治理視角下我國職業(yè)教育制度發(fā)展回顧及未來展望

肖鳳翔?黃曉玲

摘 要 從治理視角分析我國建國后職業(yè)教育制度發(fā)展的三個階段，其呈現(xiàn)出以外為主的外生性發(fā)展路徑、顯著的顯性和隱性路徑依賴、集中于學(xué)校職業(yè)教育發(fā)展正式制度、主要依賴政策支持并缺乏有效運(yùn)行機(jī)制、制度的規(guī)范性和科學(xué)性有待加強(qiáng)等特點(diǎn)，結(jié)合我國職業(yè)教育制度發(fā)展中的問題、世界職業(yè)教育制度發(fā)展趨勢和新時期職業(yè)教育制度發(fā)展的任務(wù)，未來職業(yè)教育制度發(fā)展應(yīng)思考制度轉(zhuǎn)型的價值取向、制度突破的著力點(diǎn)和制度創(chuàng)新的基本保障等問題。

關(guān)鍵詞 治理；職業(yè)教育；制度發(fā)展；制度創(chuàng)新

中圖分類號 G710 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1008-3219（2015）16-0014-06

一、治理視角下職業(yè)教育制度的基本內(nèi)涵

（一）治理與制度的內(nèi)涵及關(guān)系

自世界銀行1989年討論非洲發(fā)展問題首次提出“治理危機(jī)”以來，治理理論已成為當(dāng)代政治學(xué)、行政學(xué)、管理學(xué)中的“顯學(xué)”?，F(xiàn)代意義上的治理因強(qiáng)調(diào)政府與社會之間的伙伴關(guān)系被認(rèn)為是應(yīng)對市場失靈和政府失靈的重要機(jī)制，廣泛應(yīng)用于社會經(jīng)濟(jì)、公共管理、國際關(guān)系等各個領(lǐng)域。十八屆三中全會明確提出：“新時期全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！弊源?，作為公共事業(yè)及其管理重要組成部分的教育領(lǐng)域也開始了治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷程。

治理因其廣泛運(yùn)用在政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展各領(lǐng)域，不同學(xué)者從不同學(xué)科視角解讀其內(nèi)涵和范圍，也存在概念含混不清、包羅萬象的現(xiàn)象[1]。聯(lián)合國全球治理委員會就治理給出了較有代表性和權(quán)威性的定義，即“治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事物的諸多方式的總和”[2]，其基本特征包括四個方面：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。就治理的關(guān)鍵要素而言，包括為什么治理、誰治理、治理什么、如何治理、治理得怎樣五個方面。

“制度”一詞在社會學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)和教育學(xué)中的界定均有不同，權(quán)威工具書《辭?！罚s印本）中的含義是：要求成員共同遵守的、按一定程序辦事的規(guī)程；一定歷史條件下形成的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的體系；政治上的規(guī)模法度[3]。系統(tǒng)梳理較有影響的制度的定義，大致可以分為三種①：一是規(guī)則、規(guī)范說，即制度是一種社會規(guī)范、規(guī)則，確定人們的職務(wù)和地位及權(quán)利、義務(wù)、權(quán)力和豁免等，進(jìn)而規(guī)范人的行為。二是結(jié)構(gòu)、體系說，即制度作為社會生活中實(shí)際存在的一種建制結(jié)構(gòu)的綜合體。三是行為方式、生活方式說，即制度是一種共同體的生活方式。在此基礎(chǔ)上，也有學(xué)者給出綜合性的制度定義，即制度不僅是規(guī)則、共識，還是相對穩(wěn)定的行為方式和結(jié)構(gòu)狀態(tài)，制度是由規(guī)則、信念、規(guī)范和組織構(gòu)成的系統(tǒng)等。

目前大多數(shù)研究都將制度分為正式制度和非正式制度兩種。正式制度也稱正式規(guī)則、正式約束，即“包括政治規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則和契約，以及由這一系列規(guī)則構(gòu)成一種等級結(jié)構(gòu)，從憲法到成文法到不成文法，到特殊的細(xì)則，最后到個別契約，它們共同約束著人們的行為”[4]。非正式制度也稱非正式約束、非制度化規(guī)則，是社會共同認(rèn)可的、不成文的行為規(guī)范，主要包括價值信念、倫理規(guī)范、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)慣、意識形態(tài)等因素，在正式制度無法定義的場合規(guī)范著人們的行為[5]。從起源看，制度還可分為內(nèi)在制度和外在制度；從實(shí)踐看，也存在宏觀制度和微觀制度等不同的構(gòu)成。

從治理和制度的內(nèi)涵與構(gòu)成看，二者具有天然的聯(lián)系。治理是不同主體圍繞共同事務(wù)遵循一定的規(guī)則和程序互動化解矛盾或沖突進(jìn)而實(shí)現(xiàn)多方利益共贏的過程，制度和規(guī)則是其存在的核心要素和前提條件，有論者直接指出“制度問題是國家治理中的根本問題，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)制度現(xiàn)代化”[6]。教育治理主要是教育的公共治理，指政府、社會組織、市場、公民個人等主體通過參與、對話、談判、協(xié)商等集體選擇行動，共同參與教育公共事務(wù)管理，共同生產(chǎn)或提供教育公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，并共同承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任[7]。其實(shí)質(zhì)是用一套正式和非正式的制度來解決教育事業(yè)發(fā)展過程中的矛盾沖突和利益協(xié)調(diào)等問題。制度是治理的基本要素和主要依據(jù)，但又區(qū)別于治理本身，治理依據(jù)制度但突出公平、民主、自由和契約遵守等價值追求，少了一般意義上制度的強(qiáng)權(quán)、壓迫、服從等屬性，以及實(shí)踐中制度的缺位、越位、錯位和效率低下等問題。治理也正是針對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新階段管理主體權(quán)責(zé)不清、管理對象多變、管理內(nèi)容模糊、管理規(guī)范缺乏、管理主體協(xié)調(diào)不力等問題提出的。

（二）治理視角下職業(yè)教育制度的基本內(nèi)涵

職業(yè)教育制度作為一種教育類型的制度，具有一般教育制度的屬性。在我國教育制度的語境中，教育制度主要從綜合性的角度理解，并主要集中在正式制度層面，即教育制度是國家各種教育機(jī)構(gòu)和教育規(guī)范系統(tǒng)的總和。具體可分為三個層次：一是教育根本制度，主要指國家教育方針、教育法律與法規(guī)等；二是教育基本制度，包括教育體制、學(xué)制及相關(guān)教育政策；三是教育具體制度，指各種具體的教育行為規(guī)范、辦事程序和運(yùn)作機(jī)制，如教學(xué)管理制度、考試制度、評價制度等[8]。相應(yīng)地，職業(yè)教育制度也包含各種職業(yè)教育機(jī)構(gòu)和規(guī)范系統(tǒng)并具有相應(yīng)的層次，從構(gòu)成要素看，由正式制度、非正式制度及其各自的實(shí)施機(jī)制組成；從起源看，可分為內(nèi)在職業(yè)教育制度和外在職業(yè)教育制度；從地位看，可分為職業(yè)教育基本制度和從屬制度。

治理視角下的職業(yè)教育制度，在制度的一般意義上還應(yīng)突出如下五個方面：第一，體現(xiàn)政府的主導(dǎo)作用，即政府對職業(yè)教育的發(fā)展具有“元治”的地位；第二，制度是協(xié)調(diào)多主體利益的，既包括公共部門、私人部門，也包括第三方組織和個人；第三，制度的制定和運(yùn)行是為了謀求多方共贏和公共利益的最大化，而不是強(qiáng)制性或單方面的一廂情愿；第四，制度的構(gòu)成既包括正式制度，也包括社會環(huán)境中價值信念、倫理規(guī)范、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)慣等非正式制度；第五，制度涵蓋職業(yè)教育體系內(nèi)外關(guān)系協(xié)調(diào)的范圍，而不僅僅指學(xué)校職業(yè)教育制度。

由此，治理視角下職業(yè)教育制度可界定為：根據(jù)人才市場和教育規(guī)律借以增進(jìn)人們從事未來或現(xiàn)在職業(yè)所需知識、技能、情感、態(tài)度和價值觀等，所形成的激勵和約束參與者的方針、政策、法律、規(guī)范等的泛稱。具體可分為三個層次[9]：一是職業(yè)教育本體制度。主要指一個國家憲法和相關(guān)法律中確立的有關(guān)職業(yè)教育的基本規(guī)則，它使國家與個人的職業(yè)教育行為和規(guī)范具有合法性，具有普遍的約束力。二是職業(yè)教育具體制度。指約束職業(yè)教育特定行為模式和關(guān)系的行為規(guī)則。三是職業(yè)教育倫理及道德規(guī)范。其源于人們對職業(yè)教育的理解和社會環(huán)境，是構(gòu)成職業(yè)教育制度約束的軟性方面。就我國職業(yè)教育發(fā)展的實(shí)踐，制度建設(shè)主要集中在第二個層次，包括政府“元治”、多元“共治”、學(xué)校“自治”等相關(guān)制度，具體表現(xiàn)在宏觀（管理體制、辦學(xué)體制、經(jīng)費(fèi)投入體制、與其他教育類型溝通制度等）、中觀和微觀層面（產(chǎn)學(xué)合作制度、中高職銜接制度、職業(yè)資格證書制度、課程教學(xué)制度、學(xué)生管理制度、“雙師型”教師制度等）。

二、治理視角下我國職業(yè)教育制度發(fā)展回顧

（一）建國以來我國職業(yè)教育制度發(fā)展概況

根據(jù)職業(yè)教育制度發(fā)展的實(shí)然狀態(tài)和相對集中的任務(wù)及特征，建國后我國職業(yè)教育制度發(fā)展大致可分為三個階段：

1.第一階段（1949～1979 年）：初步建立職業(yè)教育相關(guān)制度及奠定發(fā)展基礎(chǔ)階段

此階段我國確立計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，初步踏上工業(yè)化道路，職業(yè)教育制度建設(shè)包括舊體制的接管改造和新體制的建立及調(diào)整，即改造原有舊教育體系中實(shí)業(yè)教育為技術(shù)教育，并依據(jù)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要制定相應(yīng)的技術(shù)教育發(fā)展政策。具體包括：第一，頒布學(xué)制，明確職業(yè)技術(shù)教育和業(yè)余教育的地位。1951年政務(wù)院《關(guān)于改革學(xué)制的決定》明確指出：“中等專業(yè)學(xué)校按照國家建設(shè)需要，實(shí)施各類中等專業(yè)教育?！钡诙⒁灾械葘I(yè)教育和技工教育為主體，包含農(nóng)業(yè)中學(xué)和職業(yè)中學(xué)、各種培訓(xùn)相結(jié)合的中等職業(yè)教育制度。1951年第一次全國中等技術(shù)教育會議召開，1952年《關(guān)于整頓和發(fā)展中等技術(shù)教育的指示》《中等技術(shù)學(xué)校暫行實(shí)施辦法》，1954年《政務(wù)院關(guān)于改進(jìn)中等專業(yè)教育的決定》《中等專業(yè)學(xué)校章程》等的頒布，標(biāo)志著我國以中等職業(yè)教育為主體的職業(yè)教育格局基本形成。第三，基本確立職業(yè)教育管理體制和辦學(xué)體制。1952年全國中等技術(shù)教育委員會和中等技術(shù)教育司成立，1953年政務(wù)院決定由勞動部門對全國技工學(xué)校進(jìn)行綜合管理。第四，提出黨的教育工作方針并積累了相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。包括面向人民大眾辦學(xué)、“兩條腿走路”、教育與生產(chǎn)勞動相結(jié)合、半工半讀、多層次多渠道發(fā)展等寶貴經(jīng)驗(yàn)。

2.第二階段（1980～1999年）：初步形成職業(yè)教育體系和以《職業(yè)教育法》為核心的職業(yè)教育制度體系

十一屆三中全會確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、改革開放的發(fā)展道路，經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，職業(yè)教育從供給驅(qū)動的計(jì)劃體制向需求驅(qū)動的市場體制轉(zhuǎn)型，其制度建設(shè)經(jīng)歷了“從停滯中恢復(fù)”“在調(diào)整中發(fā)展”“在創(chuàng)新中跨越”三個重點(diǎn)階段，具體包括：第一，調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)并擴(kuò)大規(guī)模，進(jìn)一步鞏固中等職業(yè)教育的地位。主要標(biāo)志是1980 年國務(wù)院批轉(zhuǎn)《教育部、國家勞動總局關(guān)于中等教育結(jié)構(gòu)改革的報(bào)告》、1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》、1994年《中國教育改革和發(fā)展綱要實(shí)施意見》。第二，高等職業(yè)教育興起并不斷壯大發(fā)展。1980年原國家教委批準(zhǔn)成立南京金陵職業(yè)大學(xué)等13所短期職業(yè)大學(xué)，標(biāo)志著國家明確提出發(fā)展高等職業(yè)教育；1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》頒布后，初中起點(diǎn)的五年制高職教育開始了積極探索；同時上世紀(jì)初實(shí)行“三改一補(bǔ)”政策，高職教育日益壯大。第三，職業(yè)教育法制建設(shè)有了重大突破，職業(yè)教育發(fā)展的政策環(huán)境也相應(yīng)得到優(yōu)化。1996年《中華人民共和國職業(yè)教育法》頒布，1986年、1991年、1996年分別召開全國職業(yè)教育工作會議，職業(yè)教育法律和政策、制度建設(shè)有了新發(fā)展。第四，包含初、中、高等三個層次的職業(yè)教育體系逐步形成。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出逐步建立職業(yè)教育體系，1986年《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》提出職業(yè)教育體系基本框架，1996年《中華人民共和國職業(yè)教育法》指明了職業(yè)教育體系建設(shè)的方向。第五，職業(yè)教育宏觀管理機(jī)構(gòu)及職能進(jìn)一步調(diào)整。1998年國家教育委員會更名為教育部并組建職業(yè)教育與成人教育司后，相繼調(diào)整職業(yè)學(xué)校類型并規(guī)范職業(yè)學(xué)校名稱，職業(yè)教育管理體制進(jìn)一步順暢。

3.第三階段（1999年至今）：創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式、提高人才培養(yǎng)質(zhì)量的綜合改革階段

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，1998年教育部《面向21世紀(jì)教育振興行動計(jì)劃》和1999年全教會《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》頒布，推動職業(yè)教育步入新的發(fā)展階段。職業(yè)教育制度建設(shè)主要集中在六個方面：一是明確職業(yè)教育發(fā)展的戰(zhàn)略地位和發(fā)展方向。黨的十六大、十七大強(qiáng)調(diào)職業(yè)教育是全面建設(shè)小康社會的重要內(nèi)容，是經(jīng)濟(jì)增長和促進(jìn)就業(yè)的重要手段；2002年、2004年和2005年先后召開全國職業(yè)教育工作會議，明確了新時期職業(yè)教育的發(fā)展方向。二是職業(yè)教育管理體制有了新突破，多方參與的格局初步形成。2002年《國務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》確立了“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，分級管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會參與”的職業(yè)教育管理體制，2004年國務(wù)院正式批準(zhǔn)建立“職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會議”制度，有利于突出政府的統(tǒng)籌管理，協(xié)同各部門合力推動職業(yè)教育發(fā)展。三是實(shí)施一系列人才培養(yǎng)工程，促進(jìn)職業(yè)教育內(nèi)涵發(fā)展。2003年“職業(yè)院校制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)技能型緊缺人才培養(yǎng)培訓(xùn)工程”，“十一五”期間“國家技能型人才培養(yǎng)培訓(xùn)工程、國家農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)工程、農(nóng)村實(shí)用人才培訓(xùn)工程、以提高職業(yè)技能為重點(diǎn)的成人繼續(xù)教育和再就業(yè)培訓(xùn)工程”等，都直接提升了職業(yè)教育服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的能力與水平。四是設(shè)立示范項(xiàng)目加強(qiáng)基礎(chǔ)能力建設(shè)，不斷提高辦學(xué)水平?！笆濉逼陂g啟動的多個示范性項(xiàng)目直接推動了職業(yè)院?；A(chǔ)能力建設(shè)。五是職業(yè)教育面向人人，促進(jìn)社會公平和人的個性發(fā)展。相繼建立職業(yè)教育資助貧困生制度，關(guān)注特殊群體，加強(qiáng)殘疾人職業(yè)教育；關(guān)注弱勢群體，實(shí)施農(nóng)民和農(nóng)民工培訓(xùn)；關(guān)注欠發(fā)達(dá)地區(qū)，加大對中西部的扶持力度等。六是現(xiàn)代職業(yè)教育體系初具雛形。2014年全國職教工作會的召開及《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014—2020年）》的頒布，開啟了現(xiàn)代職業(yè)教育體系及制度建設(shè)的新篇章。

（二）治理視角下我國職業(yè)教育制度發(fā)展特點(diǎn)

1.以外為主逐步由外而內(nèi)的外生性發(fā)展路徑

職業(yè)教育制度發(fā)展主要有自然演進(jìn)和理性構(gòu)建兩種思路，建國后我國各項(xiàng)事業(yè)百廢待興，各行各業(yè)急需大量建設(shè)人才特別是技術(shù)人才，職業(yè)教育制度主要選擇了理性構(gòu)建思路?？傮w而言，建國后我國職業(yè)教育制度發(fā)展具有移植性、強(qiáng)制性、激進(jìn)性等特點(diǎn)。從建國初期全面學(xué)習(xí)“蘇聯(lián)模式”到多快好省培養(yǎng)人才；以及十一屆三中全會后確立職業(yè)教育發(fā)展數(shù)量目標(biāo)，調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)；學(xué)習(xí)借鑒德國、加拿大等國經(jīng)驗(yàn)并本土實(shí)施，一系列制度都體現(xiàn)了外生發(fā)展的特性。進(jìn)入新世紀(jì)后，為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型和全球化進(jìn)程，職業(yè)教育內(nèi)涵發(fā)展、深層次綜合改革、完整體系建設(shè)以及兼顧社會公平等特點(diǎn)日益凸顯，職業(yè)教育制度建設(shè)逐漸走上由外而內(nèi)的內(nèi)生性發(fā)展道路。

2.顯性和隱性的路徑依賴發(fā)揮鮮明而持久的作用

路徑依賴是制度發(fā)展的基本特性，顯性和隱性的制度環(huán)境天然地影響著制度發(fā)展并決定其價值取向。我國經(jīng)濟(jì)社會從建國初期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展到改革開放的市場經(jīng)濟(jì)體制，再到新世紀(jì)多種經(jīng)濟(jì)形式并存，再到當(dāng)前“新常態(tài)”的更高發(fā)展階段，要求職業(yè)教育主體有不同的行為方式和關(guān)系模式，職業(yè)教育制度發(fā)展體現(xiàn)了與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式變化的同步性。此外，不同文化傳統(tǒng)和道德信仰等也影響職業(yè)教育制度的發(fā)展路徑。建國初期學(xué)習(xí)“蘇聯(lián)模式”強(qiáng)調(diào)計(jì)劃和集中管理，主要發(fā)展學(xué)校形態(tài)的職業(yè)教育，并以學(xué)科體系為基礎(chǔ)開展教育教學(xué)，其影響在當(dāng)前職業(yè)教育中依然明顯。同時職業(yè)教育雖已具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略地位但名實(shí)不符，與我國傳統(tǒng)文化中鄙薄和輕視職業(yè)教育的觀念等不無相關(guān)。

3.主要集中于學(xué)校職業(yè)教育發(fā)展的正式制度

由于我國建國初期的特殊制度環(huán)境，強(qiáng)調(diào)集中、統(tǒng)一、計(jì)劃和意識形態(tài)的特點(diǎn)在教育領(lǐng)域同樣明顯，職業(yè)教育全面移植“蘇聯(lián)”的學(xué)校教育體系。雖然1951年《關(guān)于改革學(xué)制的決定》力圖確立各種教育培訓(xùn)在教育體系中的地位，建國初期也積累了不同部門辦職業(yè)教育、教育與生產(chǎn)勞動相結(jié)合、半工半讀、多層次多渠道發(fā)展職業(yè)教育的經(jīng)驗(yàn)，改革開放初期部分企業(yè)承擔(dān)一些行業(yè)的職業(yè)教育任務(wù)，當(dāng)前建立“體現(xiàn)終身教育理念，具有中國特色、世界水平的現(xiàn)代職業(yè)教育體系”，但各種社會培訓(xùn)和非正式學(xué)習(xí)、專業(yè)活動經(jīng)驗(yàn)等很少進(jìn)入職業(yè)教育制度視野，某種意義上制度的固著效應(yīng)制約著職業(yè)教育內(nèi)涵的豐富。另一方面，對職業(yè)教育非正式制度的關(guān)照和研究不夠，也使得剛性的硬約束型制度時常出現(xiàn)有令不行、執(zhí)行不力等問題。

4.主要依賴政策支持并缺乏有效運(yùn)行機(jī)制

梳理我國職業(yè)教育制度發(fā)展歷程可見，除了法律上的根本制度外，基本制度和具體制度嚴(yán)重依賴政策支持。政策雖然也是行動原則、工作方式、具體措施，但更多體現(xiàn)鮮明的階級性、正誤性、時效性，而少了制度的穩(wěn)定性、強(qiáng)制性、程序性，是階級利益觀念化、主體化、實(shí)踐化的反映。職業(yè)教育發(fā)展實(shí)踐和研究都顯示該領(lǐng)域制度和政策含混不清，職業(yè)教育發(fā)展主要受制于政府的執(zhí)政理念、職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)改革、財(cái)政投入等政策因素，協(xié)調(diào)多個相關(guān)者關(guān)系的制度優(yōu)勢難以顯現(xiàn)。另一方面，制度設(shè)計(jì)缺乏對制度內(nèi)部各要素組織和運(yùn)行的機(jī)制考量，制度執(zhí)行不力直接影響制度效力，致使很多政策和制度通常就是一紙文本，難以實(shí)質(zhì)性地解決職業(yè)教育發(fā)展中的問題。

5.制度的規(guī)范性、科學(xué)性和制度研究有待加強(qiáng)

“制度”作為政治學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科的基本概念在學(xué)科體系里有深入研究，而在教育事業(yè)發(fā)展中“制度”作為“協(xié)調(diào)、約束和規(guī)范社會主體行為及其相互之間關(guān)系的一系列規(guī)則的總和”往往是經(jīng)驗(yàn)性的。比如，把學(xué)校教育制度簡稱為學(xué)制，隨著教育的發(fā)展學(xué)制又成為各種施教機(jī)構(gòu)的總稱；而在具體實(shí)施中，教育制度又成為行為規(guī)則，上至法律法規(guī)，下至學(xué)校運(yùn)行機(jī)制，職業(yè)教育制度的內(nèi)涵、外延和運(yùn)行程序難以清晰把握。特別是在社會轉(zhuǎn)型期，如果職業(yè)教育制度設(shè)計(jì)與安排缺乏規(guī)范性和科學(xué)性，將造成制度缺失、偏差、滯后、遺漏、沖突、虛化等失范現(xiàn)象，導(dǎo)致職業(yè)教育發(fā)展的無序和混亂。規(guī)范、有效的制度建設(shè)必須建立在深入的理論研究、實(shí)踐探索和政策研究基礎(chǔ)之上。

三、治理視角下我國職業(yè)教育制度發(fā)展展望

（一）治理視角下我國職業(yè)教育制度發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

1.我國職業(yè)教育制度發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)問題

建國以來我國建立了系列化的職業(yè)教育制度，但制度建設(shè)本身和運(yùn)行中還存在大量急需解決的深層次問題。一是法律法規(guī)基礎(chǔ)薄弱。1996年頒布的《職業(yè)教育法》歷時近20年，具體的法律環(huán)境、對象和程序已發(fā)生變化，急需進(jìn)一步修訂，同時還要完善配套的校企合作辦學(xué)促進(jìn)法、職業(yè)學(xué)校法等法律法規(guī)。二是部門利益導(dǎo)致制度分割難以形成合力。急需建立國家級別的政府統(tǒng)籌部門，從管理頂層打破各自為政、政出多門的局面。三是企業(yè)作為職業(yè)教育辦學(xué)重要主體的動力不足。目前企業(yè)作為重要辦學(xué)主體的體制雖已建立，但缺乏后續(xù)持續(xù)跟進(jìn)且運(yùn)行有效的機(jī)制，調(diào)動企業(yè)辦學(xué)積極性的制度創(chuàng)新亟待加強(qiáng)。四是有限辦學(xué)自主權(quán)致使現(xiàn)代學(xué)校管理制度尚未建立。學(xué)校的辦學(xué)活力有待增強(qiáng)，人才培養(yǎng)模式急需創(chuàng)新。五是跨界的體制機(jī)制尚未有系統(tǒng)設(shè)計(jì)，如國家資格框架制度、終身學(xué)習(xí)制度等目前還處于倡導(dǎo)階段。六是第三方組織發(fā)展和運(yùn)行的制度環(huán)境有待優(yōu)化：積極支持各類辦學(xué)主體以多種形式舉辦職業(yè)教育，允許以資本、知識、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)并享有相應(yīng)權(quán)利。

2.當(dāng)前世界職業(yè)教育制度發(fā)展的主要趨勢

當(dāng)下教育治理和職業(yè)教育發(fā)展都面臨著全球化的趨勢，“全球化意味著我們整個社會所有機(jī)構(gòu)包括我們的學(xué)校、工作崗位、信仰和政府在內(nèi)的全面社會性大轉(zhuǎn)型”[10]。從職業(yè)教育發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐和主要國際組織政策文本的分析可見，未來大轉(zhuǎn)型中職業(yè)教育制度發(fā)展的主要動向有：一是政府作為教育制度的主要供給者，在制度創(chuàng)新過程中的地位和作用正在發(fā)生深刻變化；二是突出制度的創(chuàng)新發(fā)展而非移植，制度創(chuàng)新以政府主導(dǎo)的漸進(jìn)性創(chuàng)新和內(nèi)生發(fā)展為主；三是在宏觀法律體系和教育管理體系建立的基礎(chǔ)上，由強(qiáng)制性的制度變遷逐步過渡到以誘致性變遷為主；四是進(jìn)一步規(guī)范微觀教育主體的行為方式，更多關(guān)注學(xué)校、企業(yè)、個人等具體利益相關(guān)者的制度需求；五是跨國、跨地域乃至全球性的、跨界的制度將進(jìn)入制度研究和設(shè)計(jì)視野。具體可能涵蓋的領(lǐng)域有：職業(yè)教育與勞動力市場的緊密對接；職業(yè)教育與在職培訓(xùn)一體化；勞動力低技能平衡發(fā)展向高技能平衡發(fā)展轉(zhuǎn)軌；職業(yè)教育成為終身教育體系的組成部分；職業(yè)教育經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)與社會公平目標(biāo)并重；職業(yè)教育國際化合作發(fā)展等。

3.新時期我國職業(yè)教育制度發(fā)展的新任務(wù)

進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)的升級換代、生產(chǎn)方式的變革，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入新階段，特別是“保增長、渡難關(guān)、調(diào)結(jié)構(gòu)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展方針的提出和經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”的判斷，更加凸顯職業(yè)教育在“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、促升級”中的戰(zhàn)略意義。職業(yè)教育作為具有獨(dú)特本質(zhì)且開放的教育類型，影響現(xiàn)代國家勞動力再生產(chǎn)及其配置方式；其涉及多元主體及主體之間利益訴求差異、運(yùn)行環(huán)境的復(fù)雜性等特點(diǎn)，決定其在立德樹人、服務(wù)發(fā)展、促進(jìn)就業(yè)、適應(yīng)技術(shù)進(jìn)步和生產(chǎn)方式變革以及社會公共服務(wù)等方面具有獨(dú)特性，同時也決定了其治理有不同于普通教育的多元、全局、復(fù)雜、敏感等特點(diǎn)。要實(shí)現(xiàn)“2020年形成適應(yīng)發(fā)展需求、產(chǎn)教深度融合、中職高職銜接、職業(yè)教育與普通教育相互溝通，體現(xiàn)終身教育理念，具有中國特色、世界水平的現(xiàn)代職業(yè)教育體系”，在管理體制、辦學(xué)體制、經(jīng)費(fèi)投入、校企合作、學(xué)校自治、促進(jìn)公平、法律保障等方面還需承擔(dān)更多任務(wù)，以進(jìn)一步調(diào)整政府與市場、效率與公平、社會效益與個人效用的關(guān)系，以規(guī)范、科學(xué)的制度體系促進(jìn)職業(yè)教育的內(nèi)涵發(fā)展。

（二）治理視角下我國職業(yè)教育制度未來發(fā)展的思考

1.治理目標(biāo)與制度轉(zhuǎn)型的價值具有內(nèi)在一致性

制度作為治理過程的主要依據(jù)和實(shí)體結(jié)構(gòu)，其發(fā)展轉(zhuǎn)型意味著從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)換和展示，其與治理目標(biāo)具有內(nèi)在一致性。有效的制度體現(xiàn)先進(jìn)的治理思想、方法和獨(dú)特的價值追求，先進(jìn)的理念和清晰的取向是制度產(chǎn)生成效的支撐與基礎(chǔ)。職業(yè)教育治理的目標(biāo)不但要實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育持續(xù)、健康發(fā)展，發(fā)展環(huán)境不斷優(yōu)化，并且實(shí)現(xiàn)各個參與主體的利益共贏，促進(jìn)社會公平、和諧，以及受教育者、學(xué)習(xí)者專業(yè)、個性的自由發(fā)展。未來職業(yè)教育制度建設(shè)，在價值取向上：將更加突出政府職能轉(zhuǎn)變從而成為“有限政府”，將讓渡部分專業(yè)管理職能，引進(jìn)更多社會力量積極參與，重構(gòu)各利益主體之間的關(guān)系；將更加突出法制思維，注重對“法規(guī)-制度-政策-文件”進(jìn)行系統(tǒng)性和可持續(xù)性的設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌全局性的制度安排；將更加突出共識之上的共商，建立利益相關(guān)者之間的新型戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，完善平等協(xié)商的互動方式，增強(qiáng)職業(yè)教育的吸引力和辦學(xué)活力。

2.治理視角下我國職業(yè)教育制度突破的著力點(diǎn)

針對我國職業(yè)教育制度發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題和未來挑戰(zhàn)，當(dāng)前制度突破的重點(diǎn)在以下六個方面：一是重構(gòu)政府在現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展中的權(quán)責(zé)。隨著國家治理的深入和職業(yè)教育的發(fā)展，政府必然轉(zhuǎn)變職能，更多讓位于市場，或讓位于學(xué)校，職業(yè)教育制度供給者趨向多元，職業(yè)教育也將從單一主體的政府管理轉(zhuǎn)向多主體的共同治理。當(dāng)前急需從法律層面界定職業(yè)教育治理多元主體的權(quán)責(zé)和行為方式，以根本制度的形式清晰呈現(xiàn)現(xiàn)代職業(yè)教育由誰治理、治理什么、依據(jù)什么治理、要取得什么效果。二是建立職業(yè)教育利益相關(guān)者之間的伙伴關(guān)系與協(xié)調(diào)機(jī)制。進(jìn)一步細(xì)化宏觀管理體制的運(yùn)行機(jī)制，在法律和政策上確立相關(guān)利益群體參與職業(yè)學(xué)校管理的權(quán)限和機(jī)制；確立教育培訓(xùn)成為職業(yè)教育制度規(guī)制的重要組成部分；發(fā)揮企業(yè)作為重要辦學(xué)主體的作用，加強(qiáng)職業(yè)教育與經(jīng)濟(jì)、行業(yè)、企業(yè)的聯(lián)系；廣泛吸引資本、知識、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)并保證其合法利益。三是構(gòu)建適應(yīng)需求、中高職銜接、產(chǎn)教融合、普職互通的人才培養(yǎng)立交橋。進(jìn)一步完善職業(yè)教育體系，建立基于學(xué)習(xí)型社會和終身學(xué)習(xí)的更為開放、靈活的學(xué)習(xí)制度，連接未來社會公民的學(xué)習(xí)世界、工作世界和生活世界。四是建立國家層面的技能和資格認(rèn)證制度并完善質(zhì)量保障體系。包括以職業(yè)教育國家資格框架為核心的制度體系（如資格標(biāo)準(zhǔn)、資格認(rèn)證、課程建設(shè)、學(xué)分轉(zhuǎn)換、非正式學(xué)習(xí)結(jié)果認(rèn)定、質(zhì)量保障機(jī)制和技術(shù)支持等）和外部支持條件（包括加強(qiáng)立法、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，企業(yè)行業(yè)的參與和認(rèn)可以及社會信用體系的建立）。五是完善政府、企業(yè)、個人職業(yè)教育成本分擔(dān)機(jī)制。包括完善職業(yè)教育投入體制，實(shí)行返還式培訓(xùn)稅提取制度，完善個人承擔(dān)培訓(xùn)費(fèi)用制度等，凸顯職業(yè)教育專業(yè)教育的性質(zhì)和調(diào)動各參與主體的積極性。六是增大辦學(xué)主體的自主權(quán)，完善院校自治，顯性辦學(xué)機(jī)構(gòu)的活力，促進(jìn)人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新和教育教學(xué)質(zhì)量提升。

3.治理視角下我國職業(yè)教育制度創(chuàng)新的基本保障

我國現(xiàn)代職業(yè)教育制度創(chuàng)新，應(yīng)是具有中國特色的政府主導(dǎo)型的制度創(chuàng)新[11]，即構(gòu)建多元主體的職業(yè)教育制度創(chuàng)新結(jié)構(gòu)，包括正式職業(yè)教育制度創(chuàng)新與非正式職業(yè)教育制度創(chuàng)新并重，中央職業(yè)教育制度創(chuàng)新與地方職業(yè)教育制度創(chuàng)新并行，核心職業(yè)教育制度創(chuàng)新與配套職業(yè)教育制度創(chuàng)新相結(jié)合，自創(chuàng)式職業(yè)教育制度創(chuàng)新與借鑒式職業(yè)教育制度創(chuàng)新兼顧。政府主導(dǎo)型的制度創(chuàng)新需要基本的條件保障，包括提供法律依據(jù)；建立政府層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；建立社會對話機(jī)制，擴(kuò)大其他利益相關(guān)者的參與程度；優(yōu)化制度運(yùn)行的社會環(huán)境等，尤其是重視價值信念、意識形態(tài)、道德觀念、倫理規(guī)范、風(fēng)俗習(xí)慣等因素的影響。當(dāng)前政府治理、社會治理中提出職業(yè)教育落實(shí)立德樹人根本任務(wù)，實(shí)施素質(zhì)教育，弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，宣傳高素質(zhì)勞動者和技術(shù)技能人才的先進(jìn)事跡和重要貢獻(xiàn)，逐步引導(dǎo)全社會確立“尊重勞動、尊重知識、尊重技術(shù)、尊重創(chuàng)新”的觀念，促進(jìn)“崇尚一技之長、不唯學(xué)歷憑能力”社會氛圍的形成，是新時期職業(yè)教育制度創(chuàng)新的環(huán)境優(yōu)化的必然之舉。

參 考 文 獻(xiàn)

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The Retrospect and Outlook of the Development of Vocational Education System from the Perspective of Governance

Xiao Fengxiang， Huang Xiaoling

Abstract Analysis on the development of vocational education system from the perspective of governance since the founding of New China shows the following characteristics： the main path to outside exogenous development， significant path to explicit and implicit dependence， focus on the formal system on school vocational education development， the dependence on policy support and the lack of effective operational mechanism， the need of standardized and scientific system to be strengthened. Combined with the development of vocational education system in question， the development trends across the world， the tasks of vocational education system development in the future， the following points are clear： the value of transformation on the development of vocational education system should consider， the focal point of system break and the basic security of institutional innovation and other issues.

Key words governance； vocational education； system development； system innovation

Author Xiao Fengxiang， professor of Tianjin University（Tianjin 300072）； Huang Xiaoling， doctoral candidate of Tianjin University， associate research fellow of Beijing Academy of Educational Sciences