公共服務(wù)外包該“放”什么，“管”什么

劉俊生

【摘要】公共服務(wù)外包中的“放”與“管”同等重要，相輔相成，“放”多少取決于能“管”多少，“管”得住是“放”得開的必要條件之一。公共服務(wù)外包中的“管”包括對委托的“管”、對服務(wù)的“管”和對追責(zé)的“管”三個(gè)方面，唯有三“管”齊下，方得“管”的真諦。

【關(guān)鍵詞】公共服務(wù) 外包 政府監(jiān)管 【中圖分類號】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

公共服務(wù)外包是一種新型的政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評估兌現(xiàn)的公共服務(wù)供給方式。就我國而言，在公共服務(wù)外包概念提出的二十多年之前就已實(shí)行的政府采購，實(shí)際上是改革開放以來最早采用的、最具典型性和代表性的服務(wù)外包形式。隨著新一屆政府“放-管-服”改革的深入推進(jìn)，公共服務(wù)的外包供給方式得以全方面地?cái)U(kuò)展開來。從理論上講，傳統(tǒng)公共服務(wù)的理論基礎(chǔ)是服務(wù)的“供給-生產(chǎn)一體化”理論，即公共服務(wù)的供給和生產(chǎn)由一個(gè)主體負(fù)責(zé)——政府既負(fù)責(zé)供給又負(fù)責(zé)生產(chǎn)，而現(xiàn)代公共服務(wù)的理論基礎(chǔ)則是服務(wù)的“供給-生產(chǎn)分離化”理論，即公共服務(wù)的供給和生產(chǎn)分別是由兩個(gè)主體負(fù)責(zé)——政府負(fù)責(zé)供給和社會(huì)組織負(fù)責(zé)生產(chǎn)。公共服務(wù)外包是現(xiàn)代公共服務(wù)的一種典型供給方式。一體化服務(wù)中不存在“放”和“管”的問題，但分離化服務(wù)中卻存在著“放”與“管”及其之間緊張關(guān)系的問題。

公共服務(wù)外包的范圍與規(guī)模是政府與社會(huì)互動(dòng)的結(jié)果

公共服務(wù)外包中的“放”，是指政府可以將哪些公共服務(wù)外包出去，涉及公共服務(wù)外包的范圍和規(guī)模問題。因此，“放”在本質(zhì)上即外包范圍和規(guī)模決策問題。理論上講，政府是人民的政府，公共服務(wù)是政府給人民提供的各種服務(wù)，原則上都可以放給社會(huì)組織來生產(chǎn)，這也是自由主義者極力倡導(dǎo)的。但由于民族國家觀念的存在，事實(shí)上做不到什么都放，底線就是涉及國家安全和國家利益的公共服務(wù)都不會(huì)放，不便放，如國防、警察、外交等。即便如此，在那些自由主義盛行的國家，這些領(lǐng)域的公共服務(wù)也會(huì)放給社會(huì)組織，如最為核心的國防領(lǐng)域，國外有購買雇傭軍作戰(zhàn)的、有購買私人企業(yè)制造軍用武器的、有使用私人機(jī)構(gòu)進(jìn)行軍用高科技產(chǎn)品研發(fā)的，甚至有使用外國軍事力量平定國內(nèi)戰(zhàn)事的，等等。除此之外，這些國家在警察服務(wù)、外交服務(wù)、安全服務(wù)、金融服務(wù)等核心領(lǐng)域都不乏服務(wù)外包的事例。

就當(dāng)代中國而言，公共服務(wù)外包是一個(gè)新的課題。在中華人民共和國成立后的幾十年里，我們實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，不僅公共服務(wù)由政府親自提供，而且?guī)缀跽麄€(gè)社會(huì)事務(wù)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)也都由政府直接掌控。在那個(gè)時(shí)代的中國，公共服務(wù)外包的話題就是天方夜譚。但隨著1978年以來改革開放的不斷推進(jìn)，政與企、政與社逐漸分開，原先的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐漸被市場經(jīng)濟(jì)取代，原先的社會(huì)控制逐漸走向社會(huì)治理，企業(yè)逐漸成為獨(dú)立于政府的自主經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體，社會(huì)組織逐漸成為獨(dú)立于政府的自主社會(huì)活動(dòng)主體，獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域和獨(dú)立的社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域開始漸進(jìn)形成。這是施行公共服務(wù)外包的大前提，盡管這個(gè)大前提還在豐滿和厚實(shí)之中。因此，改革開放近四十年后公共服務(wù)外包概念才走進(jìn)政府報(bào)告中，才逐漸落實(shí)到政府的各項(xiàng)公共服務(wù)綱領(lǐng)和政策中。就此而言，中國的公共服務(wù)外包才剛剛開了個(gè)頭，還在摸索之中，還在破冰嘗試之中。公共服務(wù)外包的范圍與規(guī)模，即“放”的廣度與深度，是一個(gè)變化中的量，是政府與社會(huì)互動(dòng)的結(jié)果，不僅僅是政府單方面意志所能決定的，社會(huì)的成熟度以及政府與社會(huì)的協(xié)調(diào)狀況都直接影響著“放”的度。所以，從更小一點(diǎn)兒的、更可操作一點(diǎn)兒的公共服務(wù)外包開始，逐漸擴(kuò)展外包的范圍和規(guī)模，是適合當(dāng)代中國國情的公共服務(wù)外包發(fā)展之道。眼下外包的公共服務(wù)項(xiàng)目，如后勤管理、人事代理、雇員選拔、垃圾處理、城市綠化、道路維修、居家養(yǎng)老、IT服務(wù)、數(shù)據(jù)調(diào)查、呼叫中心、車輛檢測、技術(shù)鑒定、政府采購、工程承包等，大體上都是小型的或操作性強(qiáng)的服務(wù)項(xiàng)目。待公共服務(wù)外包的大環(huán)境變好了、法律法規(guī)健全了、業(yè)務(wù)流程規(guī)范了、政社關(guān)系協(xié)調(diào)了之后，外包項(xiàng)目可以逐漸發(fā)展到能源供應(yīng)、醫(yī)療保健、社會(huì)保障、安全保障、政策制定等較高層次的公共管理領(lǐng)域。

政府在公共服務(wù)外包中要切實(shí)負(fù)起“管”的責(zé)任

公共服務(wù)外包中的“管”，是指如何管好“放”出去的公共服務(wù)項(xiàng)目，涉及到公共服務(wù)外包的質(zhì)量與水平。公共服務(wù)外包通常采用合同承包、特許經(jīng)營、政府補(bǔ)貼、對外出售等多種形式。其中，政府將公共服務(wù)以合同形式委托給社會(huì)組織是公共服務(wù)外包的常見形式。公共服務(wù)外包后，政府雖不再是公共服務(wù)的直接生產(chǎn)者，但仍是公共服務(wù)的供給者，也即扮演著公共服務(wù)購買者、委托人和監(jiān)管人的角色，政府仍是公共服務(wù)的最終責(zé)任人。這里涉及一個(gè)閉環(huán)，即政府委托社會(huì)組織、社會(huì)組織生產(chǎn)服務(wù)（產(chǎn)品）給民眾、民眾不滿問責(zé)政府、政府追責(zé)社會(huì)組織、社會(huì)組織提供更好的服務(wù)滿足民眾。所以，政府在公共服務(wù)外包中要切實(shí)負(fù)起“管”的責(zé)任來。

從這個(gè)閉環(huán)來看，公共服務(wù)外包中的“管”包括對委托的“管”、對服務(wù)的“管”和對追責(zé)的“管”三個(gè)方面。所謂對委托的“管”，是指在公共服務(wù)外包中對委托環(huán)節(jié)的管理，包括形式上的和實(shí)質(zhì)上的。形式上的管理是指在公共服務(wù)外包的委托環(huán)節(jié)的招、投標(biāo)中要真正做到公開公正，不能走過場；實(shí)質(zhì)上的管理是指在公共服務(wù)外包環(huán)節(jié)中要做到清楚闡明外包目的、認(rèn)真審查受托者資質(zhì)以及全面審核外包合同條款。唯如此，才能真正地選出符合條件的、具有公共精神和服務(wù)意識的社會(huì)組織受托公共服務(wù)，以便為后續(xù)公共服務(wù)的提供奠定堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。

所謂對服務(wù)的“管”，是指對受托方提供的公共服務(wù)的質(zhì)量的監(jiān)控。服務(wù)質(zhì)量監(jiān)控可以是對服務(wù)生產(chǎn)過程進(jìn)行全程監(jiān)控，也可以是僅僅對服務(wù)結(jié)果進(jìn)行評估。是采用全程監(jiān)控還是結(jié)果評估，取決于外包服務(wù)項(xiàng)目的性質(zhì)和重要性，如對外包重大公共工程建設(shè)適宜采用全程監(jiān)控，而對外包的街道衛(wèi)生清理則適宜采用結(jié)果評估。就控制主體而言，服務(wù)質(zhì)量監(jiān)控可以是委托方（政府）實(shí)施直接監(jiān)控，也可以委托第三方實(shí)施間接監(jiān)控。是實(shí)施直接監(jiān)控還是間接監(jiān)控，取決于外包服務(wù)項(xiàng)目的專業(yè)程度和影響范圍。如人事代理就適宜采用直接監(jiān)控，而IT技術(shù)項(xiàng)目或重大工程項(xiàng)目則適宜采用第三方評估的間接監(jiān)控。由此可以將公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)控分為四類：直接的全程監(jiān)控、直接的結(jié)果評估、間接的全程監(jiān)控和間接的結(jié)果評估（如圖所示）。現(xiàn)實(shí)中，這四類公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)控方式會(huì)以不同的變種形態(tài)存在著。

對追責(zé)的“管”，是指對未能按照要求提供公共服務(wù)的受托方追究責(zé)任。在以合同形式管理的公共服務(wù)外包項(xiàng)目中，責(zé)任條款通常在委托合同中都有明確規(guī)定。事實(shí)上，對委托的“管”屬于前瞻性的、預(yù)防性的或基礎(chǔ)性的，目的在于把好公共服務(wù)外包的入口關(guān)，為后續(xù)公共服務(wù)的提供奠定基礎(chǔ)；對服務(wù)的“管”屬于本質(zhì)性的或核心性的，目的在于保證受托方提供的公共服務(wù)的質(zhì)量，使得百姓滿意；對追責(zé)的“管”屬于事后性的、懲戒性的，屬于亡羊補(bǔ)牢式的，目的在于讓不負(fù)責(zé)的受托方承擔(dān)不利后果，以儆效尤?？梢姡ㄓ腥肮堋饼R下，方得“管”的真諦。不過，對服務(wù)的“管”在所有三類“管”中占有核心地位，它在公共服務(wù)外包活動(dòng)中是委托方（政府）的根本性管理。

總之，公共服務(wù)外包中的“放”與“管”同等重要，相輔相成。“放”關(guān)系著外包公共服務(wù)的范圍與規(guī)模，受政府與社會(huì)、政府與市場之間的界限和關(guān)系的影響，也受政府執(zhí)政理念、財(cái)政人力資源、領(lǐng)導(dǎo)人風(fēng)格等因素的影響；“管”關(guān)系著外包公共服務(wù)的質(zhì)量與水平，受委托方的管理能力、受托方的服務(wù)能力以及民眾的接受程度（滿意度）等因素的影響?！胺拧倍嗌偃Q于能“管”多少，“管”得住是“放”得開的必要條件之一，故政府只有提升自己“管”得住的能力才能奠定公共服務(wù)外包政策的基石。

（作者為中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①徐煥，俞可平：《服務(wù)政府-中國的民主治理理論與實(shí)踐》，北京：中央編譯出版社，2013年。

責(zé)編/潘麗莉 孫娜（見習(xí)） 美編/ 于珊