廣州市小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀與出路研究

摘 要 隨著經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展、城市化進(jìn)程加快，北上廣深等大城市的土地出現(xiàn)了供不應(yīng)求的局面，房?jī)r(jià)一路飆升，“小產(chǎn)權(quán)房”以低廉的價(jià)格吸引了購(gòu)房者的目光。然而“小產(chǎn)權(quán)房”存在規(guī)避稅費(fèi)、擾亂正常的房地產(chǎn)秩序、產(chǎn)權(quán)不合法、購(gòu)房人權(quán)益得不到保障等各種弊端。本文以廣州小產(chǎn)權(quán)房為研究對(duì)象，通過(guò)深入分析廣州小產(chǎn)權(quán)房的一系列現(xiàn)實(shí)及法律問(wèn)題，因地制宜、具體問(wèn)題具體分析，為解決廣州小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題帶來(lái)新思路、新對(duì)策。

關(guān)鍵詞 小產(chǎn)權(quán)房 土地制度 政府監(jiān)管

作者簡(jiǎn)介：房佩華，暨南大學(xué)法學(xué)院，碩士研究生在讀。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.339

一、小產(chǎn)權(quán)房的概念

通俗意義上的小產(chǎn)權(quán)房，是指建造在農(nóng)村集體所有土地之上，其建造及銷(xiāo)售程序一般具有違法性，并銷(xiāo)售或主要銷(xiāo)售給集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的單位或個(gè)人，且無(wú)法取得國(guó)家正式頒發(fā)的權(quán)屬證書(shū)的房屋。事實(shí)上，“小產(chǎn)權(quán)房”并不屬于法律概念，而是在社會(huì)實(shí)踐中形成的、約定俗成的叫法。相比于“大產(chǎn)權(quán)房”，“小產(chǎn)權(quán)房”價(jià)格更低，但購(gòu)買(mǎi)者對(duì)所購(gòu)房屋沒(méi)有產(chǎn)權(quán)。以所占用的土地類(lèi)型來(lái)劃分，“小產(chǎn)權(quán)房”可以歸為兩打大類(lèi)：一類(lèi)是在集體建設(shè)用地上建成的，即“宅基地”上建成的房子，只屬于該農(nóng)村的集體所有者，外村農(nóng)民不能夠購(gòu)買(mǎi)；另一種是在集體企業(yè)用地或者占用耕地違法建設(shè)的。因此，小產(chǎn)權(quán)房在法律上的地位是違法的建筑，不僅建筑用地違法，建筑用途也違法。

二、 廣州小產(chǎn)權(quán)房之現(xiàn)狀

（一）購(gòu)買(mǎi)人群多為中低收入階層人員

根據(jù)本項(xiàng)目組調(diào)查結(jié)果顯，在被調(diào)查者中年收入1至8萬(wàn)的購(gòu)房者占受調(diào)查總數(shù)的41.67%；8萬(wàn)至15萬(wàn)的占10.42%；15萬(wàn)以上的占2.08%。而廣州在上一年即2014年職工年平均工資為81960元，也就是說(shuō)有不止一半的受調(diào)查者都屬于中低收入階層人員。

（二）多分布于城鄉(xiāng)結(jié)合部或城市周邊

廣州的小產(chǎn)權(quán)房多與村民住宅樓混合在一起建設(shè)，較少單獨(dú)成片開(kāi)發(fā)，且多數(shù)小產(chǎn)權(quán)房是由宅基地業(yè)主個(gè)人或業(yè)主與他人合作建成，規(guī)模不大。主要集中在白云區(qū)、芳村等城市邊緣地帶和市內(nèi)各城中村，至2006年，僅白云區(qū)已建成小產(chǎn)權(quán)房建筑面積就高達(dá)760萬(wàn)平方米。同時(shí)還開(kāi)始向花都、番禺等更遠(yuǎn)的邊郊地區(qū)擴(kuò)張。

（三）涉及利益主體的多樣性與復(fù)雜性

據(jù)本項(xiàng)目組的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，開(kāi)發(fā)廣州的小產(chǎn)權(quán)房的主體主要是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、村集體組織和村民，與常有的小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)形式和“大產(chǎn)權(quán)房”相比，低廉的開(kāi)發(fā)成本和高額利潤(rùn)是吸引房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商和村集體組織以及村民冒法律風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)發(fā)小產(chǎn)權(quán)房的重要因素。如果在廣州市開(kāi)發(fā)合法的商品房，需要繳納的費(fèi)用達(dá)23 項(xiàng)之多，但如果使用農(nóng)村集體土地開(kāi)發(fā)商品房，則只需直接與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民商定使用土地的成本費(fèi)用，開(kāi)發(fā)成本大大降低。購(gòu)買(mǎi)方則如前文所訴多為中低收入階層的人員，購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房能在其能力所及范圍內(nèi)滿足其住房需求。顯而易見(jiàn)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、村集體組織、村民以及購(gòu)買(mǎi)者都是利益主體。除此之外，政府也是利益主體之一，其使用行政權(quán)力，以低價(jià)格從村民手中征得土地，再以高價(jià)賣(mài)給開(kāi)發(fā)商，從中謀取利益、提高政績(jī)。而小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)在一定程度上減少了其可賣(mài)給開(kāi)發(fā)商的土地?？梢?jiàn)小產(chǎn)權(quán)房涉及多方主體的利益，這些利益相互交錯(cuò)，具有復(fù)雜性。

三、廣州市小產(chǎn)權(quán)房存在的原因及合理性

廣州人口密集，住房用地需求高度緊缺，因而導(dǎo)致了市內(nèi)城市的房?jī)r(jià)節(jié)節(jié)攀升居高不下。據(jù)調(diào)查，2014年10月至2015年9月廣州房?jī)r(jià)平均17300元/平方米，而小產(chǎn)權(quán)房的價(jià)格相比卻要低很多。因此在住房需求旺盛而房?jī)r(jià)又居高不下的情況下，小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)運(yùn)而生。同時(shí)，廣州目前各城市廉租房覆蓋面積小，中低收入群體占一定比重，在城鎮(zhèn)住房保障缺乏這一前提下，為滿足住房需求這些群體便會(huì)選擇購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房。

除了市場(chǎng)需求旺盛的客觀原因之外，還有政府監(jiān)管不到位的原因。小產(chǎn)權(quán)房游離于合法的邊緣，各種審批和監(jiān)管工作存在灰色地帶，同時(shí)小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)與銷(xiāo)售涉及多方的主管部門(mén)，而政府職權(quán)在分配中又存在不合理的問(wèn)題，職權(quán)的相互推諉，導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房的監(jiān)管缺位。

最后，由于我國(guó)實(shí)行二元土地所有制，國(guó)有土地和集體土地使用二元式劃分的方式，土地一級(jí)市場(chǎng)被國(guó)家壟斷。政府在征用集體土地時(shí)低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)直接導(dǎo)致了在二元土地所有制下，集體土地被征收之后村民得不到應(yīng)有的補(bǔ)償。而如果村民將持有的集體土地直接賣(mài)給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商或直接參與房地產(chǎn)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)，所獲得的收益將大大高于政府征地后的補(bǔ)償款。因此，在有可能被剝奪土地增值利益的情況下，村集體和村民將集體所有的土地開(kāi)發(fā)建成小產(chǎn)權(quán)房從而獲得可觀收益成為其開(kāi)發(fā)小產(chǎn)權(quán)房的根本動(dòng)力。

四、廣州市小產(chǎn)權(quán)房的消極影響

對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房買(mǎi)受人而言，其權(quán)益難以得到保障。一是產(chǎn)權(quán)的糾紛問(wèn)題。據(jù)調(diào)查，在廣州購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房一般要簽署兩份文件，分別是《合資建房協(xié)議書(shū)》和《見(jiàn)證書(shū)》。由于宅基地不能轉(zhuǎn)讓?zhuān)荒芤浴凹Y房”的形式進(jìn)行。由于小產(chǎn)權(quán)房并不受?chē)?guó)家支持，因此購(gòu)買(mǎi)者不能取得房產(chǎn)證，沒(méi)有房產(chǎn)證主要會(huì)帶來(lái)兩個(gè)問(wèn)題。首先是購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房時(shí)購(gòu)買(mǎi)者只能一次性付款，因?yàn)橄Ｍㄟ^(guò)按揭方式付款需要房產(chǎn)證。其次是當(dāng)發(fā)生產(chǎn)權(quán)糾紛，如拆遷補(bǔ)償、征地補(bǔ)償、房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、財(cái)產(chǎn)證明等時(shí)，簽訂的律師《見(jiàn)證書(shū)》可視為無(wú)效，購(gòu)買(mǎi)者會(huì)因?yàn)闆](méi)有產(chǎn)權(quán)而無(wú)法主張和維護(hù)自身權(quán)益。二是質(zhì)量可能存在缺陷。在了解小產(chǎn)權(quán)房的獲取途徑時(shí)，本項(xiàng)目組在調(diào)查問(wèn)卷中提到“您所購(gòu)買(mǎi)或取得的小產(chǎn)權(quán)房的來(lái)源？”這一問(wèn)題。269位受訪對(duì)象在回答上述問(wèn)題時(shí)，有43%的人選擇“原住民自建”，有36%的人選擇“村集體自建”，有7%的人選擇“購(gòu)買(mǎi)集體土地自建”，有14%的人選擇“房地產(chǎn)商開(kāi)發(fā)后建”?？梢钥闯鲂‘a(chǎn)權(quán)房多數(shù)為原住民自建和村集體自建。由于小產(chǎn)權(quán)房并沒(méi)有取得施工許可證，缺少監(jiān)督，難免會(huì)存在偷工減料等問(wèn)題。如果出現(xiàn)了質(zhì)量問(wèn)題，由于該合同的違法性，購(gòu)買(mǎi)者難以依法維護(hù)自己的權(quán)益。

對(duì)于政府而言，小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)與銷(xiāo)售繞過(guò)了各層審批程序，規(guī)避了土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)，使國(guó)家稅收流失、地方財(cái)政收入減少。同時(shí)如放任小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展還將危及廣州本就稀缺的耕地資源。

五、廣州小產(chǎn)權(quán)房的出路

（一）目前各主要城市對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的治理方式

2007年6月底北京市出臺(tái)禁令全面叫停小產(chǎn)權(quán)房，要求違規(guī)開(kāi)發(fā)的小產(chǎn)權(quán)房都要停工停售，然而，簡(jiǎn)單地叫停小產(chǎn)權(quán)房并未有效地解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，隨著需求的增長(zhǎng)，小產(chǎn)權(quán)房在監(jiān)管漏洞之中繼續(xù)存活。隨后北京市政府意識(shí)到“一刀切”不能解決問(wèn)題，2008年5月6日批轉(zhuǎn)市發(fā)展改革委《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)本市第一道綠化隔離地區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，提出整合土地資源，提倡和支持區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一組織自主開(kāi)發(fā)，建立個(gè)案處理機(jī)制，并在一定條件下允許已轉(zhuǎn)讓給開(kāi)發(fā)企業(yè)的農(nóng)名自住房上市交易。這一定程度上放寬了小產(chǎn)權(quán)房的生存空間，為個(gè)案處理提供了合法的途徑，滿足了一部分市場(chǎng)上對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房的需求，疏導(dǎo)一批在政府組織監(jiān)管下的小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”。2009年5月18日，北京市國(guó)土資源局、北京市農(nóng)委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)禁以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名擅自搞非農(nóng)建設(shè)的函》，對(duì)以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名擅自搞非農(nóng)建設(shè)的項(xiàng)目進(jìn)行集中清理和查糾整改。該行動(dòng)不僅明令禁止并且強(qiáng)拆違法建筑，還追究了相關(guān)人員的責(zé)任。同時(shí)，也全面考慮到合同無(wú)效對(duì)雙方當(dāng)事人的利益影響，避免單純判決騰退房屋造成“案結(jié)事起”的后果。

2007年6月28日，佛山市人民政府印發(fā)《佛山市推進(jìn)舊村居改造示范村居建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出“城中村”、“園中村”、“空心村”等舊村居改造工程，實(shí)行土地管理制度改革，對(duì)符和要求的房產(chǎn)依法律程序上報(bào)審批后，由相關(guān)部門(mén)批文并辦理《國(guó)有土地使用權(quán)證》和《房地產(chǎn)權(quán)證》。

2012年5月25日出臺(tái)了《深圳市土地管理制度改革總體方案》，并制定了近期實(shí)施方案，以寶安區(qū)沙井街道共和社區(qū)、龍崗區(qū)平湖街道山廈社區(qū)為試點(diǎn)，開(kāi)展歷史遺留違法建筑處理工作。以求明晰原農(nóng)村土地國(guó)有化后土地使用權(quán)的歸屬問(wèn)題，推進(jìn)確權(quán)工作。2013年12月30日，深圳市政府出臺(tái)了《<深圳市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定>試點(diǎn)實(shí)施辦法》，采取分類(lèi)處理方法，對(duì)非原村民所建住宅類(lèi)違建、以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為目的所建住宅類(lèi)違建不予處理確認(rèn)；對(duì)原村民、原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，整體從寬，減免罰款或者地價(jià)。將“小產(chǎn)權(quán)房”納入城市規(guī)劃的范圍內(nèi)，既照顧小產(chǎn)權(quán)房所有權(quán)人的切身利益，也充分考慮了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過(guò)程中可能和已經(jīng)存在的問(wèn)題。

在珠三角地區(qū)，各地的處理方法都多數(shù)傾向于在一定條件下對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行疏導(dǎo)，從而讓小產(chǎn)權(quán)房能夠?yàn)槌擎?zhèn)化提供有益的作用。

（二）廣州小產(chǎn)權(quán)房治理之建議

1.改革集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度：

如前文所訴，土地征收的補(bǔ)償款與村民、村集體直接參與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)所得收益的巨大差距是小產(chǎn)權(quán)房屢禁不止的重要原因，因此讓集體土地和國(guó)有土地享有同等的交易權(quán)利，同意集體建設(shè)用地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，讓村民分享農(nóng)村土地增值的收益是減少小產(chǎn)權(quán)房的有效手段。首先，要在《物權(quán)法》中關(guān)于用益物權(quán)的一般規(guī)定部分增加處分權(quán)能。其次，要修訂《土地管理法》，在保證基本耕地不被侵蝕的前提下，增加集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，肯定集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的交易，鼓勵(lì)形成多元的集體建設(shè)用地使用權(quán)主體。簡(jiǎn)而言之，對(duì)于日后可能在集體建設(shè)用地建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，同意集體建設(shè)用地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，使其來(lái)源合法化。

2.區(qū)分治理現(xiàn)有小產(chǎn)權(quán)房：

（1）對(duì)于建設(shè)在耕地上的小產(chǎn)權(quán)房。對(duì)于占用耕地正在建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)該堅(jiān)決予以拆除。對(duì)于建設(shè)在耕地之上的、已出售甚至已入住的小產(chǎn)權(quán)房，尤其是被國(guó)有土地、宅基地、其他集體建設(shè)用地包圍著的小產(chǎn)權(quán)房，可以由相關(guān)部門(mén)考查耕地復(fù)耕的可能性或復(fù)耕價(jià)值低，若已無(wú)復(fù)耕可能性，可通過(guò)國(guó)家征收集體所有土地的方式認(rèn)可小產(chǎn)權(quán)房，使其轉(zhuǎn)變?yōu)椤按螽a(chǎn)權(quán)房”；若仍可復(fù)耕且復(fù)耕價(jià)值高的，則在小產(chǎn)權(quán)房自建設(shè)起70年后拆除復(fù)耕。

（2）對(duì)于建設(shè)在宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房。這類(lèi)小產(chǎn)權(quán)房多為村民自建，分布分散，較難被發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法的成本也頗高。因此，在這類(lèi)小產(chǎn)權(quán)房符合城鄉(xiāng)規(guī)劃并且沒(méi)有出現(xiàn)嚴(yán)重的問(wèn)題時(shí)，不應(yīng)該一刀切地去處置。即使發(fā)生民事糾紛，也可以通過(guò)法院根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定認(rèn)定小產(chǎn)權(quán)房買(mǎi)賣(mài)合同無(wú)效，并根據(jù)雙方過(guò)錯(cuò)認(rèn)定責(zé)任的分配。

（3）對(duì)于建設(shè)在其他集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房。對(duì)于已出售、已入住的小產(chǎn)權(quán)房，只要不是嚴(yán)重違反城鄉(xiāng)規(guī)劃或者質(zhì)量存在嚴(yán)重瑕疵，國(guó)家可以征收農(nóng)村集體土地、回購(gòu)房屋，使其轉(zhuǎn)化為廉租房或經(jīng)濟(jì)適用房。這樣既不破壞原有小產(chǎn)權(quán)房業(yè)主們的利益，也能將其作為我國(guó)住房保障的補(bǔ)充。將其納入住房保障政策的同時(shí)也能有效地規(guī)范這些小產(chǎn)權(quán)房的管理和質(zhì)量。

3.完善農(nóng)村土地利用管理，加強(qiáng)土地監(jiān)管：

小產(chǎn)權(quán)房的興起雖然有部分原因是由于政府的推動(dòng)或者默許，但是最根本的原因還是制度和管理中存在漏洞。要規(guī)制小產(chǎn)權(quán)房、限制不合法不安全的小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)，就需要強(qiáng)化土地使用和轉(zhuǎn)讓的監(jiān)管。首先，要嚴(yán)格貫徹落實(shí)保護(hù)耕地政策，依法打擊非法在耕地上建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的行為。其次，堅(jiān)持“一戶一宅”，控制農(nóng)戶宅基地的使用面積，盡量減少農(nóng)戶自行利用宅基地進(jìn)行非法的建設(shè)；最后，要嚴(yán)格實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃法，防止地方政府和集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)用手中權(quán)力違法亂建。

4.完善住房保障體系：

小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生歸根結(jié)底是因?yàn)槊癖妼?shí)際存在著住房需求，沒(méi)錢(qián)買(mǎi)房又沒(méi)有住房只能想辦法退而求其次購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房。因此，完善社會(huì)保障體系是解決上述矛盾和小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的有效手段。

六、結(jié)語(yǔ)

基于一定范圍內(nèi)的實(shí)地調(diào)查和對(duì)小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的文獻(xiàn)的研讀，本文初步分析了小產(chǎn)權(quán)房的來(lái)源、困境和出路。希望通過(guò)本文的討論和分析，能夠拋磚引玉，提供給研究這一領(lǐng)域的人員更多的思考和啟發(fā)。

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