土地開發(fā)權(quán)與我國(guó)土地管理權(quán)制度改革分析

盧麗平

摘 要在上世紀(jì)80年代，中國(guó)開始嘗試土地制度國(guó)有化，并沿用至今天，即中國(guó)政府即擁有土地的管理權(quán)，也擁有土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。這究竟是利大于弊還是弊大于利，通過幾十年的市場(chǎng)檢驗(yàn)，一些問題漸漸暴露出來。本文主要介紹了土地開發(fā)權(quán)的功能，并進(jìn)一步分析了我國(guó)土地開發(fā)權(quán)踐行的優(yōu)化策略。

【關(guān)鍵詞】土地制度；國(guó)有化；政府；管理權(quán)；所有權(quán)；開發(fā)權(quán)

1 土地開發(fā)權(quán)的功能

土地開發(fā)權(quán)是一種民事權(quán)利，最直接的表現(xiàn)在于帶給當(dāng)事人收益。從其設(shè)置的目的和產(chǎn)生的背景來看，它的功能還集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.1 自然資源的保護(hù)

利用土地開發(fā)權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)土地使用權(quán)利的限制，并對(duì)其進(jìn)行設(shè)置有關(guān)的補(bǔ)償措施，在實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)劃，以及對(duì)農(nóng)地、歷史文化遺跡以及環(huán)境敏感地區(qū)的保護(hù)都起到了諸多積極的作用。

1.2 調(diào)節(jié)土地使用矛盾

土地使用權(quán)有效地調(diào)節(jié)了土地使用過程中出現(xiàn)的不公平問題、暴力問題以及利益損害等問題。在過去的管制制度下，被限制的發(fā)展地區(qū)因?yàn)闄?quán)利濫用而造成了巨大的經(jīng)濟(jì)孫志，被列入規(guī)劃范圍內(nèi)的主體，因?yàn)榘l(fā)展密度過大而獲得超額的收益。所以，我們可以明顯地感受到傳統(tǒng)的分區(qū)管轄造成了利益損害問題、暴力問題以及不公平等問題層出不窮。在建立的土地開發(fā)權(quán)之后，利用土地開發(fā)權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域主體的轉(zhuǎn)移、均衡各個(gè)主體間的利益，達(dá)到鞏固社會(huì)公平的效果。

1.3 實(shí)現(xiàn)土地多元化開發(fā)利用

用轉(zhuǎn)讓部分代替征收、購(gòu)買所有權(quán)，促進(jìn)土地實(shí)現(xiàn)多元化主體的利用與開發(fā)，提升土地利用的整體效率。城市化進(jìn)度的不斷提升，使得人口數(shù)量明顯增加，在土地?cái)?shù)量一定的情況下，土地需要得到更加集約的利用，這就是追求土地的多層次開發(fā)。在以往的分區(qū)管制下，土地利用收到了建筑容積率的約束，因?yàn)楣潭▍^(qū)位具有不可替代性，所以，在土地使用收到一定的限制時(shí)，為了更好地保證土地的發(fā)展權(quán)得到利用，并且賦予其一定的彈性，讓發(fā)展權(quán)可以轉(zhuǎn)移到其他的邊緣地區(qū)。這樣具有彈性的土地使用權(quán)，可以進(jìn)一步完善土地的整體化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)土地管理的高效運(yùn)行。

1.4 明確土地產(chǎn)權(quán)

將土地產(chǎn)權(quán)更加明晰化處理，通過市場(chǎng)的補(bǔ)償機(jī)制對(duì)權(quán)利主體進(jìn)行有效的限制，進(jìn)一步削弱政府的才真孤單，將土地開發(fā)權(quán)納入土地權(quán)利體系，將敏感的特殊地帶放進(jìn)內(nèi)部化運(yùn)作當(dāng)中。利用土地發(fā)展轉(zhuǎn)移制度和市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制對(duì)權(quán)利主體進(jìn)行有機(jī)的補(bǔ)償，不僅可以免除政府的補(bǔ)償義務(wù)，同時(shí)也能夠達(dá)到土地制約管理的目的。

2 我國(guó)土地開發(fā)權(quán)踐行的優(yōu)化策略

土地開發(fā)權(quán)歸屬于土地發(fā)展權(quán)，也歸屬于國(guó)家所有。例如英國(guó)的土地開發(fā)權(quán)實(shí)現(xiàn)為國(guó)家通過征收土地稅，使得土地增值并獲得收益。在土地開發(fā)權(quán)屬于所有者的國(guó)家，例如美國(guó)，主要是以市場(chǎng)為主要力量，國(guó)家行駛監(jiān)督管理。我國(guó)的土地開發(fā)權(quán)的實(shí)現(xiàn)與否，一些學(xué)者主張由國(guó)家進(jìn)行開發(fā)配置，而有的學(xué)者主張由市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)整配置。當(dāng)下的土地開發(fā)權(quán)如何調(diào)整，應(yīng)參照我國(guó)的國(guó)情，借鑒土地發(fā)展的具體制度，讓土地開發(fā)權(quán)真正地實(shí)現(xiàn)本土化應(yīng)用。

2.1 土地開發(fā)權(quán)和國(guó)家購(gòu)買土地發(fā)展權(quán)相結(jié)合的策略

英國(guó)的土地開發(fā)權(quán)是建立在國(guó)家管理的基礎(chǔ)之上，實(shí)行國(guó)家轉(zhuǎn)移策略，即所有的土地開發(fā)者都需要從國(guó)家購(gòu)買土地并獲得開發(fā)權(quán)。英國(guó)將土地歸為國(guó)有，并由國(guó)家統(tǒng)一出售，這遭到了諸多地主的反對(duì)和抵制，使得土地市場(chǎng)一度陷入低迷的狀態(tài)。后來，英國(guó)作出了變革，廢除了土地國(guó)有化的制度，將稅收降低至60%。但是我國(guó)的土地開發(fā)權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于所有者，所以在這方面我國(guó)不宜參照英國(guó)，而是積極借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，采用國(guó)家開發(fā)權(quán)和轉(zhuǎn)移權(quán)兩種方式，并以發(fā)展權(quán)為主，以國(guó)家購(gòu)買開發(fā)權(quán)為輔。利用市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)土地開發(fā)權(quán)的補(bǔ)償，有效地減少了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)也能夠促進(jìn)資源平衡使用。要求建立以市場(chǎng)為主體的發(fā)展模式，需要國(guó)家出面對(duì)農(nóng)用耕地、歷史遺跡以及敏感地帶進(jìn)行保護(hù)，購(gòu)買其開發(fā)權(quán)。

2.2 土地開發(fā)權(quán)的本土化

土地儲(chǔ)備是指政府依法運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，通過收購(gòu)?fù)恋厮袡?quán)或使用權(quán)，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，對(duì)土地進(jìn)行前期開發(fā)整理與儲(chǔ)備，以供應(yīng)或者調(diào)控城市建設(shè)用地需求的城市土地管理制度和運(yùn)行機(jī)制。社會(huì)主義的本質(zhì)特色在于生產(chǎn)資料的公有制。實(shí)現(xiàn)共同富裕是我國(guó)發(fā)展的共同目標(biāo)。我國(guó)堅(jiān)持以公有制經(jīng)濟(jì)為主體，多種分配方式并存的經(jīng)濟(jì)管理制度，并通過宏觀調(diào)控縮小人民的收入差距。要想正確地兼顧多方群眾的利益，處理人民和社會(huì)的矛盾，就需要妥善調(diào)節(jié)這些縱橫交錯(cuò)的利益關(guān)系。解決地區(qū)與地區(qū)，人民與人民之間的差距問題。如果我國(guó)將來社會(huì)存在城鄉(xiāng)收入差距過大，少數(shù)利益與多數(shù)利益之間的對(duì)抗問題，那么就不能構(gòu)成社會(huì)主義和諧社會(huì)，也不能為廣大人民所接受，所以，在引入國(guó)家的土地開發(fā)制度時(shí)，我們要均衡各方面利益的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)公平、協(xié)調(diào)、科學(xué)的分配。

3 結(jié)語

在我國(guó)土地的利用率始終不高，一方面是資源浪費(fèi)，另一方面是環(huán)境保護(hù)匱乏。這類問題的層出不窮和我國(guó)土地管理制度不無關(guān)系。在我國(guó)的土地開發(fā)權(quán)以及我國(guó)的土地管理權(quán)制度改革中，我們具體結(jié)合這些問題，進(jìn)行分析和調(diào)查，本著保護(hù)環(huán)境更好地建設(shè)小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)全國(guó)人民共同富裕的工作原則，對(duì)優(yōu)化土地所有權(quán)進(jìn)行了探討。

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作者單位

吉林省前郭爾羅斯蒙古族自治縣前郭爾羅斯鎮(zhèn)國(guó)土資源所 吉林省前郭爾羅斯蒙古族自治縣 138000