淺談如何加強城鄉(xiāng)結(jié)合部土地管理

侯玉峰 王洪芹

摘 要：作為城市和鄉(xiāng)村之間的過渡地區(qū)，城鄉(xiāng)結(jié)合部在經(jīng)濟生產(chǎn)、社會活動等多個方面同時兼具城市和農(nóng)村的部分特征，獨特的區(qū)位條件賦予了城鄉(xiāng)結(jié)合部在國家經(jīng)濟發(fā)展和社會活動中的重要作用，但處于城市和農(nóng)村管理邊緣的地理位置也催生了一些問題。土地是國家經(jīng)濟建設(shè)和人民生活的重要基礎(chǔ)性資源。由于多種原因，城鄉(xiāng)結(jié)合部土地管理中存在著較為嚴(yán)重的問題。文章圍繞城鄉(xiāng)結(jié)合部土地管理問題進(jìn)行探討，詳細(xì)分析了城鄉(xiāng)結(jié)合部土地管理中存在的主要問題，然后針對這些問題提出解決方案。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)結(jié)合部；土地管理；解決策略

前言

土地在人類生活和社會活動中具有無可替代的基礎(chǔ)性作用。從人類生存角度講，土地是人類生存、生活的根本所在，從人類活動方面講，土地是在社會生產(chǎn)關(guān)系中最基礎(chǔ)的生產(chǎn)資料。從政府管理角度而言，土地是工、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，在為工業(yè)生產(chǎn)提供了原料的同時，還為農(nóng)業(yè)生存提供了種植條件。特別是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，土地利用和管理工作水平的高低與糧食生產(chǎn)密切相關(guān)，對社會穩(wěn)定和國防安全有著重要影響。根據(jù)所在區(qū)域類別不同，土地管理分為農(nóng)村土地管理和城市土地管理兩部分。二者原理和根本方法一致，但在具體執(zhí)行方面有各有特點，彼此之間還存在較為強烈的相互影響。城鄉(xiāng)結(jié)合部處于城市和農(nóng)村之間，通常情況下位于郊區(qū)，存在連片建成區(qū)，非農(nóng)業(yè)用地很少。在交通方面，城鄉(xiāng)結(jié)合部連接著城市和農(nóng)村；在社會活動方式上，城鄉(xiāng)結(jié)合部同時具有城市和農(nóng)村的特點，是城市和農(nóng)村精神文明、物質(zhì)文明交匯融合的地方。隨著我國經(jīng)濟體制改革的逐漸深入，城市化建設(shè)步伐逐步加快，城市規(guī)模不斷向外擴延，原來遠(yuǎn)離城市中心的城鄉(xiāng)結(jié)合部被吸納到城市建設(shè)范圍之中，工業(yè)經(jīng)濟和服務(wù)業(yè)獲得了快速發(fā)展，部分城鄉(xiāng)結(jié)合部建立了工業(yè)園區(qū)，承擔(dān)起地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要職責(zé)。隨著城鄉(xiāng)結(jié)合部在城市建設(shè)過程中作用日漸增強，城鄉(xiāng)結(jié)合部土地管理的重要性也逐漸顯現(xiàn)出來。抓好城鄉(xiāng)結(jié)合部土地管理，實現(xiàn)土地資源的科學(xué)高效利用，維護(hù)城鄉(xiāng)結(jié)合部土地資源結(jié)構(gòu)和諧與穩(wěn)定，對于我國城鎮(zhèn)化建設(shè)事業(yè)和國民經(jīng)濟的健康發(fā)展，具有至關(guān)重要的保障作用。

1 當(dāng)前我國城鄉(xiāng)結(jié)合部土地管理工作中存在的主要問題

城鄉(xiāng)結(jié)合部地處城市和農(nóng)村交界地帶，人口組成較為復(fù)雜，既有農(nóng)村人口又有城市戶口，外來人口比例很大。此外，由于城鄉(xiāng)結(jié)合部位于城市邊緣，在土地利用方面受城市和郊區(qū)土地利用的雙重影響，土地交易較為頻繁。在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，土地利用同時存在農(nóng)村和城市土地利用的兩種特色，既有農(nóng)村土地利用的常見形式，又有商業(yè)網(wǎng)點、公共事業(yè)設(shè)施、工業(yè)企業(yè)等帶有濃烈城市土地利用色彩的設(shè)施。上述種種，使得城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用情況極為復(fù)雜，土地管理工作難度很大，在很多地方都存在著不足。下面就對我國當(dāng)前城鄉(xiāng)結(jié)合部土地管理方面存在的主要問題進(jìn)行探討。

1.1 土地資源管理不夠規(guī)范

城鄉(xiāng)結(jié)合部位于城市和農(nóng)村過渡地帶，土地利用和管理同時受到城市建設(shè)和農(nóng)村土地利用兩種利用形式的影響，在征地動遷、出讓、轉(zhuǎn)讓等環(huán)節(jié)上，呈現(xiàn)出多種權(quán)屬關(guān)系錯綜復(fù)雜，不同管理模式間互相矛盾的情況。同時受土地利用規(guī)劃，特別是中長期的規(guī)范缺位的影響，城鄉(xiāng)結(jié)合部土地資源管理工作相對混亂，規(guī)范性很差。具體表現(xiàn)有以下幾種：一是政出多門。城鄉(xiāng)結(jié)合部具有土地管理權(quán)限的部門不止一個，各部門間工作交叉重疊，不僅造成行政資源的大量浪費，而且政令不一使得管理效果大幅下降。此外，雖然城鄉(xiāng)結(jié)合部土地管理涉及的部門很多，但土地管理工作依然存在著一些空白，管理漏洞較多。二是城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)用地分為城鎮(zhèn)建設(shè)用地和村鎮(zhèn)自留發(fā)展用地、宅基地兩個部分。在行政區(qū)劃上，城鄉(xiāng)結(jié)合部受城市政府和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雙重領(lǐng)導(dǎo)。城市在向外擴張過程中不斷征用集體土地，建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施或者興建企業(yè)，農(nóng)村則趨向發(fā)展低層次工業(yè)和城鎮(zhèn)經(jīng)濟，用來提高農(nóng)民收入，推動農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)化。不同的目的使得城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用管理較為混亂，造成了土地資源的大量浪費。

1.2 土地權(quán)屬界限爭議現(xiàn)象嚴(yán)重

管理上的混亂使得城鄉(xiāng)結(jié)合部土地權(quán)屬界限確定工作困難，各種問題長期積累下來，造成了城鄉(xiāng)結(jié)合部土地權(quán)屬界限不清、爭議較多。在城鄉(xiāng)結(jié)合部，不同性質(zhì)的土地大量共存，互相之間的界限難以確定，產(chǎn)權(quán)關(guān)系、土地權(quán)屬不清問題十分常見。有時為了取得經(jīng)濟利益，組織或個人將土地以租賃、入股的方式交由他人使用。由于這個過程往往沒有經(jīng)過規(guī)范的行政審批手續(xù)，時間一長，土地權(quán)屬就難以確定。在政府進(jìn)行土地征用時，由于土地權(quán)屬界線或產(chǎn)權(quán)不清導(dǎo)致的拆遷補償糾紛問題時有發(fā)生，不僅阻礙了征地工作的正常進(jìn)行，影響了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，還有可能引發(fā)社會穩(wěn)定問題，給當(dāng)?shù)氐纳鐣刃驇砭薮筘?fù)面影響。同時，城鄉(xiāng)結(jié)合部土地管理方面的法規(guī)、制度多年未做更新，與快速發(fā)展的實際情況間存在一定程度的脫節(jié)，無法為當(dāng)前復(fù)雜的土地管理問題提供有效的指導(dǎo)。土地產(chǎn)權(quán)主體難以明確，使得農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)缺乏可靠保障。

1.3 城鄉(xiāng)結(jié)合部居民缺乏應(yīng)有的土地法制觀念

除了上述問題外，我國城鄉(xiāng)結(jié)合部土地管理中還存在居民法制觀念缺失、土地利用效率不高、違章建筑現(xiàn)象嚴(yán)重等問題。這些問題在城鄉(xiāng)結(jié)合部長期存在，給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展秩序都帶來了較為嚴(yán)重的破壞。

2 加強城鄉(xiāng)結(jié)合部土地管理的相關(guān)建議

針對當(dāng)前城鄉(xiāng)結(jié)合部土地管理中存在的問題，作者提出以下建議：一是要制定科學(xué)完善的土地利用規(guī)劃。土地規(guī)劃是土地利用與管理的基礎(chǔ)和藍(lán)圖。制定完善的土地規(guī)劃，有利于當(dāng)?shù)卣茖W(xué)規(guī)范的實施土地管理。政府要圍繞發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，分階段制定土地利用規(guī)劃。土地規(guī)劃的制定要堅持實事求是，科學(xué)高效的原則，要具有很強的可操作性。規(guī)劃既要符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，又要滿足地區(qū)中長期發(fā)展目標(biāo)，既要保障當(dāng)?shù)亟?jīng)濟建設(shè)發(fā)展需要，又要維護(hù)人與自然間的和諧統(tǒng)一，要在堅持環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)上科學(xué)開發(fā)。二是嚴(yán)格遵照土地利用規(guī)劃，實施科學(xué)的土地管理。土地規(guī)劃一經(jīng)制定，就必須嚴(yán)格遵照執(zhí)行。政府必須維護(hù)土地利用規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，不能因為追求經(jīng)濟效益而隨意更改規(guī)劃。變動頻繁的規(guī)劃期效果等于沒有規(guī)劃。三是要做好調(diào)查研究。城鄉(xiāng)結(jié)合部土地管理問題復(fù)雜，影響因素眾多。在制定規(guī)劃和具體實施與管理的過程中，要堅持問題導(dǎo)向，切實做好實地調(diào)研，全面收集信息，做到有的放矢，因地制宜。各級土地管理部門要高度重視地籍檔案管理工作，完善檔案管理制度，建立地籍?dāng)?shù)據(jù)庫。

3 結(jié)束語

土地是人類生存、生活、進(jìn)行社會活動的基礎(chǔ)。我國當(dāng)前正處于社會主義經(jīng)濟體制改革的重要階段，經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)對于土地的需求都十分迫切，土地資源緊張已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟發(fā)展的一個重要問題。隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，城鄉(xiāng)結(jié)合部在城市建設(shè)和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中承擔(dān)的作用越來越大，加強城鄉(xiāng)結(jié)合部土地管理，提高科學(xué)利用土地水平，對于促進(jìn)我國經(jīng)濟建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)事業(yè)的順暢發(fā)展具有十分重要的意義。

參考文獻(xiàn)

[1]劉勝華，等.土地管理概論[M].武漢大學(xué)出版社.