構(gòu)建領(lǐng)導干部法治建設評價體系探究

摘要：

黨的十八屆四中全會指出，把法治建設成效納入領(lǐng)導干部政績考核指標體系是加強和改進黨在全面推進依法治國中領(lǐng)導作用的重要舉措。構(gòu)建領(lǐng)導干部法治建設評價體系，要在學習國內(nèi)外法治指標探索經(jīng)驗的基礎上，科學確定評價體系的實施主體、評價內(nèi)容、基本程序、評價方式和基本原則，努力使評價結(jié)果更準確、更可靠。

關(guān)鍵詞：領(lǐng)導干部；法治建設；評價體系

中圖分類號：D920.4文獻標志碼：A文章編號：1008-2921（2015）04-0078-04

黨的十八屆四中全會指出：“黨員干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者”，加強和改進黨對全面推進依法治國的領(lǐng)導，要“把法治建設成效作為衡量各級領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部工作實績重要內(nèi)容，納入政績考核指標體系。”從而在客觀上不斷“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力”，為全面落實依法治國提供堅實的組織保證。

一、領(lǐng)導干部法治建設評價體系的主要內(nèi)容

[JP+2]評價是一種價值判斷的活動過程，選擇合適的評價指標和內(nèi)容是有效考核領(lǐng)導干部法治建設成效的關(guān)鍵。對于法治建設具體指標的設立，不同的學者有不同的看法，有的學者認為，首先要“從源頭上回答建立法治建設指標體系的具體語境、面對的問題以及現(xiàn)實針對性”。在此基礎上，再“探索法治建設指標體系應該包括哪些內(nèi)容以及怎樣將法治建設指標體系工作付諸實施的問題”。有的學者則根據(jù)自己對于“法治中國”的理解，提出了對于法治建設指標體系的初步構(gòu)想。筆者認為，這些關(guān)于法治建設指標的探討，對于構(gòu)建領(lǐng)導干部法治建設評價體系的建設是十分有益的。

（一） 法治思維（所占權(quán)重10%）

思想是行動的指南，加快推進法治建設，需要領(lǐng)導干部具備一種與法治相適應的治理思維。領(lǐng)導干部要具備法治思維，就會在行使公共權(quán)力時以“合法性”為根本判斷標準，善于從法律角度思考問題，把法律作為決策的依據(jù)和衡量事物的重要標準。

決策是領(lǐng)導干部履行職責的重要方式，也是其行使公共權(quán)力的主要手段。黨的十八屆四中全會指出，在完善黨委依法決策機制的過程中，領(lǐng)導干部要積極推動決策機制健全，“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確”。真正做到?jīng)Q策程序要守法、決策內(nèi)容要合法、決策實施要依法、決策監(jiān)督要靠法。

[HT9.5SS]（三）科學立法（所占權(quán)重10%）

公平高效的法律體系是推進國家法治建設的前提。實現(xiàn)科學立法，本質(zhì)上是要通過不斷加強立法過程的制度化、民主化和規(guī)范化來提升法律制定的科學性、有效性，為實現(xiàn)“良法之治”創(chuàng)造條件。廣大領(lǐng)導干部在推進法治建設的過程中要積極推動和改進地方立法工作，以完善立法程序和推進立法工作的制度化為突破點，并及時對失效法律進行修改和廢止。

法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。目前在我們國家一些地區(qū)的行政執(zhí)法過程中還存在著諸如有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究和不文明執(zhí)法等情況。這些情況不但加劇了社會公眾同政府間的矛盾和沖突，造成了政府公信力的缺失，而且嚴重損害了憲法和法律的權(quán)威性。因此，廣大領(lǐng)導干部要從健全執(zhí)法體系、完善執(zhí)法程序、嚴格執(zhí)法責任追究和考核等方面入手，以制度化的手段加強和改進執(zhí)法工作。公平正義是法治的生命線，也是維護社會安定的必然要求。實現(xiàn)公正司法，需要各級領(lǐng)導干部從維護實體公正和程序公正兩方面內(nèi)容出發(fā)，保證司法機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)，確保司法審判結(jié)果體現(xiàn)公正。

推進社會主義法治建設，離不開良好的法治環(huán)境作外在保障。堅持全民守法，目的就是要在全社會范圍內(nèi)營造一種良好的法治氛圍，確保每一個公民都能養(yǎng)成善于學法、知法、守法、用法的良好習慣。各級領(lǐng)導干部在推動所在地區(qū)法治建設的過程中要積極引導社會公眾樹立法治意識、著力構(gòu)建一種守法光榮、違法可恥的法治環(huán)境。

[HT9.5SS]（七）信息公開（所占權(quán)重10%）

信息公開是推動法治建設的重要手段。各級政府能否做到信息公開直接關(guān)系到公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)。因此，領(lǐng)導干部在推進法治建設過程中，必須努力健全信息公開機制，完善通過政府公報、網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等形式主動公開行政信息，確保信息公開內(nèi)容的全面化、公開渠道的多元化、公開制度的規(guī)范化。

權(quán)力缺乏監(jiān)督，必然會產(chǎn)生腐敗。自覺接受監(jiān)督是規(guī)范領(lǐng)導干部權(quán)力運行的重要保證，也是遏制腐敗產(chǎn)生的有效手段。在建設社會主義法治國家的進程中，各級領(lǐng)導干部不但自身要在工作中主動接受監(jiān)督，同時還要努力健全行政監(jiān)督制約機制和問責制度，推動行政機關(guān)自覺接受來自人大、政協(xié)、司法機關(guān)以及社會輿論等各方面的監(jiān)督，真正做到讓權(quán)力在陽光下運行。

（九）化解矛盾（所占權(quán)重10%）

合理化解矛盾，維護社會穩(wěn)定，需要以法治作前提。各級領(lǐng)導干部在推動法治建設的過程中要善于運用法治方式來處理問題，健全有效預防和化解社會矛盾的體制機制、依法受理信訪和行政復議、落實行政賠償制度，使各類社會矛盾都得到妥善處理，切實保障社會的安定和諧。

二、領(lǐng)導干部法治建設的評價方式

一是堅持定量分析與定性分析相結(jié)合。定量分析法強調(diào)以準確、可靠的數(shù)據(jù)作為其支撐點，并廣泛使用數(shù)學建模、比率分析等方式來實現(xiàn)對客體的評估，其評估結(jié)果相對科學公正。但是在對領(lǐng)導干部法治建設成效進行實際評價的過程中，有一些屬于主觀價值判斷的內(nèi)容，如領(lǐng)導干部是否尊重憲法的最高權(quán)威性、是否具有法治意識等，這類問題難以進行單純的量化分析。在這種情況下，就必須輔之以定性分析方法作為補充。定性分析通過評價者自身的經(jīng)驗、知識和對評價客體日常行為的觀察、分析，最后對評價對象做出評價結(jié)果，其不足之處在于其缺乏客觀標準，人為因素較大。因此，將兩種分析方式相結(jié)合，對于主觀性較強的評價內(nèi)容，可以采取德爾菲法、專家打分法來進行評價。而對于可以量化的法治建設指標則采取定量分析的方式，如相關(guān)系數(shù)法、因子分析法等，實現(xiàn)對法治建設成效的客觀評估。

二是堅持動態(tài)分析與靜態(tài)分析相結(jié)合。靜態(tài)分析方法能夠?qū)⒂绊懛ㄖ谓ㄔO的外生變量如地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、基層治理現(xiàn)狀、公民法律素養(yǎng)等抽象化，相對靜止地看待法治建設的實際成效，從而求得領(lǐng)導干部這一內(nèi)生變量對法治建設成效的具體貢獻。動態(tài)分析法則是將法治建設作為一個動態(tài)的過程來看待，對影響法治建設的多種變量及其彼此之間相互影響和制約的過程進行分析，即充分考慮領(lǐng)導干部以外的因素對于法治建設實際結(jié)果的影響，實現(xiàn)對不同地區(qū)法治建設標準的統(tǒng)一，保證評價結(jié)果的準確性。動態(tài)分析和靜態(tài)分析法從不同角度對領(lǐng)導干部法治建設成效進行分析，其分析結(jié)果都具有一定的合理性和準確性。因此，可以采取將兩者相結(jié)合的形式，增強評估結(jié)果的科學性。

三是堅持宏觀分析和微觀分析相結(jié)合。對領(lǐng)導干部法治建設的成效進行評價屬于全面推進依法治國的重要環(huán)節(jié)。在評價過程中必須采取宏觀分析的方法，從全局上充分重視考核指標對于全社會法治建設環(huán)境的宏觀推動作用。與此同時，在對法治建設客體進行評價的過程中，要充分考慮對象的適用性，從微觀分析入手，細致分析比較每個指標，要科學規(guī)劃指標權(quán)重，設立最低完成值，防止出現(xiàn)由于某一項法治指標分值權(quán)重過大，而使得其他指標相比之下可以放棄的情況。

三、構(gòu)建領(lǐng)導干部法治建設評價體系的實現(xiàn)路徑

（一）學習借鑒國內(nèi)外法治指標建設的經(jīng)驗

中國共產(chǎn)黨的十八屆四中全會決定將法治建設成效作為衡量各級領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部工作實績重要內(nèi)容納入政績考核指標體系之前，在國內(nèi)外一些地區(qū)，已經(jīng)開始了對法治指標進行量化和建立地方法治進程評價體系的探索。比如“由美國律師協(xié)會、國際律師協(xié)會、泛太平洋律師協(xié)會等組織發(fā)起的‘世界正義工程。其通過和世界一百多個國家的不同專業(yè)領(lǐng)域的領(lǐng)導、專家、學者的探討，確立了以四項基本原則作為衡量一個國家法治狀況的數(shù)量化標準?！痹俦热缯憬嗪嫉姆ㄖ沃笖?shù)，通過數(shù)字化的方式“從高到低縱向深化和橫向展開對各政府機關(guān)部門逐個評估，使評估體系既能得出反映余杭整體法治狀況的總指標，又能對政府各個部門的績效進行考核，還能落實到鄉(xiāng)以下的基層政權(quán)機關(guān)的量化考核”。這些有益的探索為我們構(gòu)建領(lǐng)導干部法治建設評價體系提供了寶貴的經(jīng)驗。但是法治指標和法治建設指標又有所不同，不能混淆使用。法治指標側(cè)重于衡量一個地區(qū)的法治水平和狀態(tài)，評估的是靜態(tài)的結(jié)果。其本質(zhì)是“以細化和量化地方法治建設為著眼點，運用科學的標準，選擇和確定有代表性的重要指標”“綜合測算各地方的法治水平，并解決在推進法治進程中存在的問題”。而法治建設成效指標則以“立”為核心，更側(cè)重于制度“建設”，其重點是把法治建設的過程作為一個階段性目標進行評估，評估的是動態(tài)的過程。

（二） 明確領(lǐng)導干部法治建設成效評價的實施主體

從已有的法治指標或法治指數(shù)來看，對法治建設實際情況進行評估的實施主體主要有三種：第一種是國際性的NGO組織；第二種是國家或地方政府機構(gòu)；第三種是具有官方背景或者得到政府支持的的學者、科研機構(gòu)。領(lǐng)導干部法治建設評價體系同以往的法治評估體系不同，其針對的客體是領(lǐng)導干部，其實質(zhì)是對領(lǐng)導干部績效的一種考核措施，屬于政績考核的一部分。因此，為了確保結(jié)果的權(quán)威性、科學性和準確性，法治建設指標體系必須由上級領(lǐng)導機構(gòu)統(tǒng)一制定指標權(quán)重和實施規(guī)劃，其評價主體也應由多元化的主體構(gòu)成。

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[HT5"H][JZ]圖1領(lǐng)導干部法治建設評價要素

[HT9.5SS]（三） 規(guī)范領(lǐng)導干部法治建設評價具體程序

對領(lǐng)導干部法治建設成效的考核可以分步驟進行：一是評估前的準備，由上級領(lǐng)導機關(guān)組成專門的法治建設成效評價小組，明確評價目的，設定評價指標，確定指標權(quán)重，建立評價模型，公布評價對象和時間等。二是評估資料的收集，這個步驟包括：（1）對可量化的法治指標數(shù)據(jù)的收集，這部分主要依靠統(tǒng)計部門和相關(guān)職能部門提供的數(shù)據(jù)；（2）發(fā)放問卷，主要針對的對象是法治領(lǐng)域的專家和社會公眾；（3）評估客體的自我評價。三是對評估數(shù)據(jù)的分析，通過信息化的技術(shù)以及綜合評價方法對數(shù)據(jù)進行分析，根據(jù)得分結(jié)果形成評估報告，保證評估結(jié)果的客觀性和準確性。四是公開評估結(jié)果，根據(jù)評估情況，確定評價對象的具體考核分數(shù)和等級，最后進行排序并公示。

（四）領(lǐng)導干部法治建設指標設定的基本原則

對領(lǐng)導干部的法治建設成效做出科學的評價，關(guān)鍵在于從法治建設紛繁復雜的內(nèi)容中提煉出其主要和具體的表現(xiàn)形式。簡單來說，就是在遵循科學性原則的前[LL]提下找出能準確反映法治建設進程、狀況的成效指標。一是堅持全面性，法治建設評價指標的設定要具有全面性，要能夠涵蓋該地區(qū)法治建設的各個方面，防止出現(xiàn)由于指標設計的不全面而導致法治建設發(fā)展出現(xiàn)不均衡，或是領(lǐng)導干部對法治建設某一方面的忽視。二是突出重點性，由于不同地區(qū)法治建設的現(xiàn)狀不同。在設立領(lǐng)導干部法治建設考核指標的過程中，在保證指標全面性的前提下，要突出重點，提高關(guān)鍵性指標、法治薄弱環(huán)節(jié)指標的權(quán)重系數(shù)，著重考核法治建設的重點內(nèi)容。三是體現(xiàn)系統(tǒng)性，領(lǐng)導干部法治建設評價體系是一個復雜的系統(tǒng)，為了能對領(lǐng)導干部法治建設整體情況作出全方位評估，在設立指標時，要注重增強不同指標之間的關(guān)聯(lián)性，同層次指標之間要實現(xiàn)界限分明，使這些指標共同構(gòu)成一個有機的整體，同時保持各種指標的內(nèi)涵和外延的穩(wěn)定性，便于不同指標之間進行橫向和縱向比較。四是注重可操作性，為了能對領(lǐng)導干部的法治建設成效進行準確估計，指標體系的設計應當具備可操作性。即所選取的法治建設指標一方面要便于收集和獲??；另一方面盡量簡化，減少一些不必要的評價指標，避免指標體系設計過于龐雜，過于細化。

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