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    淺析我國(guó)土地制度現(xiàn)狀及改革思考

    2014-11-12 16:28:28王金河
    當(dāng)代旅游 2014年9期
    關(guān)鍵詞:土地制度土地流轉(zhuǎn)改革

    王金河

    摘 要:當(dāng)前我國(guó)土地制度已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì),暴露出在所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)方式、兼業(yè)勞動(dòng)存在、土地流轉(zhuǎn)受限等現(xiàn)實(shí)問題。借鑒國(guó)內(nèi)成都、嘉興、蘇州的成功經(jīng)驗(yàn),提出賦予更充分的保障的土地使用權(quán)、健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制與市場(chǎng)、強(qiáng)化排他農(nóng)地使用權(quán)以及土地制度改革的政策支持等我國(guó)土地改革的新思路。

    關(guān)鍵詞:土地制度、土地流轉(zhuǎn)、改革

    改革開放以來,實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制極大地促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)形勢(shì)改變,家庭承包帶來的種種問題和弊端逐步暴露出來,成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化發(fā)展的瓶頸,對(duì)現(xiàn)行土地制度進(jìn)行改革已迫在眉睫。

    一、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度存在的主要問題

    (一)所有權(quán)的界定不明晰且產(chǎn)權(quán)殘缺

    現(xiàn)行土地制度明確規(guī)定:農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制。農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體,但實(shí)踐中卻無法行使,且土地權(quán)益受到多方侵蝕和侵占。由于土地產(chǎn)權(quán)的不完善和不清晰,在我國(guó)土地征用補(bǔ)償制度和標(biāo)準(zhǔn)方面存在嚴(yán)重的漏洞和缺陷。各地政府通過土地征用的方式,以全民所有制侵犯農(nóng)村土地集體所有權(quán)和業(yè)已通過合同方式確定的農(nóng)民土地合法承包經(jīng)營(yíng)權(quán);甚至使用行政權(quán)力進(jìn)行侵占。而且長(zhǎng)期以GDP 作為政績(jī)考核的主要指標(biāo),造成一些地方政府在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)通過土地財(cái)政來獲得財(cái)政資金和城市化建設(shè)快速發(fā)展,政府占用農(nóng)村集體土地的情況不斷發(fā)生。由于我國(guó)相關(guān)法律體系不完善,土地征用過程中廣大農(nóng)民土地權(quán)益不能得到保障,成為地方社會(huì)矛盾主要導(dǎo)火索,甚至屢有土地拆遷補(bǔ)償導(dǎo)致的“流血事件”,影響了我國(guó)安定和諧的社會(huì)秩序。

    (二)土地經(jīng)營(yíng)方式分散

    我國(guó)數(shù)量龐大的農(nóng)民長(zhǎng)期依附于土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng),土地經(jīng)營(yíng)分散化、零碎化嚴(yán)重,。而家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制延續(xù)了經(jīng)營(yíng)分散化的特點(diǎn)。根據(jù)我國(guó)農(nóng)業(yè)普查資料,我國(guó)目前農(nóng)戶總數(shù)為19308.8萬戶,而經(jīng)營(yíng)的耕地面積只有13003.92萬公頃,平均每戶經(jīng)營(yíng)耕地只有0.67公頃,而且其中30.35%的農(nóng)戶戶均耕地在0.2公頃以下,戶均不到1公頃的占總戶數(shù)的53.04%,戶均3.4公頃以上耕地不足0.5%。農(nóng)村是新增人口的重災(zāi)區(qū),生態(tài)環(huán)境惡化導(dǎo)致的耕地流失;城市化進(jìn)程導(dǎo)致的耕地被侵占,盡管中央政府幾次出臺(tái)政策允許和鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn),但在目前看來流轉(zhuǎn)的土地?cái)?shù)量和范圍比例還很低,農(nóng)村土地的細(xì)碎化情況并未得到明顯緩解。蔬菜種植、瓜果生產(chǎn)等因不能實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì),而使農(nóng)民增收、農(nóng)村富裕受到很大制約。

    (三)兼業(yè)勞動(dòng)廣泛存在

    受兩千多年小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的影響,兼業(yè)勞動(dòng)成為我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期存在的典型經(jīng)濟(jì)特征。一塊土地上往往存在多種農(nóng)作物,且農(nóng)產(chǎn)品大部分用于自給自足,缺乏市場(chǎng)交易的動(dòng)力,兼業(yè)化阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展,成為農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展擴(kuò)大的絆腳石。從市場(chǎng)交易費(fèi)用角度來看,兼業(yè)化減少了市場(chǎng)交易的產(chǎn)品種類、頻率、地域范圍等,從而較好地節(jié)約了交易費(fèi)用,但農(nóng)戶所生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品商品化程度低,不能體現(xiàn)不同農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)上的比較優(yōu)勢(shì),制約和影響農(nóng)業(yè)專業(yè)化分工和發(fā)展。第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展吸引大量農(nóng)村人才和資金,造成農(nóng)村農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量減少、質(zhì)量下降。持續(xù)農(nóng)業(yè)資源流失和農(nóng)業(yè)投入不足,對(duì)我國(guó)的糧食生產(chǎn)造成極大沖擊。

    (四)土地流轉(zhuǎn)受限

    我國(guó)農(nóng)民長(zhǎng)期依附于土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng),土地利用效率低,經(jīng)濟(jì)效益差。土地作為生產(chǎn)要素不能以資本形式參與生產(chǎn)。究其原因生產(chǎn)要素優(yōu)化配置的前提條件要求生產(chǎn)要素能夠自由流動(dòng)。而在我國(guó),土地這一生產(chǎn)要素的流轉(zhuǎn)受其屬性和中國(guó)傳統(tǒng)思想影響而顯得非常復(fù)雜。農(nóng)民不能沒有土地這一思想根深蒂固。而我國(guó)目前“二元化”的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系,使得農(nóng)業(yè)人口即使從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn),但其社會(huì)保障卻仍然被牢牢地束縛在土地上?,F(xiàn)階段對(duì)農(nóng)民來說,其應(yīng)得到社會(huì)保障仍然是以土地為核心。在缺乏完善的社會(huì)保障制度的情況下,農(nóng)民能依賴的社會(huì)保障仍然是具有長(zhǎng)期承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地。而現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)沒有以市場(chǎng)為主導(dǎo),仍然以政府為推手,個(gè)別地方甚至出現(xiàn)強(qiáng)迫農(nóng)民出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這一做法威脅到了農(nóng)民土地生產(chǎn)收入和保障,當(dāng)然遭到農(nóng)民的抵制和反對(duì),是造成我國(guó)很多地區(qū)土地流轉(zhuǎn)工作不能順利進(jìn)行的關(guān)鍵制約因素。

    二、我國(guó)各地農(nóng)村土地制度改革嘗試和探索的成功經(jīng)驗(yàn)

    針對(duì)我國(guó)土地制度歷史遺留所造成的漏洞和缺陷,解決當(dāng)前農(nóng)村土地制度存在的問題,各地充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性,在農(nóng)村土地制度改革方面比較成功的模式主要有以下幾種:

    (一)“成都模式”

    2003年開始,四川成都市順利進(jìn)行土地整理、拆院并院、確權(quán)登記、建立產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)等土地改革嘗試和探索,緊密圍繞著“明晰產(chǎn)權(quán),完善權(quán)能,促進(jìn)流轉(zhuǎn),管好用途”的目標(biāo)逐步推廣和展開進(jìn)行。成都農(nóng)地制度改革以土地整理和拆院并院為契機(jī),創(chuàng)造性的探索農(nóng)村土地股份制改革,推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和建設(shè)用地指標(biāo)置換,促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)民集中居住。成都市農(nóng)村土地制度改革取得了明顯成效:一是明確了農(nóng)民擁有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,使其能夠成為自主選擇是否以及如何轉(zhuǎn)讓土地的有關(guān)權(quán)利,為促進(jìn)土地和勞動(dòng)力等要素在城鄉(xiāng)間轉(zhuǎn)移流動(dòng)創(chuàng)造了條件;二是確立對(duì)農(nóng)民地權(quán)保護(hù),推動(dòng)了土地流轉(zhuǎn),提高了土地規(guī)?;?jīng)營(yíng);三是搭建了土地交易平臺(tái),為土地要素流動(dòng)奠定了基礎(chǔ)。

    (二)“嘉興模式”

    浙江嘉興對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了卓有成效的探索,實(shí)行的“兩分兩換”方案。就是把農(nóng)民的宅基地和承包地分開,建設(shè)農(nóng)村新居和土地流轉(zhuǎn)分開,可用所原來農(nóng)民手中的農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn),以手中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障。 這一探索和改革的具體措施包括:首先,在條件成熟鄉(xiāng)鎮(zhèn)村進(jìn)行以宅基地?fù)Q錢、換房、換地方的試點(diǎn)。也就是在農(nóng)民自愿有償?shù)幕A(chǔ)上鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民放棄宅基地,并由政府財(cái)政為購(gòu)買商品房提供額度補(bǔ)貼、以新型農(nóng)村社區(qū)置換搬遷安置房、置換商業(yè)經(jīng)營(yíng)用房等多種置換形式。其次,進(jìn)行以承包地?fù)Q取社會(huì)保障的試點(diǎn)探索。具體講,就是在堅(jiān)持國(guó)家土地承包政策一貫性、穩(wěn)定土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上,保持農(nóng)用地用途不變、農(nóng)用地量與質(zhì)不變,以農(nóng)民原來所獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換股權(quán)、置換農(nóng)民的社會(huì)保障,以最大程度流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng),轉(zhuǎn)變落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。通過“兩分兩換”,一方面使在城鎮(zhèn)已就業(yè)且有社會(huì)保障的“農(nóng)民工”能夠落戶城鎮(zhèn)、轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲某擎?zhèn)居民;另一方面,通過這種宅基地的有償置換及土地流轉(zhuǎn),擴(kuò)大了農(nóng)村耕地面積,積極有效探索了農(nóng)村宅基地有償使用。“嘉興模式”通過這種宅基地置換和土地流轉(zhuǎn)有益探索,在推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的集約化經(jīng)營(yíng)和發(fā)展農(nóng)民進(jìn)一步集中居住的同時(shí),也有利于推動(dòng)廣大農(nóng)民實(shí)現(xiàn)向市民的真正轉(zhuǎn)變,以此實(shí)現(xiàn)“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)一體”的協(xié)調(diào)發(fā)展,也為縮小城鄉(xiāng)差距、推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展探索出一條切實(shí)可行的道路。

    (三)“蘇州模式”

    江蘇省蘇州市進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革的具體措施是以“三置換+三集中+三合作+三統(tǒng)籌”。“三置換”是經(jīng)過一定的合法程序和市場(chǎng)化運(yùn)作,農(nóng)戶把集體資產(chǎn)所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地及住房分別置換成股份合作社股權(quán)、城鎮(zhèn)社會(huì)保障和社區(qū)住房。“三集中”是指所有城鄉(xiāng)工業(yè)企業(yè)向規(guī)劃的村鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)集中,所有的農(nóng)業(yè)用地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中,所有的農(nóng)民居住向新型社區(qū)集中。“三合作”是指農(nóng)民社區(qū)股份合作、土地股份合作、農(nóng)民專業(yè)合作三種合作制形式,確保了在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中農(nóng)民群體整體穩(wěn)定?!叭y(tǒng)籌”是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)機(jī)制,使蘇州的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展呈現(xiàn)出可持續(xù)性。“蘇州模式”注重解決城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間的差距,穩(wěn)定順利實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村城鎮(zhèn)化改造,確保了農(nóng)民利益,解決了政府主導(dǎo)、農(nóng)民參與的問題,完成土地在城鄉(xiāng)間的流轉(zhuǎn),城市獲得了發(fā)展空間,而農(nóng)民獲得了經(jīng)濟(jì)利益,促進(jìn)了城鄉(xiāng)之間和諧發(fā)展。

    三、我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的對(duì)策建議

    目前我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度業(yè)已嚴(yán)重制約了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,并暴露出諸多問題。借鑒國(guó)內(nèi)一些地區(qū)的成功模式,我國(guó)土地制度的調(diào)整與改革應(yīng)從以下方面進(jìn)行改革,統(tǒng)籌兼顧,探索建立符合中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和需要的土地制度。

    (一)賦予農(nóng)民完整而有法律保障的合法土地使用權(quán)

    我國(guó)土地問題的核心是有保障的所有權(quán)、使用權(quán)。只有進(jìn)一步確認(rèn)并保護(hù)農(nóng)民對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán),才能夠解決目前諸多制約因素和矛盾。在農(nóng)村土地集體所有這一前提下,明晰產(chǎn)權(quán)主體需要強(qiáng)化使用權(quán),使農(nóng)民利益得到長(zhǎng)期而有效的保障。在“穩(wěn)定所有權(quán)、完善承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”的前提下,對(duì)集體土地所有權(quán)、農(nóng)民土地使用權(quán)、農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確權(quán),并給予登記頒證。穩(wěn)定而有保障的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)擴(kuò)大土地投資,實(shí)施集約經(jīng)營(yíng)、推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、提高資源配置和實(shí)現(xiàn)集約經(jīng)營(yíng),都將起到極大作用。一是使土地承包權(quán)穩(wěn)定化。修改《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定,以法律形式確認(rèn)和維護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)。二是修改《土地管理法》中農(nóng)戶宅基地及其房屋的規(guī)定。原農(nóng)村只有宅基使用證,而房屋沒有所有權(quán)證是不完善的財(cái)產(chǎn)權(quán),核發(fā)相關(guān)產(chǎn)權(quán)證書,允許市場(chǎng)交易、置換和進(jìn)行銀行抵押。三是將集體所有的建設(shè)用地予以股權(quán)化。允許村集體組織在國(guó)家許可的情況下,通過土地市場(chǎng)交易、置換非農(nóng)建設(shè)用地,以發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。

    (二)健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制與市場(chǎng)

    建立完善的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制,培育統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng),推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化進(jìn)程。因地制宜實(shí)施多種土地流轉(zhuǎn)模式,建立有序的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng),可通過“招拍掛”等競(jìng)標(biāo)方式來進(jìn)行確定流轉(zhuǎn)對(duì)象和確定流轉(zhuǎn)價(jià)格。首先,在繼續(xù)確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步完善和規(guī)范現(xiàn)存口頭協(xié)議、官方行為等形式的土地流轉(zhuǎn),才能順利實(shí)施土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化改革。十七屆三中全會(huì)開始許可農(nóng)民轉(zhuǎn)讓原承包為期30年的土地經(jīng)營(yíng)權(quán),可以采取包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等多種具體形式,以實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模效益,建立以市場(chǎng)化價(jià)格為核心的健康有序土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。其次,市場(chǎng)是資源優(yōu)化配置的有效手段和必經(jīng)之路,在基于土地合法轉(zhuǎn)讓、明晰界定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上,充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)形成和完善能夠讓農(nóng)民或其代理人在自愿基礎(chǔ)上,主導(dǎo)成為配置土地資源的交易主體,真正實(shí)現(xiàn)合作共贏。

    (三)強(qiáng)化農(nóng)地使用權(quán)的排他性

    破除農(nóng)地所有權(quán)對(duì)使用權(quán)的顯性或隱性控制, 限制政府利用行政權(quán)力對(duì)土地的任意處置。征地作為國(guó)家的強(qiáng)制性權(quán)利,應(yīng)嚴(yán)格限制于“公共利益需要”。必須遵守“征地按市價(jià)補(bǔ)償”的基本原則,尤其是給農(nóng)民以足夠的土地征用補(bǔ)償,以保障被征地農(nóng)民的利益。黨的十八大報(bào)告提出:“改革征地制度,提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”,“促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”。由此可以看出農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新動(dòng)向:一是在政府供應(yīng)土地模式上,增加農(nóng)民在土地增值收益中分配的比重,甚至有消息稱,提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可能是現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的10倍以上;二是農(nóng)民出售土地獲得溢價(jià)收益,由地方政府以稅收的獲取,以增加地方政府的積極性和實(shí)力。要嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,逐步縮小征地范圍,并提出通過明確地界定公共利益來縮小強(qiáng)制征地的范圍。同時(shí),要完善征地補(bǔ)償機(jī)制,合理確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),逐步轉(zhuǎn)向市價(jià)補(bǔ)償,使農(nóng)民同樣享受市場(chǎng)化和城鎮(zhèn)化的收益。

    (四)農(nóng)村土地制度改革需要政策支持

    我國(guó)目前土地制度改革必須在有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步深入探索農(nóng)村社保體系完善、金融支持等相關(guān)制度改革。推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村土地制度改革,必須做好:一是推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化進(jìn)程,為土地流轉(zhuǎn)解除后顧之憂;二是推進(jìn)農(nóng)村金融體制改革,為農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營(yíng)和土地流轉(zhuǎn)提供資金保障;三是繼續(xù)加大政府對(duì)農(nóng)村教育的政策支持和資金投入;四是加強(qiáng)農(nóng)村基層的民主建設(shè);五是防止非農(nóng)資本侵害農(nóng)民利益。全國(guó)統(tǒng)一土地市場(chǎng)的逐步建立,農(nóng)村的融資渠道會(huì)逐漸增多,在這些資本參與農(nóng)村建設(shè)的過程當(dāng)中,要防止這些資本與民爭(zhēng)利、剝削農(nóng)民。

    我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的整體思路是在確定農(nóng)民土地使用權(quán)的基礎(chǔ)上,多措并舉,積極建立土地流轉(zhuǎn)機(jī)制和市場(chǎng),保障和擴(kuò)大農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán),將農(nóng)村土地制度改革引向市場(chǎng)化之路。

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