論“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”原則及其實現(xiàn)路徑

姜青富

摘要：

加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，是我們黨在領(lǐng)導(dǎo)人民進行民主法制建設(shè)過程中形成的一項重要原則。在全面推進依法治國的新的歷史時期，應(yīng)當通過規(guī)范黨領(lǐng)導(dǎo)立法的具體程序、實現(xiàn)途徑等內(nèi)容，推動我國法治建設(shè)的進一步發(fā)展。

關(guān)鍵詞：黨領(lǐng)導(dǎo)立法；依法執(zhí)政；立法權(quán)

中圖分類號：DF01文獻標志碼：A文章編號：1008-2921（2015）04-0075-03

黨的十八屆四中全會提出，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，要加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。這一論述為我國新時期的立法工作指明了方向。 作為我們黨在執(zhí)政中參與國家立法活動的一項重要原則，長期以來，黨通過領(lǐng)導(dǎo)立法的方式將符合群眾根本利益的政策主張，通過法定程序及時上升為國家的法律，并得之以有效地貫徹實施，極大地保障了群眾利益和社會主義建設(shè)。在全面推進依法治國的重要歷史時期，重新回顧、審視和完善這一原則，仍具有重要現(xiàn)實意義。

一、“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”原則的科學(xué)內(nèi)涵及其在我國產(chǎn)生的根源

“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”，顧名思義就是作為我國執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，通過法定的程序?qū)α⒎C關(guān)行使立法權(quán)制定或修改法律的活動施加影響，并將自身的政治主張與人民的意志相結(jié)合，上升為國家法律的過程。作為黨在執(zhí)政中參與國家立法活動的一項重要原則，“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”原則在我國主要是由以下幾個因素決定。

其一，“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”首先是由黨的執(zhí)政地位決定的。執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)和參與國家的立法活動在世界范圍內(nèi)具有普遍性，在西方實行三權(quán)分立的國家，執(zhí)政黨總是通過自己的議會黨團提出本黨的議案，通過法律程序，將其變?yōu)閲曳?，將?zhí)政黨的意志轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵?。在我國，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民經(jīng)過了艱苦的革命戰(zhàn)爭后，取得了國家政權(quán)，成立了新中國。1954年憲法的頒布，使我們黨以憲法確認的形式從戰(zhàn)爭時期的革命黨成為憲法規(guī)定的執(zhí)政黨，此后，歷次憲法修改都確認了中國共產(chǎn)黨在國家政治生活中執(zhí)政黨的地位，并明確肯定了中國共產(chǎn)黨對國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。因此，作為國家的執(zhí)政黨，領(lǐng)導(dǎo)和參與國家的立法工作，并將自身的政策主張通以立法的形式體現(xiàn)出來，具有客觀必然性和正當性。

其二，“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”是黨領(lǐng)導(dǎo)人民實施依法治國基本方略和黨依法執(zhí)政的客觀要求。1997年，黨的十五大首次明確提出依法治國是我們黨治理國家的基本方略，并寫進了隨后修改的憲法當中。依法治國戰(zhàn)略的實施，首先要求我們國家建立科學(xué)完備的法律體系，即要求立法先行，國家的執(zhí)法、司法等其它工作才能正常展開。而只有堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，才能確保依法治國戰(zhàn)略在實施中不變向，不變質(zhì)。黨領(lǐng)導(dǎo)立法，也是黨依法執(zhí)政的客觀要求。依法執(zhí)政要求黨必須在法治的軌道內(nèi)實現(xiàn)執(zhí)政意圖，發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用，這既要求黨在憲法法律范圍內(nèi)活動，也需要黨加強對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。

其三，“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”的原則也是由人民代表大會制度“立法權(quán)優(yōu)先”的特征所決定的。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立國家后，確立了人民代表大會制度作為國家的政權(quán)組織形式和根本政治制度。在人民代表大會制度下，國家的行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生，對人民代表大會負責，并受人大監(jiān)督。在具體的職能分工上，人民代表大會及其常委會是我國的立法機關(guān)，其它國家機關(guān)則負責法律的執(zhí)行和適用，可以看出，我國的人民代表大會制度體現(xiàn)了“立法權(quán)優(yōu)先”的特點。作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民實現(xiàn)當家作主的政權(quán)組織形式，黨在人民代表大會制度下的最可靠的執(zhí)政方式就是對國家的立法工作進行領(lǐng)導(dǎo)。

二、“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”原則的確立與發(fā)展過程

從“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”原則的產(chǎn)生發(fā)展來看，這一原則伴隨我國立法機關(guān)的組建和國家立法活動的開始而確立，確立后，則主要受黨對法治的態(tài)度影響而不斷變化發(fā)展。具體而言，“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”原則在我國的確立發(fā)展大致分為三個時期。

（一）形成階段。新中國剛剛成立后，民主革命的任務(wù)尚未完成，國家各項工作處于百廢待興狀態(tài)，國家的立法工作也尚未正式開展，黨在此時主要依靠發(fā)布命令的方式完成革命任務(wù)和進行社會建設(shè)。1954年我國第一部憲法頒布后，規(guī)定了全國人民代表大會是行使國家立法權(quán)的唯一機關(guān)，全國人民代表大會常委會也享有部分法律制定權(quán)，國家的立法工作從此開始起步，“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”作為我國立法活動的一項重要原則開始形成。但由于當時黨對法律的重視程度還不夠，人民代表大會的立法權(quán)一開始并沒有得到很好的執(zhí)行，如有些基本法律幾經(jīng)其稿都未能如期制定出來。1957年，中共中央書記處就刑法草案第22稿進行討論，并將討論意見在第一屆全國人民代表大會第四次會議上發(fā)給代表，不久大會通過決定，由人民代表大會常委會繼續(xù)審議修改，作為草案公布試行。該事例可以說是新中國成立初期“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”原則形成并在實踐中運用的一個直接體現(xiàn)。

（二）停滯階段。1957年后，隨著“反右”斗爭的擴大化和“大躍進”的開始，黨對法治的態(tài)度發(fā)生了重要變化，“重人治輕法治”成為黨內(nèi)意見的主流。在這一時期，黨更多地依靠政策治理國事，國家的立法工作停滯不前，“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”原則也因此成為了一紙空談。1966年，文化大革命發(fā)生以后，社會主義法制遭到了更為嚴重的破壞，國家的憲法法律被徹底踐踏，包括立法機關(guān)在內(nèi)的國家機構(gòu)癱瘓，立法活動也完全停止。在“文革”長達10年的時間里，全國人民代表大會除通過了1975年憲法外，沒有制定過一部法律。黨委領(lǐng)導(dǎo)立法變成黨委取代立法和黨委包辦立法，人民代表大會變成政策的橡皮圖章，法治受到嚴重破壞。“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”原則進入了一個停滯時期。

（三）恢復(fù)和發(fā)展階段?！拔母铩苯Y(jié)束后，黨和國家的工作重心開始轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，“文革”的慘痛教訓(xùn)使黨重新認識到法治的重要性，“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”也成為這一時期黨領(lǐng)導(dǎo)人民恢復(fù)法制建設(shè)的一個重要指導(dǎo)原則。1978年，鄧小平同志在黨的十一屆三中全會準備工作會議中提出：“為了保障人民民主，必須加強法制”?！艾F(xiàn)在的問題是法律很不完備，很多法律還沒有制定出來”。要“做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究” 。基于這種認識，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國的立法工作得到了快速發(fā)展，包括我國現(xiàn)行憲法（1982年憲法）和民法、民訴法、刑法、刑訴法等在內(nèi)的許多重要法律都在這一時期被制定出來。

[JP3]1991年，黨中央制定通過了《中共中央關(guān)于加強對國家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見》，以正式的黨內(nèi)文件形式來具體規(guī)范和指導(dǎo)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作。1997年黨的十五大提出依法治國是我國的基本治國方略后，1999年3月九屆人大二次會議又將“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”以憲法修正案的形式寫入了《中華人民共和國憲法》。此后，我國的法治建設(shè)邁入了新的歷史時期，“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”原則也進入了一個新的發(fā)展階段。

三、“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”原則的核心問題——黨與人民代表大會在立法中的關(guān)系

“黨領(lǐng)導(dǎo)立法“原則在我國經(jīng)歷了從無到有、從停滯到發(fā)展的漫長歷程，而在法治建設(shè)的新時期，“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”原則在具體實踐中需妥善處理的一個核心性問題是執(zhí)政黨和人民代表大會在立法中的關(guān)系問題。在理想的狀態(tài)下，執(zhí)政黨根據(jù)其所面臨的形勢，集中民意，形成自己的施政方針和政策主張，通過法定程序或黨內(nèi)程序，將其變?yōu)閲业囊庵?。而人大代表大會的主要職責是根?jù)執(zhí)政黨的建議進行立法，包括補充、修訂和完善憲法，以及審議、通過各項專門法律等。

但在我國立法進程中，因黨政職責劃分不清等原因，極易出現(xiàn)黨對立法的過分干預(yù)。如在“文革”時期，中共中央政治局曾直接成立憲法修改委員會，修改制定了七五憲法和七八憲法，違反了憲法相關(guān)的修改程序規(guī)定。本文認為，妥善處理黨與人民代表大會在立法中的關(guān)系應(yīng)從以下幾個方面進行把握。

首先，應(yīng)當認識到，無論黨領(lǐng)導(dǎo)立法還是人民代表大會主導(dǎo)立法，其最終歸宿都是為了實現(xiàn)人民根本利益。中國共產(chǎn)黨作為中國最廣大人民利益的根本代表，黨的政策主張是人民利益訴求的集中反映。而人民代表大會是人民行使國家權(quán)力的機關(guān)，人民代表大會的組成人員——人民代表大會代表由人民產(chǎn)生，對人民負責，人民代表大會立法的過程也是將民眾利益通過法律形式進行表達的過程。因此，從根本上說，黨領(lǐng)導(dǎo)立法與人民代表大會主導(dǎo)立法具有高度的一致性。

其次，黨對立法的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當是政治、思想、組織方面的領(lǐng)導(dǎo)。立法是民主的，也是科學(xué)的，立法活動本身是一項復(fù)雜的技術(shù)性活動。黨對立法的領(lǐng)導(dǎo)不應(yīng)事無巨細，對具體立法事務(wù)進行包攬包辦，更不能代替立法機關(guān)從事立法活動。而應(yīng)當側(cè)重于對法律特別是重大的基本法律是否堅持正確的政治原則、保持正確的政治方向、是否堅持了馬克思主義的立法思想和方法以及為立法工作推薦合格的人才等方面進行領(lǐng)導(dǎo)。

最后，黨與人民代表大會在立法中的活動要以憲法為根本準則，黨應(yīng)當支持人民代表大會在職權(quán)范圍內(nèi)行使立法職責。黨的十八屆四中全會提出，“任何組織和個人都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動”?！鞍l(fā)揮人民代表大會及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用?！蔽覈鴳椃ㄅc立法法等規(guī)定了立法機關(guān)的立法職權(quán)與立法程序，黨作為執(zhí)政黨應(yīng)遵守憲法與立法法等相關(guān)法律規(guī)定，依照憲法法律規(guī)定支持立法機關(guān)立法。如在憲法的修改上，黨中央向全國人民代表大會可以提出憲法修改建議而非憲法修正案，依照憲法規(guī)定的程序進行憲法修改。

四、“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”原則的實現(xiàn)路徑

在我國，法治已成為黨治國理政的基本方式，而立法權(quán)是我國國家權(quán)力體系中最核心權(quán)力，也是與人民關(guān)系最直接、最密切的最高層次國家權(quán)力。黨在領(lǐng)導(dǎo)立法過程中，是否遵循法定的程序，關(guān)系到黨是否做到了帶頭守法、憲法法律是否被有效遵守以及黨是否尊重立法機關(guān)依法行使立法權(quán)等諸多問題。從黨內(nèi)法規(guī)和我國的憲法法律中有關(guān)規(guī)定來看，目前而言，黨主要從以下途徑實現(xiàn)黨對立法的領(lǐng)導(dǎo)。

（一）在憲法的修改上，黨中央通過向全國人民代表大會提出修憲建議的方式實現(xiàn)黨對立法的領(lǐng)導(dǎo)。憲法是我國的根本大法，是治國安邦的總章程。在我國的法制建設(shè)中，形成了黨中央通過提出修憲建議領(lǐng)導(dǎo)憲法修改的重要憲法慣例，這一慣例是執(zhí)政黨參與憲法修改的主要途徑。修憲建議與憲法修改的提案權(quán)不同，針對修改建議，全國人民代表大會有權(quán)決定對建議內(nèi)容是否列入審議，而憲法修改提案一經(jīng)提出，全國人民代表大會則必須依據(jù)憲法規(guī)定的程序，對提案內(nèi)容進行審議并作出決定。在我國的政治生活中，黨中央作為黨內(nèi)的最高領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，修憲建議集中了全黨全民智慧，反映了國家和人民根本利益，全國人民代表大會對黨中央的修憲建議也給予充分的尊重，并依照法定的程序完成憲法修改工作。除憲法修改外，在國家其它法律的制定或修改上，必要時，執(zhí)政黨也會以立法建議方式促成某部法律的制定或修改。

（二）在法律制定和修改中的重大問題上，黨中央通過“黨組”依照黨內(nèi)程序?qū)崿F(xiàn)黨對立法的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十八屆四中全會指出：“凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報黨中央討論決定。法律制定和修改的重大問題由全國人民代表大會常委會黨組向黨中央報告?！备鶕?jù)黨章的有關(guān)規(guī)定，黨組是黨的一級組織機構(gòu)，全國人民代表大會常委會黨組直接對黨中央負責。全國人民代表大會及其常委會對涉及法律制定和修改的重大問題上，將反映集中或內(nèi)容有分歧的重要意見通過全國人民代表大會常委會黨組通過黨內(nèi)程序報黨中央討論決定，以確保國家法律在制定修改過程中能始終保持正確政治方向。這一制度是黨的組織領(lǐng)導(dǎo)和黨內(nèi)民主集中制運用于國家立法活動的直接體現(xiàn)，也是黨領(lǐng)導(dǎo)國家重要法律制定修改的主要實現(xiàn)路徑。

（三）對立法機關(guān)編制和報送的立法規(guī)劃進行討論、審定，是黨對國家整體性立法工作進行領(lǐng)導(dǎo)的主要方式。立法規(guī)劃是我國立法實踐中形成的一項重要制度，形成于20世紀80年代。立法規(guī)劃作為立法的必要活動和環(huán)節(jié)，屬于正式立法之前的準備階段。從效力上講，編制完成后的立法規(guī)劃對近一時期的立法工作具有指導(dǎo)性，并對立法的步驟和完成時間有一定的約束力和強制性。正是因為立法規(guī)劃在我國立法活動中的特殊意義，我國的立法機關(guān)都將立法規(guī)劃的編制列為一項重要工作，而執(zhí)政黨則對立法機關(guān)編制后的立法規(guī)劃享有討論、審定和最終決策權(quán)，并通過修改、批準立法規(guī)劃的方式體現(xiàn)黨的政策指向，引領(lǐng)一個時期的國家立法工作。

（四）在宏觀層面上，黨員個人對立法的影響也是黨實現(xiàn)對立法領(lǐng)導(dǎo)的一種最廣泛和可靠的途徑。與西方國家中執(zhí)政黨黨員通過控制議會議席影響立法一樣，中國共產(chǎn)黨黨員通過擔任國家立法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員和人民代表大會代表，也成為黨領(lǐng)導(dǎo)立法的一種廣泛和有效的途徑。此外，立法機關(guān)之外的黨員也可以以公眾參與立法的方式，支持黨的政策主張以法律化的形式成為民眾遵守的社會規(guī)范。

[HT5H]參考文獻：[HT9.5SS][1.1mm]

[1][ZK（#]吳大英，任允正，李林.比較立法制度[M].北京：群眾出版社，1992：438-439.

[2]韓大元.1954年憲法的歷史命運與人民代表大會制度[J].法律科學(xué)，2004（05）.

[3]項淳一.黨的領(lǐng)導(dǎo)與法制建設(shè)——紀念中國共產(chǎn)黨誕生七十周年[J].中國法學(xué)，1991（04）.

[4]杜鋼建，趙香如，李錦等.加強和完善黨領(lǐng)導(dǎo)國家立法調(diào)研報告[J].法治湖南與區(qū)域治理研究（第7卷），2012（05）.

[5]鄧小平文選：第二卷[M].北京：人民出版社，1994：140-153.

[6]李景治.中國權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制中的人民代表大會[J].政治學(xué)研究，2009（01）.

[7]秦前紅.執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)立法的方式和途徑[J].中國法律評論，2014（09）.