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    新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地流轉(zhuǎn)問題的實(shí)證研究

    2015-01-09 11:04:24應(yīng)鵬飛孫偉
    經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊 2014年32期
    關(guān)鍵詞:土地流轉(zhuǎn)實(shí)證研究新型城鎮(zhèn)化

    應(yīng)鵬飛 孫偉

    摘 要:安徽省宿松縣作為一個(gè)典型的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣,在新型城鎮(zhèn)化土地流轉(zhuǎn)過程中不可避免出現(xiàn)一些共性和個(gè)性的問題,具體包括土地法律問題、流轉(zhuǎn)機(jī)制問題、土地財(cái)政問題和供給方式問題,這些問題也在該省的其他縣市有所體現(xiàn)。通過實(shí)證研究的方法,以安徽省宿松縣為例,分析新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地流轉(zhuǎn)的問題及原因,并提出相應(yīng)解決對(duì)策,以期能為宿松乃至全省提供一些實(shí)證研究的探究例證。

    關(guān)鍵詞:新型城鎮(zhèn)化;土地流轉(zhuǎn);實(shí)證研究;安徽宿松縣

    中圖分類號(hào):F301.11 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1673-291X(2014)32-0096-03

    城鎮(zhèn)化和工業(yè)化是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩大重要引擎,為改變以往的粗放式和不平衡的城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀,新型城鎮(zhèn)化應(yīng)運(yùn)而生。而在國家新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程中,土地流轉(zhuǎn)問題是一個(gè)較為核心的問題,也是在進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化亟須解決的問題。黨的十八大首次提出了“四化”同步發(fā)展的戰(zhàn)略,由此制定的土地流轉(zhuǎn)政策是破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要手段和有效途徑。

    一、宿松縣土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析

    安徽省宿松縣是皖鄂贛三省八縣交界處的農(nóng)業(yè)大縣、國家商品糧基地,被列為省直管縣試點(diǎn)縣。宿松縣在農(nóng)業(yè)方面的重大舉措和突出成績,也能為其他縣市提供一些寶貴的經(jīng)驗(yàn)。截至2014年6月,宿松縣土地市場化流轉(zhuǎn)面積達(dá)到40萬畝,農(nóng)業(yè)合作社多達(dá)400余家,家庭農(nóng)場達(dá)到700家,專業(yè)的種糧大戶已達(dá)500余戶。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),宿松縣耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)18.6萬畝,占宿松縣耕地面積的29%。具體宿松縣耕地流轉(zhuǎn)形式及流轉(zhuǎn)對(duì)象統(tǒng)計(jì)如表1所示。2010年,宿松縣僅土地流轉(zhuǎn)面積就達(dá)11.6萬畝,占宿松縣土地總面積的16%。截至“十一五”期末,宿松縣糧食產(chǎn)量達(dá)到34.39萬噸,已被認(rèn)證的有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品已有35個(gè),基地認(rèn)證面積已達(dá)55萬畝。

    但是,在新型城鎮(zhèn)化土地流轉(zhuǎn)的大力推進(jìn)中,也不可避免地出現(xiàn)了一些問題:(1)集體產(chǎn)權(quán)的不明晰性導(dǎo)致了農(nóng)民土地沒有清晰的處置權(quán);(2)流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)宣傳力度不夠阻礙了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程;(3)政府獲得了大量的土地出讓金后,存在著土地資金的分配使用問題。因此,要使新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程平穩(wěn)有序地進(jìn)展,就需要正視在新型城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題。

    二、土地流轉(zhuǎn)問題及原因分析

    (一)土地法律問題

    其一,在改革開放后的一段時(shí)間內(nèi),我國繼續(xù)推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的土地分配方式,這在一定程度上使農(nóng)民成為了生產(chǎn)經(jīng)營的主體,推動(dòng)了社會(huì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)行。然而,當(dāng)改革開放進(jìn)入了新的歷史時(shí)期后,集體產(chǎn)權(quán)的弊端也逐漸暴露了出來。一方面,我國現(xiàn)行的《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定了農(nóng)民擁有集體土地的合法性,然而現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)的所屬卻僅僅停留在“集體”,“集體”概念的模糊性與廣義性最終導(dǎo)致了土地的實(shí)際主權(quán)不明晰,農(nóng)民與土地間的權(quán)屬關(guān)系也就變得模糊不清。另一方面,根據(jù)《中華人民共和國土地承包法》的規(guī)定,一般耕地的承包期限都為30年,這就導(dǎo)致在土地流轉(zhuǎn)后,受讓方由于不能確保獲得長期土地,因而不愿進(jìn)行大規(guī)模投入,導(dǎo)致有限的土地資源不能得到充足的利用。其二,我國的《土地承包法》第370條對(duì)承包經(jīng)營土地的農(nóng)民的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)等各項(xiàng)權(quán)利做了較為系統(tǒng)的規(guī)定,其中包括了土地處分權(quán)中絕大部分權(quán)利。但是作為土地處分權(quán)中重要權(quán)利的土地抵押權(quán),農(nóng)民卻無法享用,這就限制了農(nóng)民規(guī)模投資、融資入股的合作機(jī)會(huì)。同時(shí),宿松縣國土局并未頒布提供土地流轉(zhuǎn)過程中有關(guān)服務(wù)、災(zāi)后保障的具體細(xì)則,這就導(dǎo)致了農(nóng)民土地收益較低、農(nóng)業(yè)合作社抗災(zāi)能力差、市場信息不對(duì)稱等一系列土地流轉(zhuǎn)相關(guān)問題。在本次對(duì)宿松縣碧嶺抽樣調(diào)查的200戶農(nóng)民中,①關(guān)于農(nóng)民對(duì)土地相關(guān)法律了解程度的調(diào)查顯示:56%的調(diào)查對(duì)象不了解,27%的調(diào)查對(duì)象了解一部分,17%的調(diào)查對(duì)象了解。

    也即有83.3%的農(nóng)民對(duì)我國現(xiàn)行的《土地管理法》和《土地承包法》沒有全面的認(rèn)識(shí),甚至不了解,信息的不對(duì)稱性使農(nóng)民的利益處于不利地位。因此如何通過法律層面保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)利益,也成為一項(xiàng)頗為棘手的難題。

    (二)流轉(zhuǎn)機(jī)制有缺陷

    宿松縣政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)宣傳力度過低,導(dǎo)致真正“有效”的土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)過少。在本次對(duì)農(nóng)民關(guān)于土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)的調(diào)查中的結(jié)果表明,僅有18.3%的農(nóng)民覺得中介機(jī)構(gòu)能幫助到自己,剩下的農(nóng)民或要么覺得身邊缺少這樣的機(jī)構(gòu),要么雖然知道這樣的機(jī)構(gòu)存在,自己卻從來沒有了解過。由此造成一部分農(nóng)民缺少必要的土地信息,使規(guī)模偏小、效益低下成為了當(dāng)前宿松縣土地流轉(zhuǎn)主要特點(diǎn)之一。一方面,具有保守思想的小農(nóng)生產(chǎn)者不愿與種糧大戶談判簽訂合同,而更傾向于與農(nóng)戶進(jìn)行協(xié)商;另一方面,希望規(guī)模經(jīng)營的種糧大戶也不愿費(fèi)時(shí)費(fèi)力地挨家挨戶與農(nóng)民商議,導(dǎo)致了“有地?zé)o需求”“有需求無地”的尷尬局面。土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中介機(jī)構(gòu)宣傳力度的欠缺,直接導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小、進(jìn)程慢,且土地流轉(zhuǎn)規(guī)范性低下。

    (三)土地流轉(zhuǎn)后財(cái)政問題

    在政府壟斷了土地一級(jí)市場的情況下,“經(jīng)營土地”為政府獲得了大量的土地財(cái)政收入,這也是國家審計(jì)署于2014年下半年在全國范圍內(nèi)鋪開的土地審計(jì)的重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容。調(diào)研中我們也發(fā)現(xiàn)了宿松縣的這一部分問題:其一,土地流轉(zhuǎn)后存在三大產(chǎn)業(yè)資金投入比例不協(xié)調(diào)、財(cái)政收支矛盾大的問題,為加快推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè),宿松縣政府更多的是將財(cái)政收入投入到二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上,宿松縣流轉(zhuǎn)的土地面積共計(jì)18.6萬畝,其中有80.6%的土地轉(zhuǎn)向了規(guī)模經(jīng)營。土地財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入的偏低,導(dǎo)致宿松縣農(nóng)業(yè)沒有進(jìn)行產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移和升級(jí),與當(dāng)?shù)氐男滦统擎?zhèn)化發(fā)展有一定脫節(jié),同時(shí)資金的投入比例不協(xié)調(diào)也導(dǎo)致了政府財(cái)政收支矛盾大,政府融資困難的情況。其二,土地財(cái)政的利用缺乏一定的公平原則,新型城鎮(zhèn)化的任務(wù)之一,就是解放農(nóng)村生產(chǎn)力并且提高農(nóng)用土地的生產(chǎn)力,從而更好地發(fā)展縣域的二、三產(chǎn)業(yè)。然而,在解放農(nóng)村生產(chǎn)力的過程中,宿松縣的土地財(cái)政卻沒有得到強(qiáng)勢利用。宿松縣擁有68.8萬農(nóng)村人口,42.9萬勞動(dòng)力,然而通過合作社、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)招聘的方式,只實(shí)現(xiàn)了2.1萬多人的就業(yè),就業(yè)率僅為3.05%。城郊地區(qū)的農(nóng)民在被征收土地后一定的財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償,同時(shí)在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)或者是進(jìn)城務(wù)工,都可以得到一份穩(wěn)定的收入,而那些偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民由于土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程緩慢,就容易造成與城郊農(nóng)民生活水平上的差距。endprint

    (四)土地出讓方式單一的問題

    由于我國現(xiàn)行的土地出讓制度劃分出了城鄉(xiāng)兩種建設(shè)用地,出現(xiàn)了兩套不盡相同的法律法規(guī),其中農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)土地需要先由政府收購,再通過掛靠在國土局名下進(jìn)行出售。這就容易造成城鄉(xiāng)建設(shè)用地的布局和規(guī)劃不合理,以及在征收土地的過程中出現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益受到損害的問題。同時(shí)在本次宿松縣的抽樣調(diào)查中,有83.3%的農(nóng)民對(duì)我國現(xiàn)行的《土地管理法》和《土地承包法》沒有全面的認(rèn)識(shí),甚至不了解,這就容易使農(nóng)民的權(quán)益受到一定的損害。

    三、加快土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的政策建議

    (一)針對(duì)法律問題的建議

    其一,通過確權(quán)到人的方式,逐漸恢復(fù)農(nóng)民的主體地位。根據(jù)數(shù)據(jù)可以看出,宿松縣的城鎮(zhèn)化進(jìn)程在不斷的推進(jìn),同時(shí)流轉(zhuǎn)的土地規(guī)模在不斷變大。在筆者看來,只有保證了農(nóng)民對(duì)于土地的實(shí)際所有權(quán),才能保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位,也就符合了十八大三中全會(huì)所提出的發(fā)展新要求。通過淡化土地集體所有制,確立農(nóng)民對(duì)實(shí)際地權(quán)的所有,使模糊的土地產(chǎn)權(quán)界限變得明晰,也使土地的產(chǎn)權(quán)由“集體”確實(shí)落實(shí)到農(nóng)民個(gè)體的身上,使農(nóng)民明白自身所擁有的權(quán)利和義務(wù),從而補(bǔ)全現(xiàn)有土地所有權(quán)殘缺的現(xiàn)狀。同時(shí),突破現(xiàn)行的土地承包30年的期限,使農(nóng)民對(duì)于土地?fù)碛型暾氖褂脵?quán),消除土地受讓方對(duì)于土地使用的猶豫,從而使有限的的土地資源得到最充足的利用,使新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷有序發(fā)展。其二,通過恢復(fù)抵押權(quán)以增進(jìn)農(nóng)民收益。我國現(xiàn)行的《土地承包法》承認(rèn)了土地經(jīng)營承包權(quán)的繼承性,但卻限制了土地抵押這一權(quán)利。既然現(xiàn)行的法律允許土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓,土地抵押作為一種更快、更廣的土地流轉(zhuǎn)方式,理應(yīng)不該受到法律的約束。因此,筆者建議,可以在限制抵押后的原土地用途的基礎(chǔ)上,允許土地以抵押的方式進(jìn)行交易。同時(shí),可以通過允許抵押人以租賃的方式、在原土地上勞作的方式減少抵押人破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn),從而達(dá)到既推動(dòng)農(nóng)村土地金融發(fā)展,又保護(hù)農(nóng)民基本生存的目的,也進(jìn)一步推動(dòng)集體土地資源配置市場化,實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的又好又快發(fā)展。另一方面,要積極完善土地“進(jìn)退機(jī)制”使需要土地的農(nóng)民得到相應(yīng)的土地滿足自己的生存需要,也使有土地但需外出務(wù)工的人員以給予一定補(bǔ)償?shù)姆绞郊皶r(shí)出納土地,實(shí)現(xiàn)“雙贏”戰(zhàn)略,同時(shí),也要給予那些有意擱置、撂荒土地農(nóng)民一定的物質(zhì)處罰,來促進(jìn)我縣土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。

    (二)針對(duì)流轉(zhuǎn)機(jī)制的建議

    其一,宿松縣政府積極領(lǐng)導(dǎo)、組織有流出土地意愿的農(nóng)民與種糧大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)合作交流,以促使現(xiàn)代一體化農(nóng)業(yè)科技園的建立。政府可以給予農(nóng)戶一定的政策性補(bǔ)貼,并可以通過給予科技園一定稅收優(yōu)惠以扶持其快速發(fā)展,促使“企業(yè)—農(nóng)民”模式的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)進(jìn)程的推進(jìn)。如以“區(qū)域合作,產(chǎn)銷一體,以貿(mào)帶農(nóng),以工促農(nóng),三產(chǎn)互動(dòng)”為思路建立的洲頭鄉(xiāng)萬畝現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品示范園,歷時(shí)三年,現(xiàn)已建成萬畝農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地,發(fā)展葡萄、草莓等優(yōu)質(zhì)水果、綠色蔬菜和花卉苗木生產(chǎn),生態(tài)效益和社會(huì)效益愈加明顯。由此可見,宿松縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園的建立,一方面極大地推動(dòng)了宿舍縣土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程,另一方面也對(duì)提高農(nóng)民的收入有增益作用。其二,中介積極參與,逐步提高土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性,土地的使用權(quán)的市場化的程度代表了一個(gè)地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r,土地流轉(zhuǎn)的中介機(jī)構(gòu)又能極大的推進(jìn)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),因此建立完善的土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)就成為了重要的一環(huán)。隨著宿松縣政府的大力推進(jìn),2013年土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)已突破百余家。但正如上文所言,土地中介機(jī)構(gòu)并未“深入人心”,由于農(nóng)民對(duì)中介的不了解,常常會(huì)出現(xiàn)“有地?zé)o需求”的困難局面。因此筆者建議,政府積極引導(dǎo),率先在土地流轉(zhuǎn)率較高的洲頭鄉(xiāng)積極宣傳中介組織的職能,及時(shí)收集農(nóng)民的各類土地流轉(zhuǎn)信息,并及時(shí)給有流出土地意愿的農(nóng)民提供相應(yīng)的法律知識(shí)普及、市場土地價(jià)格行情等相應(yīng)的咨詢與服務(wù),積極地幫助農(nóng)民朋友與農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)社簽訂有效合同,使農(nóng)民朋友逐漸地改善自身簽訂合約時(shí)的不利地位,不斷提升公共服務(wù)質(zhì)量。

    (三)針對(duì)土地財(cái)政的建議

    其一,資金調(diào)整,一、二產(chǎn)業(yè)共發(fā)展。為了加快宿松縣新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程,建議提高生產(chǎn)效率及技術(shù),可以借鑒佐壩鄉(xiāng)碧嶺村的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),將優(yōu)質(zhì)土地集中流轉(zhuǎn)給當(dāng)?shù)氐姆N糧大戶、產(chǎn)業(yè)能手,用最少的土地實(shí)現(xiàn)最大產(chǎn)值。多余的土地可以考慮市中心距離的極差距離及收益后,積極流轉(zhuǎn)以成為第二產(chǎn)業(yè)以及公共建設(shè)用地。在考慮土地增值效益后,給予農(nóng)戶相應(yīng)的補(bǔ)償,將剩余的錢款歸入土地財(cái)政。其次,積極申請(qǐng)省級(jí)、國家級(jí)的建設(shè)項(xiàng)目,利用國家補(bǔ)償及財(cái)政收入進(jìn)一步對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)行建設(shè)。其二,落實(shí)公平,財(cái)政合理補(bǔ)貼,宿松偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民很難實(shí)現(xiàn)土地升值甚至是保值。建議將對(duì)這些農(nóng)民增加一部分的土地財(cái)政補(bǔ)貼。在此次調(diào)查中,僅有11%的農(nóng)民覺得自己的生活較土地流轉(zhuǎn)前有了很大改善,還有28%的農(nóng)民覺得自己在土地流轉(zhuǎn)后的生活沒有改觀,甚至不如以前了(4.5%)。通過交談發(fā)現(xiàn),這28%的農(nóng)民多數(shù)不能及時(shí)從“農(nóng)民”向“工人”角色過渡,導(dǎo)致生活并未發(fā)生改觀。政府應(yīng)及時(shí)了解情況,給予相應(yīng)補(bǔ)償或其他崗位的培訓(xùn)或介紹,在大力推進(jìn)宿松新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,始終不忘“以人為本”的核心。

    (四)針對(duì)突破土地單一供給方式的建議

    在目前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,城郊土地一般通過“招拍掛”進(jìn)行城市建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。而在宿松縣東北新城拓展區(qū)和集鎮(zhèn)重點(diǎn)區(qū)域,由于我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)兩類建設(shè)用地市場以及集體土地所有制的原因,導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)的過程中居民的合法權(quán)益未能實(shí)現(xiàn)最大化,以致為日后產(chǎn)生矛盾埋下隱患。為此,我們也提出了針對(duì)性建議。只有突破國有土地的單一供給的方式,重新合理規(guī)劃布局城鄉(xiāng)建設(shè)用地,才能推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地單獨(dú)進(jìn)入市場,使在農(nóng)民手中固化的土地變?yōu)榱鲃?dòng)的資本。完善土地信托制度,建設(shè)土地銀行,也使農(nóng)地使用權(quán)在抵押市場更加多樣化地轉(zhuǎn)移,從而改變宿松縣城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡現(xiàn)狀。黨委及政府只需要引導(dǎo)和完善土地金融市場,使資本超良性態(tài)勢發(fā)展,為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)籌措出大量的資金,從而切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益、更好更快增加農(nóng)民的收益,積極完成農(nóng)民“市民化”身份轉(zhuǎn)換,使新型城鎮(zhèn)化又好又快發(fā)展。

    參考文獻(xiàn):

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    [2] 甘敏.農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)中的土地流轉(zhuǎn)問題與對(duì)策研究[J].廊坊師范學(xué)院學(xué)報(bào),2014,(1):109.

    [3] 倪燕翎.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民就業(yè)問題探索[J].產(chǎn)業(yè)與科技論壇,2014,(2):11.

    [責(zé)任編輯 李 可]endprint

    (四)土地出讓方式單一的問題

    由于我國現(xiàn)行的土地出讓制度劃分出了城鄉(xiāng)兩種建設(shè)用地,出現(xiàn)了兩套不盡相同的法律法規(guī),其中農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)土地需要先由政府收購,再通過掛靠在國土局名下進(jìn)行出售。這就容易造成城鄉(xiāng)建設(shè)用地的布局和規(guī)劃不合理,以及在征收土地的過程中出現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益受到損害的問題。同時(shí)在本次宿松縣的抽樣調(diào)查中,有83.3%的農(nóng)民對(duì)我國現(xiàn)行的《土地管理法》和《土地承包法》沒有全面的認(rèn)識(shí),甚至不了解,這就容易使農(nóng)民的權(quán)益受到一定的損害。

    三、加快土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的政策建議

    (一)針對(duì)法律問題的建議

    其一,通過確權(quán)到人的方式,逐漸恢復(fù)農(nóng)民的主體地位。根據(jù)數(shù)據(jù)可以看出,宿松縣的城鎮(zhèn)化進(jìn)程在不斷的推進(jìn),同時(shí)流轉(zhuǎn)的土地規(guī)模在不斷變大。在筆者看來,只有保證了農(nóng)民對(duì)于土地的實(shí)際所有權(quán),才能保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位,也就符合了十八大三中全會(huì)所提出的發(fā)展新要求。通過淡化土地集體所有制,確立農(nóng)民對(duì)實(shí)際地權(quán)的所有,使模糊的土地產(chǎn)權(quán)界限變得明晰,也使土地的產(chǎn)權(quán)由“集體”確實(shí)落實(shí)到農(nóng)民個(gè)體的身上,使農(nóng)民明白自身所擁有的權(quán)利和義務(wù),從而補(bǔ)全現(xiàn)有土地所有權(quán)殘缺的現(xiàn)狀。同時(shí),突破現(xiàn)行的土地承包30年的期限,使農(nóng)民對(duì)于土地?fù)碛型暾氖褂脵?quán),消除土地受讓方對(duì)于土地使用的猶豫,從而使有限的的土地資源得到最充足的利用,使新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷有序發(fā)展。其二,通過恢復(fù)抵押權(quán)以增進(jìn)農(nóng)民收益。我國現(xiàn)行的《土地承包法》承認(rèn)了土地經(jīng)營承包權(quán)的繼承性,但卻限制了土地抵押這一權(quán)利。既然現(xiàn)行的法律允許土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓,土地抵押作為一種更快、更廣的土地流轉(zhuǎn)方式,理應(yīng)不該受到法律的約束。因此,筆者建議,可以在限制抵押后的原土地用途的基礎(chǔ)上,允許土地以抵押的方式進(jìn)行交易。同時(shí),可以通過允許抵押人以租賃的方式、在原土地上勞作的方式減少抵押人破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn),從而達(dá)到既推動(dòng)農(nóng)村土地金融發(fā)展,又保護(hù)農(nóng)民基本生存的目的,也進(jìn)一步推動(dòng)集體土地資源配置市場化,實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的又好又快發(fā)展。另一方面,要積極完善土地“進(jìn)退機(jī)制”使需要土地的農(nóng)民得到相應(yīng)的土地滿足自己的生存需要,也使有土地但需外出務(wù)工的人員以給予一定補(bǔ)償?shù)姆绞郊皶r(shí)出納土地,實(shí)現(xiàn)“雙贏”戰(zhàn)略,同時(shí),也要給予那些有意擱置、撂荒土地農(nóng)民一定的物質(zhì)處罰,來促進(jìn)我縣土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。

    (二)針對(duì)流轉(zhuǎn)機(jī)制的建議

    其一,宿松縣政府積極領(lǐng)導(dǎo)、組織有流出土地意愿的農(nóng)民與種糧大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)合作交流,以促使現(xiàn)代一體化農(nóng)業(yè)科技園的建立。政府可以給予農(nóng)戶一定的政策性補(bǔ)貼,并可以通過給予科技園一定稅收優(yōu)惠以扶持其快速發(fā)展,促使“企業(yè)—農(nóng)民”模式的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)進(jìn)程的推進(jìn)。如以“區(qū)域合作,產(chǎn)銷一體,以貿(mào)帶農(nóng),以工促農(nóng),三產(chǎn)互動(dòng)”為思路建立的洲頭鄉(xiāng)萬畝現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品示范園,歷時(shí)三年,現(xiàn)已建成萬畝農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地,發(fā)展葡萄、草莓等優(yōu)質(zhì)水果、綠色蔬菜和花卉苗木生產(chǎn),生態(tài)效益和社會(huì)效益愈加明顯。由此可見,宿松縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園的建立,一方面極大地推動(dòng)了宿舍縣土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程,另一方面也對(duì)提高農(nóng)民的收入有增益作用。其二,中介積極參與,逐步提高土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性,土地的使用權(quán)的市場化的程度代表了一個(gè)地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r,土地流轉(zhuǎn)的中介機(jī)構(gòu)又能極大的推進(jìn)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),因此建立完善的土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)就成為了重要的一環(huán)。隨著宿松縣政府的大力推進(jìn),2013年土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)已突破百余家。但正如上文所言,土地中介機(jī)構(gòu)并未“深入人心”,由于農(nóng)民對(duì)中介的不了解,常常會(huì)出現(xiàn)“有地?zé)o需求”的困難局面。因此筆者建議,政府積極引導(dǎo),率先在土地流轉(zhuǎn)率較高的洲頭鄉(xiāng)積極宣傳中介組織的職能,及時(shí)收集農(nóng)民的各類土地流轉(zhuǎn)信息,并及時(shí)給有流出土地意愿的農(nóng)民提供相應(yīng)的法律知識(shí)普及、市場土地價(jià)格行情等相應(yīng)的咨詢與服務(wù),積極地幫助農(nóng)民朋友與農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)社簽訂有效合同,使農(nóng)民朋友逐漸地改善自身簽訂合約時(shí)的不利地位,不斷提升公共服務(wù)質(zhì)量。

    (三)針對(duì)土地財(cái)政的建議

    其一,資金調(diào)整,一、二產(chǎn)業(yè)共發(fā)展。為了加快宿松縣新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程,建議提高生產(chǎn)效率及技術(shù),可以借鑒佐壩鄉(xiāng)碧嶺村的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),將優(yōu)質(zhì)土地集中流轉(zhuǎn)給當(dāng)?shù)氐姆N糧大戶、產(chǎn)業(yè)能手,用最少的土地實(shí)現(xiàn)最大產(chǎn)值。多余的土地可以考慮市中心距離的極差距離及收益后,積極流轉(zhuǎn)以成為第二產(chǎn)業(yè)以及公共建設(shè)用地。在考慮土地增值效益后,給予農(nóng)戶相應(yīng)的補(bǔ)償,將剩余的錢款歸入土地財(cái)政。其次,積極申請(qǐng)省級(jí)、國家級(jí)的建設(shè)項(xiàng)目,利用國家補(bǔ)償及財(cái)政收入進(jìn)一步對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)行建設(shè)。其二,落實(shí)公平,財(cái)政合理補(bǔ)貼,宿松偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民很難實(shí)現(xiàn)土地升值甚至是保值。建議將對(duì)這些農(nóng)民增加一部分的土地財(cái)政補(bǔ)貼。在此次調(diào)查中,僅有11%的農(nóng)民覺得自己的生活較土地流轉(zhuǎn)前有了很大改善,還有28%的農(nóng)民覺得自己在土地流轉(zhuǎn)后的生活沒有改觀,甚至不如以前了(4.5%)。通過交談發(fā)現(xiàn),這28%的農(nóng)民多數(shù)不能及時(shí)從“農(nóng)民”向“工人”角色過渡,導(dǎo)致生活并未發(fā)生改觀。政府應(yīng)及時(shí)了解情況,給予相應(yīng)補(bǔ)償或其他崗位的培訓(xùn)或介紹,在大力推進(jìn)宿松新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,始終不忘“以人為本”的核心。

    (四)針對(duì)突破土地單一供給方式的建議

    在目前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,城郊土地一般通過“招拍掛”進(jìn)行城市建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。而在宿松縣東北新城拓展區(qū)和集鎮(zhèn)重點(diǎn)區(qū)域,由于我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)兩類建設(shè)用地市場以及集體土地所有制的原因,導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)的過程中居民的合法權(quán)益未能實(shí)現(xiàn)最大化,以致為日后產(chǎn)生矛盾埋下隱患。為此,我們也提出了針對(duì)性建議。只有突破國有土地的單一供給的方式,重新合理規(guī)劃布局城鄉(xiāng)建設(shè)用地,才能推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地單獨(dú)進(jìn)入市場,使在農(nóng)民手中固化的土地變?yōu)榱鲃?dòng)的資本。完善土地信托制度,建設(shè)土地銀行,也使農(nóng)地使用權(quán)在抵押市場更加多樣化地轉(zhuǎn)移,從而改變宿松縣城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡現(xiàn)狀。黨委及政府只需要引導(dǎo)和完善土地金融市場,使資本超良性態(tài)勢發(fā)展,為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)籌措出大量的資金,從而切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益、更好更快增加農(nóng)民的收益,積極完成農(nóng)民“市民化”身份轉(zhuǎn)換,使新型城鎮(zhèn)化又好又快發(fā)展。

    參考文獻(xiàn):

    [1] 孫忠偉.安徽省土地財(cái)政狀況及影響因素的研究[D].南京:南京財(cái)經(jīng)大學(xué),2010:1.

    [2] 甘敏.農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)中的土地流轉(zhuǎn)問題與對(duì)策研究[J].廊坊師范學(xué)院學(xué)報(bào),2014,(1):109.

    [3] 倪燕翎.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民就業(yè)問題探索[J].產(chǎn)業(yè)與科技論壇,2014,(2):11.

    [責(zé)任編輯 李 可]endprint

    (四)土地出讓方式單一的問題

    由于我國現(xiàn)行的土地出讓制度劃分出了城鄉(xiāng)兩種建設(shè)用地,出現(xiàn)了兩套不盡相同的法律法規(guī),其中農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)土地需要先由政府收購,再通過掛靠在國土局名下進(jìn)行出售。這就容易造成城鄉(xiāng)建設(shè)用地的布局和規(guī)劃不合理,以及在征收土地的過程中出現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益受到損害的問題。同時(shí)在本次宿松縣的抽樣調(diào)查中,有83.3%的農(nóng)民對(duì)我國現(xiàn)行的《土地管理法》和《土地承包法》沒有全面的認(rèn)識(shí),甚至不了解,這就容易使農(nóng)民的權(quán)益受到一定的損害。

    三、加快土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的政策建議

    (一)針對(duì)法律問題的建議

    其一,通過確權(quán)到人的方式,逐漸恢復(fù)農(nóng)民的主體地位。根據(jù)數(shù)據(jù)可以看出,宿松縣的城鎮(zhèn)化進(jìn)程在不斷的推進(jìn),同時(shí)流轉(zhuǎn)的土地規(guī)模在不斷變大。在筆者看來,只有保證了農(nóng)民對(duì)于土地的實(shí)際所有權(quán),才能保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位,也就符合了十八大三中全會(huì)所提出的發(fā)展新要求。通過淡化土地集體所有制,確立農(nóng)民對(duì)實(shí)際地權(quán)的所有,使模糊的土地產(chǎn)權(quán)界限變得明晰,也使土地的產(chǎn)權(quán)由“集體”確實(shí)落實(shí)到農(nóng)民個(gè)體的身上,使農(nóng)民明白自身所擁有的權(quán)利和義務(wù),從而補(bǔ)全現(xiàn)有土地所有權(quán)殘缺的現(xiàn)狀。同時(shí),突破現(xiàn)行的土地承包30年的期限,使農(nóng)民對(duì)于土地?fù)碛型暾氖褂脵?quán),消除土地受讓方對(duì)于土地使用的猶豫,從而使有限的的土地資源得到最充足的利用,使新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷有序發(fā)展。其二,通過恢復(fù)抵押權(quán)以增進(jìn)農(nóng)民收益。我國現(xiàn)行的《土地承包法》承認(rèn)了土地經(jīng)營承包權(quán)的繼承性,但卻限制了土地抵押這一權(quán)利。既然現(xiàn)行的法律允許土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓,土地抵押作為一種更快、更廣的土地流轉(zhuǎn)方式,理應(yīng)不該受到法律的約束。因此,筆者建議,可以在限制抵押后的原土地用途的基礎(chǔ)上,允許土地以抵押的方式進(jìn)行交易。同時(shí),可以通過允許抵押人以租賃的方式、在原土地上勞作的方式減少抵押人破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn),從而達(dá)到既推動(dòng)農(nóng)村土地金融發(fā)展,又保護(hù)農(nóng)民基本生存的目的,也進(jìn)一步推動(dòng)集體土地資源配置市場化,實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的又好又快發(fā)展。另一方面,要積極完善土地“進(jìn)退機(jī)制”使需要土地的農(nóng)民得到相應(yīng)的土地滿足自己的生存需要,也使有土地但需外出務(wù)工的人員以給予一定補(bǔ)償?shù)姆绞郊皶r(shí)出納土地,實(shí)現(xiàn)“雙贏”戰(zhàn)略,同時(shí),也要給予那些有意擱置、撂荒土地農(nóng)民一定的物質(zhì)處罰,來促進(jìn)我縣土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。

    (二)針對(duì)流轉(zhuǎn)機(jī)制的建議

    其一,宿松縣政府積極領(lǐng)導(dǎo)、組織有流出土地意愿的農(nóng)民與種糧大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)合作交流,以促使現(xiàn)代一體化農(nóng)業(yè)科技園的建立。政府可以給予農(nóng)戶一定的政策性補(bǔ)貼,并可以通過給予科技園一定稅收優(yōu)惠以扶持其快速發(fā)展,促使“企業(yè)—農(nóng)民”模式的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)進(jìn)程的推進(jìn)。如以“區(qū)域合作,產(chǎn)銷一體,以貿(mào)帶農(nóng),以工促農(nóng),三產(chǎn)互動(dòng)”為思路建立的洲頭鄉(xiāng)萬畝現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品示范園,歷時(shí)三年,現(xiàn)已建成萬畝農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地,發(fā)展葡萄、草莓等優(yōu)質(zhì)水果、綠色蔬菜和花卉苗木生產(chǎn),生態(tài)效益和社會(huì)效益愈加明顯。由此可見,宿松縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園的建立,一方面極大地推動(dòng)了宿舍縣土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程,另一方面也對(duì)提高農(nóng)民的收入有增益作用。其二,中介積極參與,逐步提高土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性,土地的使用權(quán)的市場化的程度代表了一個(gè)地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r,土地流轉(zhuǎn)的中介機(jī)構(gòu)又能極大的推進(jìn)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),因此建立完善的土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)就成為了重要的一環(huán)。隨著宿松縣政府的大力推進(jìn),2013年土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)已突破百余家。但正如上文所言,土地中介機(jī)構(gòu)并未“深入人心”,由于農(nóng)民對(duì)中介的不了解,常常會(huì)出現(xiàn)“有地?zé)o需求”的困難局面。因此筆者建議,政府積極引導(dǎo),率先在土地流轉(zhuǎn)率較高的洲頭鄉(xiāng)積極宣傳中介組織的職能,及時(shí)收集農(nóng)民的各類土地流轉(zhuǎn)信息,并及時(shí)給有流出土地意愿的農(nóng)民提供相應(yīng)的法律知識(shí)普及、市場土地價(jià)格行情等相應(yīng)的咨詢與服務(wù),積極地幫助農(nóng)民朋友與農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)社簽訂有效合同,使農(nóng)民朋友逐漸地改善自身簽訂合約時(shí)的不利地位,不斷提升公共服務(wù)質(zhì)量。

    (三)針對(duì)土地財(cái)政的建議

    其一,資金調(diào)整,一、二產(chǎn)業(yè)共發(fā)展。為了加快宿松縣新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程,建議提高生產(chǎn)效率及技術(shù),可以借鑒佐壩鄉(xiāng)碧嶺村的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),將優(yōu)質(zhì)土地集中流轉(zhuǎn)給當(dāng)?shù)氐姆N糧大戶、產(chǎn)業(yè)能手,用最少的土地實(shí)現(xiàn)最大產(chǎn)值。多余的土地可以考慮市中心距離的極差距離及收益后,積極流轉(zhuǎn)以成為第二產(chǎn)業(yè)以及公共建設(shè)用地。在考慮土地增值效益后,給予農(nóng)戶相應(yīng)的補(bǔ)償,將剩余的錢款歸入土地財(cái)政。其次,積極申請(qǐng)省級(jí)、國家級(jí)的建設(shè)項(xiàng)目,利用國家補(bǔ)償及財(cái)政收入進(jìn)一步對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)行建設(shè)。其二,落實(shí)公平,財(cái)政合理補(bǔ)貼,宿松偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民很難實(shí)現(xiàn)土地升值甚至是保值。建議將對(duì)這些農(nóng)民增加一部分的土地財(cái)政補(bǔ)貼。在此次調(diào)查中,僅有11%的農(nóng)民覺得自己的生活較土地流轉(zhuǎn)前有了很大改善,還有28%的農(nóng)民覺得自己在土地流轉(zhuǎn)后的生活沒有改觀,甚至不如以前了(4.5%)。通過交談發(fā)現(xiàn),這28%的農(nóng)民多數(shù)不能及時(shí)從“農(nóng)民”向“工人”角色過渡,導(dǎo)致生活并未發(fā)生改觀。政府應(yīng)及時(shí)了解情況,給予相應(yīng)補(bǔ)償或其他崗位的培訓(xùn)或介紹,在大力推進(jìn)宿松新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,始終不忘“以人為本”的核心。

    (四)針對(duì)突破土地單一供給方式的建議

    在目前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,城郊土地一般通過“招拍掛”進(jìn)行城市建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。而在宿松縣東北新城拓展區(qū)和集鎮(zhèn)重點(diǎn)區(qū)域,由于我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)兩類建設(shè)用地市場以及集體土地所有制的原因,導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)的過程中居民的合法權(quán)益未能實(shí)現(xiàn)最大化,以致為日后產(chǎn)生矛盾埋下隱患。為此,我們也提出了針對(duì)性建議。只有突破國有土地的單一供給的方式,重新合理規(guī)劃布局城鄉(xiāng)建設(shè)用地,才能推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地單獨(dú)進(jìn)入市場,使在農(nóng)民手中固化的土地變?yōu)榱鲃?dòng)的資本。完善土地信托制度,建設(shè)土地銀行,也使農(nóng)地使用權(quán)在抵押市場更加多樣化地轉(zhuǎn)移,從而改變宿松縣城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡現(xiàn)狀。黨委及政府只需要引導(dǎo)和完善土地金融市場,使資本超良性態(tài)勢發(fā)展,為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)籌措出大量的資金,從而切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益、更好更快增加農(nóng)民的收益,積極完成農(nóng)民“市民化”身份轉(zhuǎn)換,使新型城鎮(zhèn)化又好又快發(fā)展。

    參考文獻(xiàn):

    [1] 孫忠偉.安徽省土地財(cái)政狀況及影響因素的研究[D].南京:南京財(cái)經(jīng)大學(xué),2010:1.

    [2] 甘敏.農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)中的土地流轉(zhuǎn)問題與對(duì)策研究[J].廊坊師范學(xué)院學(xué)報(bào),2014,(1):109.

    [3] 倪燕翎.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民就業(yè)問題探索[J].產(chǎn)業(yè)與科技論壇,2014,(2):11.

    [責(zé)任編輯 李 可]endprint

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