優(yōu)先權?！额A防未成年人犯罪法》第十五條明確規(guī)定“任何經(jīng)營場所不得向未成年人出售煙酒?！毙滦抻喌摹稄V告法》、《煙草專賣法》中亦有類似禁止性規(guī)定。如前文所述，考慮到電子煙在中小學校園中的迅速流行、其尚不明確的健康影響，以及社會、家長的廣泛關切，政府有必要迅速出臺禁止向未成年人銷售電子煙的規(guī)定。其他傳統(tǒng)煙草控制措施，如煙草包裝警示、煙草稅、公共場所禁止吸煙等規(guī)定，均需要結合電子煙相關研究的推進，及時加以完善和更新。此外，由于中國煙草控制措施長期被詬病，對電子煙控制措施無疑也將需要更多的關注、努力與執(zhí)行。

最后，中國電子煙監(jiān)管政策的出臺有必要重視和關注中國特有的高吸煙率環(huán)境。中國吸煙人數(shù)超過3億，7.4億非吸煙人群受二手煙危害，而煙草控制措施仍比較有限。近年來中國亦未出現(xiàn)吸煙人數(shù)顯著下降的趨勢。當前這樣的高吸煙率環(huán)境，迥異于美國和日本，在制定電子煙監(jiān)管政策時必須加以思考。其對電子煙監(jiān)管政策可能會帶來以下三種不同的現(xiàn)實影響：其一，考慮到傳統(tǒng)煙草的明確危害，中國電子煙監(jiān)管政策應相對寬松，以推動更多吸食傳統(tǒng)卷煙的民眾轉而使用電子煙。其二，電子煙監(jiān)管政策應更加嚴格，以避免民眾因使用電子煙而致尼古丁成癮、進而走上吸食傳統(tǒng)卷煙的老路，最終達致控制全民吸煙率的目的。其三，將電子煙置于煙草制品的類別中，雖然意味著電子煙將受到一定程度監(jiān)管，但其代價可能是使電子煙享受了中國相對寬松的煙草控制政策?？傊袊赜械母呶鼰熉虱h(huán)境這一區(qū)別于美國、日本的社會現(xiàn)實，是需要相關政策制定者加以審思的。

致謝

本文的寫作，得益于清華大學法學院王晨光教授的指導和幫助，特此鳴謝。作者文責自負。

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Abstract:The explosion in the growth of China’s e-cigarette production, its popularity among consumers, unclear impact on both individual and public health, and a basically regulatory inaction have accumulated serious problems and drawn rising concerns domestically and internationally. Thus it is already very necessary and urgent to strengthen the regulation over e-cigarette in China. The U.S. and Japan’s regulatory choices are particularly instructive and have profound implications for Chinese regulators; however, neither has the two routes been free of controversy. Regulatory theory and the Chinese legal and institutional environment suggest two approaches, to regulate e-cigarettes as pharmaceuticals or tobacco products, both of which inevitably involve policy weighing and trade-offs. Policymakers should be fully aware of these implications and avoid the disadvantages with designed mechanisms. As a fi rst step, regulating e-cigarette advertisement, improving quality standards, updating tobacco control policy and paying attention to the high-smoking-rate environment in China are signi fi cant issues should be focused and worked out by policymakers as soon as possible.

Keywords:China; E-cigarette; regulation; international experience; implications

Citation:Eric A Feldman, CHAI Yue. A preliminary discussion on E-cigarette regulation in China [J]. Acta Tabacaria Sinica, 2015,21(6)

Screening of tobacco endophytic bacteria resistant to Meloidogyne spp and its control effect

CHEN Zebin1,2，XIA Zhenyuan2，XU Shenguang1，WANG Haiyan1，ZHAO Xingneng3，LI Jianwen1
1 Engineering Research Center for Urban Leisure Agriculture of Yunnan Province, School of Agriculture, Kunming University, Kunming 650214, China;
2 Yunnan Academy of Tobacco Agricultural Sciences, Kunming, 650031, China;
3 Yunnan Puer Tobacco Company, Puer 665000, Yunnan, China

WY7 and CJ20 with control effect of over 99% on Meloidogyne spp were screened out of fi ve strains of endophytic bacteria which had obvious mortality effect on Panagrellus redivivus. Results showed that the activity of endophytic bacteria increased with prolonged treatment time within 12 hours and decreased as dilution rates rose. Results of greenhouse experiments showed that the control effect of WY11, WY13, WY7, WY9 reached more than 50%. CJ20 was the most effective strain against Meloidogyne spp. with control effect up to 67.5%. Of the biocontrolling agents, endophytic bacteria proved to be one of the most important microbial resources.

tobacco; endophytic bacteria; meloidogyne spp.; screening; control effect

A preliminary discussion on E-cigarette regulation in China

Eric A. Feldman1, CHAI Yue2

1 University of Pennsylvania Law School, Philadelphia, PA 19104, USA;
2 School of Law, Tsinghua University, Beijing 100084, China

陳澤斌，夏振遠，徐勝光,等. 煙草抗根結線蟲內生細菌的篩選及防效研究[J]. 中國煙草學報，2015,21（6）

云南省煙草公司科技項目（No. 2012YN06）;云南省應用基礎研究青年項目（No. 2013FD040）;國家自然科學基金資助項目（No.41361056）;昆明學院大學生科學研究項目（No. DXS14070）

陳澤斌（1985—），博士，講師，研究方向：植物內生細菌活性物質，Email：zbchenkmu@163.com

夏振遠（1971—），碩士，研究員，研究方向：煙草微生物的利用和控制，Email：zyxia@yntsti.com Tel：0871-65106032

2014-03-11